城市化进程中的城市行政区划调整

城市化进程中的城市行政区划调整

1城市数量分析20世纪80年代，《国家城市规划工作委员会》制定了“大城市发展，合理发展中等城市，积极发展小城市”的政策。中国已经进入促进城市化的阶段。从1983年起,随着市领导县体制和撤县设市政策的试行,在我国“设市热潮”中,城市数量从1980年的223个很快增至1990年的467个,并于1992年~1994年形成撤县设市高峰,至1996年底,全国城市数已增至666个,地级市和县级市数量急剧增长。1997年,国家“冻结”撤县设市后,随着部分中心城市的撤县(市)设区的调整,我国城市数量不增反降。到2005年底,城市数量下降为661个,县级市减少到374个,出现了城市化的进程加快而城市数量不增反减的矛盾现象。总体上,我国城市行政区划调整以撤县设市、撤县(市)设区和大城市市辖区调整等为主,表现出明显的城市化趋势。2.1调整城市行政区划的类型2.1.1现行的整县改市模式存在的问题1980年后,撤县设市成为行政区划调整的一个重要形式,这是改革开放以后出现的一种新的设市模式。撤县设市的操作模式主要有切块设市和整县改市两种。实践表明,传统的切块设市弊端明显:市县分设、城乡分割,人为割断了城乡经济之间的有机联系;市县同城,重复建设、相互矛盾;增加市县政区数量,增设机构,增加管理层级。而现行的整县改市模式虽然消除了传统的切块设市模式的弊端,但是也存在明显的不足:(1)混淆市县的概念,模糊城乡界线,“假性城市化”现象突出;(2)城郊比例严重失调,市的农村地域面积和人口比重过大,失去设置城市型政区的意义。2.1.2合并行政区的类型1983年,随着市领导县体制的全面试行,撤地设市、地市合并成为行政区划调整的又一重要内容。主要调整形式包括:(1)地市合并,即地区与地级市合并,将撤销地区所属的县级行政区划归地级市,相当于地区并入地级市。(2)地改市、县级市改区,即将地区改为地级市,将地区行政公署所在的县级市改为市辖区,相当于县级市升格为地级市后与地区合并,这种类型最为普遍。(3)地改市、县改区,即将地区改为地级市,地区行政公署所在的县改为市辖区,相当于县直接改为地级市后与地区合并。(4)将一个地区分割成(给)两个以上地级市(地区)。虽然撤地设市、地市合并有其时代的合理性,但是从其发展历程和实践看,撤地设市和地市合并形成的地级市也随着对市领导县体制的质疑而备受责难。地级市强化了我国城市型政区的地域型政区性质,进一步模糊了城市型政区与地域型政区的界限。2.1.3调整行政区1990年后,随着城市的快速发展和城市数量增多,部分中心城市空间扩展受到周边城市的限制,相邻城市之间的空间拓展、基础设施建设、生态环境保护等问题也逐渐增多,城市之间的协调发展问题日益突出。在这种情况下,以“撤县(市)设区”为主要内容的行政区划调整成为解决这一问题的重要行政手段。撤县(市)设区的主要调整模式包括:(1)撤县或在县级市设立新区。撤销中心城市周边的县或县级市,设立地级市直接管辖的市辖区。(2)增设新的市辖区。设置方式有在与市中心紧邻的部分地域设立新区、将地级市自身规模较大的市辖区拆分设区、将市辖区同周边县或县级市的部分行政区域联合设区三种。(3)扩大市区的地域范围,将临近的县或县级市的部分行政区域划入市区的范围。撤县(市)设区虽然在一定程度上解决了中心城市发展空间和城市之间协调发展等问题,但是由于这种调整没有伴随城市政府职能转变、城市经济发展模式转变而进行,因此其调整效能没有得到充分发挥。2.1.4乡镇、镇、村区划调整面临的问题乡和镇分别是县级政区下辖的基层建制,管理职能各不相同。20世纪80年代以来,乡改镇及其后的乡镇撤并,推动了农村城市化发展和小城镇建设。在20世纪90年代后期,我国东部沿海地区等经济发达地区,为满足区域城市化和经济发展的需要又进行了“镇改街”与“村改居”的调整。目前,乡、镇、村的行政区划调整问题主要表现在:(1)部分乡镇规模偏小;(2)过多的乡改镇使城镇质量下降;(3)简单化的乡镇合并使中心镇的意义部分丧失;(4)一些中心镇已经具备建市条件,但受现行设市制度和县域经济利益冲突的影响而难以实施;(5)简单的“镇改街”和“村改居”并不是实质上的城市化,反而在影响城镇化的健康发展。3未来中国城市行政区划调整的重点3.1未来城市区划的调整需要进行的一个重新调整中国的城市化已进入加速发展的历史阶段。2004年的“中国城市论坛北京峰会”预测,到2020年,我国的城市人口将达到8亿~9亿,其中大概有6亿人口需要城市进行“消化”,这可能需要有200个能容纳三百万人口以上的大城市。未来我国大、特大城市市辖区的调整将成为区划调整的重要方面。当前的大、特大城市市辖区的调整包括为了打破郊区包围城区格局而进行的调整、为解决城区布局划分不合理问题而进行的调整和对撤县(市)设立的市辖区的调整。由于历史原因,我国有相当一部分大、特大城市的辖区的划分不合理,有的区面积过大,有的区面积过小,而且布局凌乱,不利于城市建设的统一规划和管理,需要进行必要的调整。从整合城市内部资源的角度看,未来,对大城市、特大城市辖区的调整十分迫切,应该引起重视。目前值得推广的经验包括:上海市将面积很小的黄浦区、南市区合并设立新的黄浦区,减少了一个地级建制;厦门撤并过小的市辖区,调小过大的市辖区,裁减一个副厅级建制;广州市将原荔湾区与芳村区合并为新荔湾区,将原越秀区与东山区合并为新越秀区,通过拆并设立萝岗区和南沙区。撤县(市)设立市辖区的调整,虽然解决了大中城市的城区发展空间不足和周边的县(市)在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题,但是由于目前对撤县(市)设立市辖区没有统一指标,同时也是整建制调整,并不利于城市型政区改革的制度创新和城市粗放的空间扩展模式的转变,因此在未来该类调整需要审慎进行。以往的各种区划调整都注重扩大城市的空间,而忽视了对市区两级政府的职责的调整,使得区划调整成为了市级政权扩大职权范围的手段,严重地挫伤了区级政权的积极性。随着城市空间结构的调整,城市各区的区划和管辖范围相应得到扩大,城市管理体制创新也显得尤为重要。3.2促进整县设市的发展为了容纳庞大的新增城市化人口,在未来加强大中城市建设的同时,必须增加城市数量、合理拓展城市空间,必须进行市制改革,探索多种模式设市。刘君德指出,在未来多种模式设市中,有三方面问题必须关注:(1)杜绝新的“设市”热潮发生。设市必须是区域城市化发展的客观需要,必须是在实事求是、严格论证的基础上进行。同时,提高整县设市的标准—一般只有在县域经济相当发达、县城与乡镇人均经济水平差距较小、单中心的情况下才能整县改设为市,同时应将县城非农业人口规模、乡镇非农人口集聚规模、非农人口生活质量等纳入指标体系中。(2)积极推行镇升格为市的模式。一般情况下适宜将多中心、非县城的镇升格为市。(3)试行县内辖市新模式。在城镇达到一定规模、经济实力较强、非农人口和产业比较集中、基层民众有迫切要求、符合设市标准时可以设市。这种模式一般不改变行政等级和隶属关系,城市规模相对较小。3.3强化国内区域一体管理的顶层设计。我国都市功能中国城市化的城市群、都市圈发展战略已经得到认可和实施。囿于当前城市管理模式的缺陷,行政区利益分割、相互毗邻但非隶属关系的城市政府间的合作与协调机制薄弱,跨界区域矛盾突出。“撤县(市)设区”模式为都市区的构成和壮大提供了有利条件,但区划调整仅是都市区内部整合的开端,因此它只有与政府职能转变、区域管治模式等方面的变革配合进行,才能实现从简单的行政区划调整到良好的都市区管治的飞跃。针对中国目前的行政区划体制和行政建制特征,可以着重借鉴西方大都市区“双层制”管理经验进行稳妥而有效的改造。“双层制”管理模式是一种较为成功的大都市区政府模式,它并不是严格的等级隶属制,而是在两个层次之间进行明晰的分权。在中国的都市密集地区可以建立由两级双层管理体制组合成的三层管理系统:第一层是进行大范围的区域性协调(多个大都市区联合的层面);第二层是提供地区范围的多种服务(大都市区层面,如整个地级区域);第三层是地方政府提供的所有其他服务。3.4积极推动区域化建设,设置县城市中心中国的国情决定了农村城镇化、发展小城市是实现城市化的主要道路之一。为适应未来农村城市化发展,需要做好以下几个方面的工作:(1)进一步进行并镇工作,做强做大中心镇。发挥中心镇的规模优势,带动区域经济社会的发展。(2)将具有一定规模和经济实力的镇升格设市。重点是选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇及时切块设市。(3)积极试行县下设市新模式。(4)在切实保护农民利益的基础上,适时进行实质化的“镇改街”和“村改居”工作,严防“换牌运动”的发展和蔓延。2城市行政区划调整的类型和主要问题2.2城市化的发展现状和存在的问题在当前,行政区划调整成为城市政府拓展经济、社会发展空间的战略手段,成为城市政府调整辖区内各地区和部门经济社会职能、整合资源、提高资源利用效率的有效途径。但是,行政区划调整对城市化的作用是有限的。在撤县设市、撤县(市)设区、乡改镇、镇改街、村改居的过程中,简单地依靠调整行政区划手段引发的整建制城市化的问题表现为:(1)突出了虚假城市化的现象。按照“城市化率=城市人口/总人口”计,行政区划调整对推进城市化的效果十分显著,能够在短时间内使城市化进程发生突变。这种城市化率难以反映我国城市化发展的真实水平。(2)模糊了城乡界限。在整建制城市化中,农民并没有从生产、经济、文化等方面发生根本转变,因此对所谓的大面积“城市化地区”内的农村地区实行城区化管理,在一定程度上侵害了农民利益,使失地农民问题更为突出,城乡二元状态更加明显,“挂牌”城市化越演越烈。同时,实行市管县体制后,地级市取代地区,省县之间层次由虚变实,使我国行政区划形成了以省—地级市—县—乡、镇为主的四级制。市代管县的管理体制增加了管理层级,提高了管理成本,降低了行政效率,激化了市县矛盾。因此,单纯依靠行政区划调整手段来促进城市化和解决城市化进程中出现的矛盾,只能在更深层次影响我国城市化的健康发展。因此,只有通过城市政区体制创新,化解现代城市行政管理体制与传统基层政区体制框架之间的根本性矛盾,才是我国城市化健康发展的重要保障。2.3警告2.3.1区域管治是发展行政区经济的关键“行政区经济”是我国在计划经济向市场经济转轨过程中形成和发展的,具有一定的必然性与合理性,对国家经济的发展有着不可忽视的意义。但随着我国政治体制与经济体制的改革,以及经济全球化带来的区域与区域之间竞争的加剧,行政区经济逐渐暴露出致命的缺陷,行政区划成为区域经济一体化的障碍。由于制度创新有一定困难,在现阶段行政区划调整还是破解行政区经济问题的一个重要手段。从理论上讲,行政区的相对稳定性和边界的确定性与城市经济区的动态可变性和边界的模糊性的矛盾始终存在,这从根本上否定了运用行政区划调整手段实现行政区与经济区的高度一致的可能性。行政区划调整只能暂时回避而不能彻底解决“行政区经济”所带来的问题,解决行政区经济问题的关键在于转变政府职能和实现区域协调发展。不改变政府职能,单靠调整行政区划来解决行政区划与区域经济一体化的冲突,只能陷入调整—新的冲突—再调整的恶性循环中。区域协调发展的一个重要措施就是实行区域管治。区域管治的实质是,在加快政府职能转变、发挥市场机制资源配置的基础性作用的基础上,依靠不同行政区、不同层级政府之间的民主协商,扩大非政府组织参与,形成多中心、自主治理的合作机制,推动区域经济一体化。2.3.2自然城市化战略在计划经济条件下,在强有力的行政干预下,城市化发展在速度、水平、方向和模式上都深深地烙上了制度变迁的印记,即所谓行政城市化。行政城市化潜在的最大风险是可能产生城市化泡沫。由此,二战以来实行行政城市化战略的发展中国家越来越重视市场导向的因素,注重发挥市场的力量。自然城市化战略,是指用市场化的方式,遵循市场的一般规则,依靠各个城市化主体的自主决策、创新和协调,在国家和区域经济社会发展整体利益、环境承载力、可持续发展要求和以人为本、全面发展理念等作用下,推动城市化进程。城市化发展的规律表明,制度创新、转变政府职能、培育有利于城市化发展的市场机制、形成有效的产业集聚和流动、促使行政城市化向自然城市化转轨,是中国城市化稳健发展的关键。2.3.3不同模式并存的设市探索我国地域辽阔,经济社会发展很不平衡,城市化水平、城镇规模等差异很大,县域城镇体系发育模式差异很大。特别是我国沿海地区许多乡镇,经济迅速发展、人口和产业集聚规模较大,早已达到设市标准。例如,广东省东莞市的虎门镇、长安镇等,目前镇域人口超过100万,经济繁荣,居民生活质量较高,部分工业指标超过许多县级市甚至地级市,完全有条件升格为市,但是仍然是镇的行政建制,这严重制约了其经济发展、社会管理与城市化的进程。目前,对东莞市的行政区划调整有一种观点,就是将镇撤并后设区。这不失为一种探索模式,可较为有效地解决目前存在于各镇之间的矛盾和无序竞争。然而,这种模式也还有许多值得深入思考的问题,如设区后对原来规模较大的镇如何实施高效的管理?镇改街后发展经济的自主权和积极性可能受到抑制,如何才能保持原镇域经济的高速增长?一种设市模式和标准是很难适应我国不同地区城市化发展需要的,多种模式共存是惟一出路。多种模式设市包括撤县设市、镇升