中国自然保护区法的调整对象范围及其分类体系

中国自然保护区法的调整对象范围及其分类体系

目前，理论和实践界很难就中国自然资源立法中应考虑的分类体系达成一致意见。争议集中在两点。一个是分类对象。它涉及当前自然保护区立法的调整范围,争议之处是目前自然保护区立法的保护范围是否需要扩大,如果扩大以及需要扩大到何种程度?其二,关于分类标准。中国是否需要维持原有自然保护区分类体系?是否需要借鉴以及如何借鉴世界自然保护联盟组织(以下简称“IUCN”)关于保护地的分类体系?对这些问题,本文将从中国自然保护区关于保护地的立法现状出发,通过考察IUCN分类体系及世界一些国家关于保护地立法的不同规定,对目前国内相关理论争议做出评价,并在最后提出相应建议。一、ucn土壤分类体系的建立和影响(一)主要建立统一的保护区分类标准世界上现有保护地超过10万个,它们建立的原因复杂,大小不一,不同国家对同一类型的保护地命名也存在差异。为改变这一状况,建立一致、普遍适合的保护地术语和分类标准,是IUCN在过去的25年一直孜孜以求的目标。1978年,IUCN出版了第一版保护地国际分类体系;经过反复修改和长时间评估,1994年IUCN批准了该系统,并建议世界各国依照同年出版的《保护地管理类别指南》加以实施。(p.94)(二)使人工林知识产权保护的目标下的保护区制度IUCN用“保护地”(ProtectedArea)一词来统称各种需要予以保护的地区,所谓保护地即是“通过法律及其他有效方式,特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”(p.261)这个定义涵盖了保护地的所有类型,并且它明确了所有保护地的总目标。但是每种保护地在具体目的上是不同的。IUCN在《保护地管理类别指南(1994)》中,列举了保护地应予实现的九种目标,分别是:科学研究、荒地保护、物种和遗传多样性的保护、环境设施的维护、独特的自然和人文景观的保护、旅游和重建、教育、自然生态系统中资源的可持续利用以及文化和传统习俗的保护。需要说明的是,同一种保护地可能同时实现这九种保护目标中的一种或多种。以这九种保护地的管理目标为基础,同时根据保护地欲实现的首要目标,IUCN把保护地分为六个类别,其政策含义是针对IUCN制定的六类保护地,可以根据不同的保护和利用目的采取不同的管理方法和要求,具体内容如下:类别Ia:严格自然保护区(StrictNatureReserve),主要用于科研的保护地——拥有某些特殊的或具代表性的生物系统,地理或生理特色及或物种的陆地或海洋,可用于科学研究及或环境监测。类别Ib:自然荒野区(WildernessArea),主要用于保护自然荒野面貌的保护地——大面积未经改造或略经改造的陆地或海洋,仍保持其自然特色及影响,尚未有过永久或大型人类居住,用于保护其天然条件。类别II:国家公园(NationalPark),主要用于生态系统保护及娱乐活动的保护地——自然陆地或海洋,用于(a)为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护;(b)禁止对该区进行有害开发及占用;(c)为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供基础,这些都应与环境及文化配套。类别III:自然纪念物(NaturalMonument),主要用于保护某些具有自然特色的保护地——拥有一种或多种自然或自然文化特色的地区,其特色因稀有,具代表性或在美学或文化上意义重大而超乎寻常或独一无二。类别IV:生境物种管理区(HabitatSpeciesManagementArea),主要用于通过干预进行管理以达到保护目的的保护地——一片陆地或海洋,用于通过积极干预以达管理目的,以确保生境和或达到某些物种对生境的特别要求。类别V:风景海景保护地(ProtectedLandscapeSeascape),主要用于风景海景保护及娱乐的保护地——陆地,包括海岸及海洋,由于人类与自然的长期相互影响而形成的具重要美学、生态学及或文化价值,且生物多样性较丰富的地区。维护传统的人类自然相互影响的完整性对该区的保护、维持及进化极为重要。类别VI:资源管理保护地(ManagedResourceProtectedArea),主要用于自然生态系统持续性利用的保护地——拥有显著未经改造的自然系统,对其进行管理以确保长期保护及维持其生物多样性,同时根据当地村社需求,持续性提供自然产品及服务。(三)其他国家和地区的保护区制度IUCN保护地分类体系为世界各国关于保护地立法、实践的经验交流提供了一套“通用语言”,该体系不但证明了不同类型保护地的管理目标有可能有相同之处,而且还显示出人类保护的程度可以不同,因此使其具有极大的通用性,因此目前越来越多的为世界各国所接受,并且应用到几个国际性和区域性公约的实际操作中。如联合国国家公园和保护区名录(UNlist)也将此系统作为统计世界各国保护区的数据标准。生物多样性公约(CBD)的签约国(COP)采纳了保护地工作程序(POWPA),认可了IUCN分类体系,而且指出:“签约国认识到了该分类体系对于保护地的重要性,以及它为各国和地区提供同等重要的信息所来的益处,因此欢迎IUCN保护地世界委员会继续努力,改善IUCN分类体系,鼓励签约国、其它政府和相关组织在其保护地管理中应用其分类体系,在报告中提供与改进后的IUCN分类体系相一致的信息。”在IUCN确定了保护地的定义和分类之后,各国也根据自己本国的条件并结合IUCN体系,建立了各国自己的保护地分类体系。(pp.159~160)。典型者如:美国。美国的保护地类型有4类,包括森林公园体系、国家野生生物避难所体系、荒野保持体系和国家海洋自然保护体系;美国自然保护地的主要管理目标是自然遗产的保护。德国。德国保护地管理目标是要达到自然平衡的功效与作用,保护自然资源的可再生能力和可持续利用,保护动植物,包括它们的单元分布和生境;保护自然和景观的多样性、独特性和美及其娱乐价值。保加利亚。保加利亚保护地管理目标包括:保护保护地的自然特征,实现保护地具有的科学、教育价值,保护遗传资源,实现稀有、特有和遗留物种的种群和自然生境的保护,以及保护代表性生态系统或受威胁的生境网络的发展。与此相适应,南非的保护地类型包括严格自然保护区、国家公园、天然纪念物、自然资源保护区、自然公园和受保护地点六种。南非。南非保护地管理目标包括:建立、保存和研究野生动物、海洋和植物,以及实现保护地具有的地质学的、考古学的、历史学的、民族的、海洋学的、教育的和其他科学上的重要价值。与此相适应,南非的保护地类型包括国家公园和自然保护区两类。可以看出,世界各国都是根据本国国情,结合各自的立法需要,并以IUCN分类体系为参照,制定了各自自然保护区的分类体系。发达国家典型如美国的保护地体系,包括了IUCN的全部类型;但发展中国家由于发展的压力,人口与自然资源的矛盾相对突出,因而建立的保护地相对而言都较少,而且保护地的建立一般都以发展旅游业为目标。这一特点启示我们,中国自然保护区分类体系的建立,既要充分认识和肯定IUCN分类体系的价值,同时也不能忽视本国国情。二、中国自然资源的分类体系现状与问题分析(一)分类体系主要分为三类1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》第2条规定:“本条例所称自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”以此为根据,中国的保护地类型分为三类:第一类是自然生态系统,管理目标是保存或维持某一特定的典型生态系统,具体类型有森林生态系统保护区、草原和草甸生态系统保护区、荒漠生态系统保护区、内陆湿地与水域生态系统保护区、海洋和海岸生态系统保护区五类。第二类是野生动物植物保护,管理目标是保护某一特定的野生动植物物种,具体类型有野生动物保护区和野生植物保护区两种。第三类是自然遗迹保护区,管理目标是为保存某一特定的自然历史遗迹,具体类型有地质遗迹和古生物遗迹两种。比较前文IUCN分类体系和中国自然保护区分类体系,可以看出两者有很大区别:(1)IUCN的“保护地”(ProtectedArea)概念要比中国“自然保护区”(Naturereserve)概念的外延广泛的多,“保护地”包含了“自然保护区”的内容,如科学保护区、国家公园、自然纪念地等;(2)在中国,自然保护区是作为自然资源的重要保护形式来体现的,是由各类自然资源法为主体建立起来的。自然保护区的投入和相应管理,实行综合管理和各相关部门的分别管理。而IUCN分类体系是根据六种主要的管理目标为依据建立的保护地分类体系。两者比较,可以看出中国自然保护区分类体系的管理目标过于单一、过于简单,而且现有的保护地分类体系也不能体现出在管理目标、监督标准和管理方式上的差别。(二)中国保护区的管理目标和保护对象中国自然保护区所保护的国土面积日益增大,但是保护区设立的预期目的与效果仍然难于达成,表现在非法狩猎、滥砍滥伐、过渡放牧、外来物种入侵、保护区内非法耕作或土地被征用、与当地社区矛盾重重、旅游业发展过渡、污染等现象仍然层出不穷。这些问题的产生,固然与管理机制薄弱和经费贫乏有关,但是缺乏一个科学、合理、灵活的保护地分类体系应该是制度诱因之一。首先,中国自然保护区分类体系与IUCN分类体系有一大差别,即前者的分类依据是以森林、草原、荒漠、野生动植物、海洋等自然资源作为保护对象的差异性为基础,而后者的分类基础则是依据该保护地之所以建立的最初的管理目标之不同。两者比较可以发现,中国虽然有不同的自然保护区级别和类型,但目前这些类别体系都不能像IUCN分类体系那样体现出这些保护区在管理目标、检查标准和管理方式上的差别。因此所有自然保护区的管理要求都一致划一,按照《自然保护区条例》严格管理,这种方式忽视了不同生态系统、不同社会环境下、处于不同人类活动影响中的保护地的特殊管理需要。这种僵化的立法往往造成保护地社区与保护区的矛盾和冲突,造成当地居民对保护区的敌视,因此增加了保护区保护的社会成本,削弱了保护区保护的绩效。第二,原有的保护区分类体系对保护区的性质与功能定位过于简单。通常认为,中国自然保护区的功能在于“保护生物物种(尤其是珍稀濒危动植物物种)、贮存物种资源,保护生态系统,为人类提供了自然生态系统的天然`本底'”,“是开展科学研究的`天然实验室'、是开展科普教育的天然`博物馆'、是开展生态旅游的最佳场所,有利于改善区域生态环境,维持生态平衡”(pp.361~385);但是这是非常狭隘的理解,保护地的功能应不仅仅局限于保护生物多样性,这种简单的功能界定导致了保护区立法上过度强调禁止利用。保护地应具有多样的功能,应根据不同的保护目标来建立不同的保护地。第三,关于自然保护区的开发与保护的关系问题。中国自然保护区的建立迅速,但是保护区的管理问题、经费问题、资源的过度保护与混乱开发并存的问题却很严重。自然保护区的资源应不应该用、怎样利用、如何科学有效地利用自然保护区的资源,这是一个重大问题。这个问题没有解决好,与中国对保护区功能的定位有关,进而与自然保护区的分类体系有联系。我们一直以来的观念,都把对自然保护区的保护与开发对立起来,实际上自然保护区的建立也应该与国民经济的发展联系起来,自然保护区的建立也应该纳入国民经济发展的轨道。总之,中国自然保护区立法的分类体系实有改变的必要。三、中国环境保护立法的制定和选择(一)关于保护区的设置目前国内对自然保护区的分类体系大致有三种观点:第一种观点认为,自然保护区是以保护生物物种尤其是珍贵濒危野生动植物物种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的特别保护区域,因此立法应该维持原有《条例》的调整范围,并且在做适当修正的前提下保持原有的分类体系;第二种观点认为,目前中国自然保护区的范围已经够大了,超出了中国的经济社会发展水平,应当限制自然保护区的范围;第三种观点认为,自然保护区本质上就是“保护地”,应当将所有的“保护地”,例如现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物遗迹等,都纳入该法的调整范围,并且要按照IUCN分类体系建立中国保护地的分类体系。(p.621)关于自然保护区保护范围问题,笔者认为:中国的保护区立法应该突破《保护区条例》关于保护范围的规定,不应局限于原有的保护领域。这一观点,可以结合当前保护区立法的目的与社会背景进行分析。自然保护区立法的目的应当在于通过建立和完善自然保护区管理制度和措施,协调处理好自然保护区开发和利用的关系问题。因此“开发与利用”这一问题是对目前自然保护区立法中存在的现实问题、理论问题的高度抽象和概括,这一问题是立法的出发点和宗旨所在。这一问题的提出,已经使自然保护区立法的意义远远突破了资源保护、生态维持的价值,它实际上把自然保护区的建立放在国家经济与社会发展的大背景下来考虑,其理论涵摄的内容更为广泛。因此从全面解决“自然保护区开发和利用的关系”这一问题来看,有必要适度扩大自然保护区立法的调整范围。认为保护地范围过大,不利于保护和管理的观点,并没有充分的理由。保护地的设置,应该根据某地域是否需要保护、需要何种保护来确定,并由此来设置管理体制、管理方式;而不能因为管理体制、方式存在不适应保护地需要,而否认保护地设置需求的客观性。因此仅仅因为保护范围过大、不便管理,因而在立法中规避、放弃管理,这个理由讲不通。认为保护地范围过大,超越中国经济发展水平的观点,与中国自然保护区的立法需要存在距离。自然保护区法的目的旨在协调开发与保护二者之间的关系,因此会根据具体保护地的功能类型,对开发与保护做不同的规定,而不是绝对的保护、禁止开发;从长远来看,通过分类来规划保护地的保护类型,就是根据经济、社会发展的需要而提出来的,就是为了人与自然、经济和社会的可持续发展。从这个角度来看,将更多地域纳入保护区范围,恰恰是经济可持续发展的某种客观需要。问题的关键不是有多少保护地被管理,而是保护地依据何种价值理念来管理。用“保护地”取代“自然保护区”的观点,主张将所有应予保护的对象都纳入该保护地立法。从理论的观点来看,这一问题的地位并不真的像目前理论争议中强调的那样重要:各类保护地的保护都需要法律来规范,如果这些“保护方式”之间确实存有实质性冲突,那么即使这部法律不调整,总还需要其他立法来调整,即使这种法律冲突被当前立法所规避掉,在以后的立法与本保护区立法之间冲突会仍然存在;如果这种冲突是非“实质性的”,则在当前的立法中应予以解决,因为涉及的仅是立法技术问题——而事实上,这也只是非实质性的冲突,需要的仅是立法技术问题。但从目前现实的角度来看,中国自然保护区立法如果将保护范围适度扩大,并用“保护地”取代“自然保护区”,还是有意义的。关于分类标准问题,笔者认为:中国自然保护地的建立,不必完全按照IUCN体系。这个问题涉及到我们如何对待IUCN分类体系。我们应该把IUCN分类体系作为一种参考和指南,在它的基础上结合中国国情和特定的立法目的,建立中国自然保护地的分类体系;中国原有的分类体系应该被取代。首先,我们应该借鉴IUCN分类体系,但是IUCN分类体系不应拿来就用,而应结合中国国情予以修正和完善,并进一步明确其相应内含和外延。这是因为,IUCN分类体系中,有些类别不易把握,可操作性差;而且在现实中,多数国家也没有完全照搬IUCN分类体系,都是根据各国国情做了进一步完善,或者吸收了该分类体系管理的理念。其次,当前存在于自然保护区立法理论纷争中的、所谓的“分类问题”,并不是科学意义上的“对某一对象总体的完整划分”,我们立法所要处理的只是对某一具有保护需要的区域的“定性”,当这一区域被“定性”之后,就可以直接适用于该类型的法律规范体系。因此所谓的“分类”造成的一些负面问题并不是真实的。而且这种对自然保护区的分类,是选择性的“归类”,当某一区域被确定为某种自然保护地之后,有关该区域的法律调整就直接适用相应的法律规则体系;当某一区域同时兼有几种不同保护地的“身份”之后,则完全可以通过立法宣告“适用最严格的保护规则”把这一问题解决。因此,所谓的自然保护区调整范围扩大之后,“该保护的得不到保护、该开发的受到约束”并不是必然的现象。关于IUCN分类体系会造成保护地类型重叠问题,这是IUCN并不否认的问题,但是问题关键不在于是否保护地类型界定重叠,而是这种重叠恰好更全面地反映了该保护地何以需要保护、需要如何保护、需要何种程度保护——并因此确定需要哪些部门对该保护地予以共同保护。分类的目的是为了更明确的了解和界定我们的保护地属性,而不是为了界分管理部门的分工。第三,把某一保护地归入到IUCN分类体系的某一类别,并不是要说明其管理有效性如何、应该进行何种程度的严格保护,而是要说明该保护地应如何进行管理;IUCN分类体系强调,不同类别的保护地具有同等的重要性,谁也不能凌驾于其他之上,并不是对所有保护地进行同一严格度的保护,只是表明应该针对特定管理要求以及管理目的选择合适的管理类别。事实上,IUCN分类体系确立之后,保护地的管理权力仍然存在于各资源主管部门,IUCN只是重新调整了各部门管理权的分配以及重新界定了管理权的内容。(二)立法建议1.中国保护区的内涵中国目前正在制定的,应该是一部全面规范各种类型的被保护地区的法律,其内涵相当于英文的“ProtectedAreas”,而不是“NatureReserve”。由于“NatureReserve”在汉语里一直被翻译成“保护区”,并已约定俗成;因此用“保护地”来概括、统称中国各类被保护地区的观点比较合理。借鉴IUCN对于保护地的定义,可以将中国保护地的内涵界定为:为了保护生物多样性、自然资源及相关的文化资源,通过法律上的和其他的有效的手段进行管理的陆地和海洋区域。中国的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海岸公园、自然遗迹、禁伐禁猎禁牧禁渔区等都属于保护地。如前文论及,是选择“保护地”还是“保护区”作为立法名称,涉及到自然保护区立法的宗旨和目的问题,涉及到本立法的调整范围问题。笔者认为,为全面解决自然保护区的保护与开发问题,用“保护地”取代“保护区”十分必要。2.“耕地”的分类中国应该以IUCN分类体系为参考建立符合中国国情的保护地分类体系。中国应该借鉴吸收IUCN的精髓理念。由于IUCN的保护地分类体系是按照管理目标进行分类的,它明确了保护地的共性、独特性和差异性