关于中国郊区化的思考

关于中国郊区化的思考

“县市同城”是指行政区域内的市、区政府单位或区政府单位的合并地、相邻的城市区域。在江苏早已实行市代县体制,曾经有10个地级市存在这种现象。“市县同城”现象的存在,使得市县建设关系错综复杂,存在很多问题。例如中心市区狭窄,发展空间局促,县域发展缓慢,尤其城市化指标偏低,社会事业发展艰难,中心城市的城郊结合部管理交叉混乱,极易成为中心城市空间拓展的“紧箍圈”,十分不利于城市空间结构的优化。由于利益主体的相对独立,区内许多建设项目重复建设,浪费现象较严重,县域新城建设大都不成系统,缺乏足够的吸引力,造成整个城市系统发展的畸形化。由此在最新一轮的江苏省城镇体系规划中研究提出,在中心城市有较大规模且发展较快,原有市域空间已不适应或不能满足城市总体规划所确定的城市发展需要,可以考虑撤县建区。目前,江宁,锡山等郊县都已经改成市辖区。这样南京、无锡等城市在行政命令的干预下,市区面积有了很大的扩张,同时也使得的该地区的利益主体得到统一。这必将可以避免出现割裂规划、基础设施不衔接、新城建设铺大摊子却迟迟形成不了城市功能等问题,大大加强人流、物流、资金流、信息流等要素流的强度,有力地促进了这些地区的城市郊区化的进程。“撤县建区”方案的实施,其本身也是一种中国特有的郊区化模式。根据发达国家大都市区人口增长的周期变动,一些学者提出城市化进程的空间周期理论,即由向心城市化、城郊化,逆城市化和再城市化四个连续的质变阶段,城市郊区化是城市化进程中的一个阶段。那么中国都市是否普遍进入了郊区化阶段,中外郊区化有何区别,以及中国应走什么样的郊区化道路?这些问题引起了笔者的思考,下面就主要围绕这些问题作一阐述。1中国城市化的发展历程战后,若干发达国家从乡村到城市的人口迁移逐渐退居次要地位,一个全新的规模庞大的城乡人口流动的逆过程开始出现,这就是城市的郊区化过程。到70年代初,美国费城、底特律、克利夫兰、波士顿,华盛顿诸城,新建住宅的80%分布在郊区。巴黎60年代后期共有320万个居住单位,其中200万个位于郊区。20世纪80年代中后期以来,中国城市学界首先在北京进行研究。研究表明,北京在1964～1982年间全市人中的年均增长率为1.09%,东城,西城、宣武、崇文中心4区的人口还以年均0.21%的速度缓慢增长。1982～1990年间,全市人口年均增长率上升到2.00%,但中心区的人口年均增长率却为负0.43%,4个区的人口绝对数量都在减少,常住户籍人口实际上减少了143496人。进入90年代,一些学者分析了城近郊区1990～1995年间1002例迁居新房户的抽样调查资料,发现除了中心区和近郊区的区内迁居外,有29.7%,即298例由中心区,迁到近郊区;有6.2%,即62例由近郊区,迁到中心区。中心区的净迁出量占实际有效样本数的23.6%,近郊区则是净迁入区。不仅人口如此,北京二环以内的工业以及二环到三环之间的工业都在向近郊的外围地区甚至远郊搬迁。然后在广州、上海、沈阳、大连、杭州、苏州、无锡、常州等城市进行实证研究。我国这些大城市的实证研究表明,这些城市差不多在同一个时段,也重复着和北京类似的现象。由此我们可以推断出,中国大城市的发展已经处在一个从向心集聚转向离心分散的转折时期,进入了郊区化阶段。由于我国经济基础薄弱,工业化绝大部分地区仍处在初级阶段,当前我国主要是人口和工业的郊区化,尚未进入商业和办公业的郊区化。2西方发达国家郊区化阶段的差异中国大城市虽然目前开始进入了城市郊区化阶段,但与西方发达国家郊区化阶段仍有许多差异。为真正了解中国城市郊区化,以便于未来制定合理的城市发展方针与政策,下面将从以下三个方面,对中外城市郊区化作一比较。2.1改革开放新时期中国的社会形态20世纪80年代,在我国从计划经济体制向市场经济体制过渡的同时,郊区化在我国的大城市开始萌芽。我国也随着改革开放的不断深入和体制的不断创新日臻强盛,人民生活水平不断提高,城市的各项基础设施的建设成果斐然,设施的水平与改革开放前相比也有很大的提高,但仍然不能满足发展的需要。西方发达国家的郊区化可追溯到30年代经济危机时期,50、60年代达到了高潮。大危机过后,在开放的市场经济条件下,人民生活日益富裕,交通条件有了很大的改善。可以看出中西方郊区化在宏观背景条件上大致相似,唯一不同是中国郊区化开始的时间比西方的晚得多,但中国目前的经济发展水平和城镇化水平要比比西方这一时期的水平高出许多。2.2通过文化政策带动城市郊区化,推进城市住房制度改革首先,西方都市中心区的社会、环境状况恶化,对人口外迁产生推动作用。而中国城市是在城市土地管理制度和住房制度改革后,因功能置换带来的旧城改造推动人口和工业的外迁。虽然城市边缘和内城居住环境进一步恶化,但是人们对中心区仍然怀有依恋之情。西方城市人口迁往郊区,主要是追求高质量的人居环境,而中国居民则主要为了能扩大一点住房面积,改善最基本的生活空间。其次,现代化交通和通信等基础设施的完善,家庭轿车的普及,为西方的中产阶级打开了通向郊区的大门。在我国诚然城市交通通信等基础设施建设,降低了经济联系的距离磨擦系数,缩短了城郊联系时间,降低了大城市集聚性对工业和居民的吸引力,促进城市郊区化。但近年来,我国尽管居民的小汽车占有量有上升趋势,但对郊区化基本不发挥作用。最后,我国政府以及相关的管理部门,在我国城市郊区化进程中起了很大的作用。中国在计划经济年代,在“严格控制大城市”方针的指导下,大城市外围建设了若干以工业为主导的卫星城镇。当时,企业的外迁都是依行政命令而行,一些没有发展用地或污染大的企业被责令从城区迁往郊区。改革前中国城市住房建设由国家统包,采取单位建房、单位分房的制度,不利于住房制度市场发育,同时又限制了人们选择住宅的主动性。80年代以来,中国出台了许多新的住房改革政策,主要表现在住房的商品化,房地产的复兴,城市住房投资主体多元化。这一系列政策与措施的制定和实施,大推动了我国郊区化进程。以上分析,可以得出中国城市的郊区化,是因为近年来城市第三产业的发展和旧城改造,土地价值规律的作用,而使一部分居住城区人口被迫向郊区迁移,是一种被动的郊区化。西方国家是在中产阶级日益壮大、小汽车普及和追求舒适的人居环境的大背景下形成的自发性的郊区化。2.3城市郊区的分布特点由于郊区化机制的中西差别,也就带来了不同的结果。首先,在西方,很长时间以来是低收入者在内城集聚,富裕阶层从中心市外迁,导致中心市财政入不敷出,出现中心衰败。而中国城市中心区魅力依旧,在高强度的资金投入下,欣欣向荣,毫无衰退迹象。其次,发达国家,迁往郊区的主要是富裕阶层和中产阶级。而在我国城市集聚所带来的优势仍然存在,留在市中心区的主要是在旧城改造过程中,能买得起商品房的较富裕的阶层。外迁的是并不富裕的工薪阶层,他们为了取得较廉价的住房,迁到离中心较远的郊区。第三,我国城市企业的外迁早于人口外迁,长期以来外迁企业的生活配套设施没有同步跟上,很多职工由于不满意郊区的生活条件,如副食供应差,商业设施少,子女入学难等,不愿意随企业搬出,而采取白天去郊区上班,晚上回城休息的通勤方式。这种方式与西方国家的刚好相反。第四,郊区化过程中,城市向外扩展的形态不同。西方国家小汽车的普及,道路基础设施的完善,人们为追求高质量的人居环境,一般将住房选择在距市中心1小时车程内的干道边和小城镇中是非常普遍的现象。城市沿伸展轴向外扩展20公里以上,城市空间结构呈放射状。但在我国,私人小汽车拥有率低,公共交通系统不完善,缺乏捷运系统,不能满足长距离快速出行的要求,并且郊区教育质量差,吸引力弱。此外,我国劳动力普遍工资偏低,城市居民住房仍以政府提供为主,能够私人购买商品房的不多。企业、居民都尽可能选择距中心区最近点,郊区化范围有限,仅在约10公里左右,城市以“摊大饼”圈层形式向外扩展。第五、按同心圆和扇形模式理论,西方城市存在着按不同收入水平的社会阶层地域分异,一般收入越高,其住地离市中心区越远。在中国这种分异不明显。但随着城市流动人口的过快增长,外来人口越来越多地集聚在靠近城市中心区的近郊区,因为城市中心区的管理严格、规范,没有或很少有私房出租,而郊区(特别是城乡交界带)则管理相对松散,并有大量农民住宅可以出租。这些外来民工多以籍贯职业聚居,易形成一定规模、具有共同的利益和某些集团的意识行为的民工社区“雏形”,如北京的“浙江村”、“新疆村”等。这给我国城市管理带来诸多不便。3“企业+城市核心”的企业发展现状一切事物的发展演化,对社会都是有利有弊的。城市的发展也是如此。我们研究郊区化的目的是要趋利避害,使得郊区化更加符合我国经济和社会发展的规律,为城市的可持续发展铺平道路。郊区化可以被利用的积极方面有:(1)疏散了大城市中心区过密的人口,改善了人居环境。1982～1990年间北京的城市中心区每平方公里的居住人口下降了944人。(2)土地有偿使用制度的实行,导致了土地的功能置换分散了那些不适合在城市中心区发展的工业企业,减缓了环境污染。沈阳市轻工局利用地租级差,实施了“腾笼换鸟“的易地搬迁工程;沈阳市计委1994年对76家企业做了易地改造和建设规划。又如北京市规划部门曾对四个城区的126个企业作了搬迁规划,一半以上已经实现,其中94%的企业是因为振动嗓声、废气废水、易燃易爆等污染扰民因素,6%因古都文化保护和城市规划的需要。(3)有利于发挥城市中心区的区位优势,获得更高的土地利用效率,实现更有效的城市中心职能。功能置换出的土地,大都改为高收益的第三产业,如金融,房地产,保险等行业。(4)带动了郊区乡村的发展,推进了城乡一体化进程。郊区化扩大了郊区范围,郊区介于城、乡之间,城乡的经济、社会系统在这里融汇、交替,导致郊区产业多、门路广、效益大、收入高,这对普通农村的启示和鼓励很大,由此增强了城乡的经济联系,推动农村经济的发展,加快了城乡一体化进程。勿庸讳言,我国的郊区化过程中也产生了一些问题,主要表现在以下几个方面:(1)我国的郊区化带有被动的色彩,迁往郊区的大部分为工薪阶层,他们一般以自行车和公共汽车为通勤工具,不可能也不愿意搬得过远。近域迁移导致城市建成区的四周蔓延,给城市的基础设施带来很大的压力。(2)郊区化的过程中土地的利用缺乏规划和管理,使得城市以一种分散化、低密度的方式向外拓展。从而产生了许多土地利用不经济的情况。比如:不顾中国土地稀缺的国情和老百姓的实际购买力,在郊区建了许多空房率很高的高档别墅;外迁工业在郊区的分布分散缺乏组织,占地较多,有时出现二次搬迁和污染扩散的现象;城市的边缘区水土资源浪费严重,这一城市生态支持系统重要组成部分遭到破坏,影响了城市的可持续发展。(3)城市中心区进行旧城改造的过程中,由于缺乏资金,房地产开发商参加进来,政府的作用越来越小。迫切需要改造的地方,由于密度高,拆迁量大,回迁率高,可能因获利小而得不到改造。而且房地产商在商业利润的驱动下,常常过分提高容积率,人口密度非但没有降低反而更高。(4)在我国郊区化的进程中,城市的交通问题也日益显著。由于我国的企业的郊区化与人口的郊区化不一致,产生了职工白天到郊区工作,晚上回到主城区的通勤方式,增加了城市交通的负荷,以南京的大厂区为例,每天有80次班车往返,主要运送在主城区住宿,而在大厂区工作的职工,这给本来已经交通拥挤的长江大桥增加了负担。而且随着郊区化强度的增加和城市中心扩散源的扩大,平均通勤距离的延长,人们收入水平的提高,小汽车产量日增,价格趋降,加上中国人特强的攀比心态,中国大城市离小汽车发展失控的时代就不远了。4我国的郊区化模式上面我们比较了中西郊区化,可以知道中国郊区化是在中国特有的背景条件下产生的,我国的郊区化不可能照搬照抄西方的郊区化模式。已有的经验表明,我国应走有中国特色的郊区化道路,只有这样才能使我国的郊区化更加符合我国城市和经济、社会发展的规律,促进城市的可持续发展。4.1是政府调控力度的。据目前,我国在市场规律的调节下,企业的迁址可能实现其利润的最大化,但由于只重视企业自身利益而忽视了城市与区域发展的整体的和长远的利益,导致城市的土地利用效益低下。因此我们还要加强政府的调控力度。我们应在主管部门的主持下,以规划部门为主体,组织各委、办、局,并吸收专家学者参加,在对各城市充分调查研究的基础上,调整、完善城市规划,统筹规划土地合理使用方式、产业布局和功能置换的时序,协调和监督各部门在计划上的一致性。比如“撤县建区”,势必要对城市和郊区进行统一规划,并在此基础上协调城市产业发展、基础设施和各类城市要素市场建设,从而有效地推动郊区化进程。4.2逐步限制城市郊区化,推动城市持续健康发展首先,要加强公共交通基础设施的建设,选择发展城市捷运系统,修建高速公路、轻轨和地铁等通勤手段。根据我国的经济发展水平和家庭平均收入状况,便宜、快捷的城市公共交通会得到各阶层收入家庭的普遍欢迎。它不仅利于限制城市轿车的发展,推动城市郊区化,而且对城市中郊迁的贫困阶层无疑也是一项重要的家庭收入补贴。同时它也能促使城市以“飞地”式和轴向等模式发展,逐步形成良好的城市空间结构。其次,应借鉴西方国家,如何使大量的城郊土地没有被大规模的郊区推进所吞没的办法,制定有效的措施,防止我国特大城市建成区过度蔓延。比如:应对非法占用绿地、隔离带等到非建设用地的单位,征收高补偿税,迫使土地还原其原有的性质。对管理绿地、隔离