省直管县与县城扩权行政体制改革

省直管县与县城扩权行政体制改革

一、“撤县建市”难以实现目前，中国许多地区正在研究“省级直接管理”和“区级扩张权”的行政体制改革，并希望通过制度的深化改革和经济管理的扩展权力，使该地区的经济发展更加活跃。但事实上，早在上世纪80年代和90年代我国就进行了一次大规模“撤县建市”的行政体制改革，以推动县域发展。这场改革于1997年停止。为何要停止这场改革？是不是其对县域的经济发展没有促进作用，还是因为这场改革本身也会引发其他问题，导致其不可持续？“撤县建市”虽设有一定的门槛和标准，但1983—1986年我国大约有100个县成为县级市。国家于1986年提高门槛和标准，但其后仍有大规模县申请成为县级市，国家亦于1993年再次提高“撤县建市”的要求。在1994年10月，中央发函各级停止“撤县设市”，并于1997年下半年正式冻结县改市。(1)换言之，整场改革历时10年多，超过400个县或者说接近15%的县升级为县级市。从行政级别上说，县与县级市是同级，但二者功能上各有侧重，县的工作重心是三农，而市的主要功能是发展工业、建设城市等。并且，相对于县，县级市可以获得更多政策好处。例如，获得更多非农用地指标，这是招商引资的重要一环；获得更多的政策倾斜，国家把改革重心放在城市。除此之外，作为地方政府官员，一方面可以获得更多的行政权力，扩大行政架构，另一方面可以更接近上级领导，易于晋升。以往对“撤县建市”进行研究的文献虽不少，但往往是定性的描述和诠释，基本没有数据和严格的实证定量支撑。有鉴于此，本文希望能在此方面做些有益尝试，对“撤县建市”的经济绩效进行较为严谨的定量分析，给政策制定者一个反馈的视角，为现今“省直管县”、“强县扩权”的行政体制改革提供一个经验的基础和政策指引。二、数据和方法（一）数据来源及处理本文选择广东县级数据为样本，源于两点：第一，广东位于改革的前沿，多项改革均起源于广东或者在广东得到蓬勃发展。虽然“撤县建市”最早并不出现在广东，但其在广东发展是最快的；第二，广东的县域经济相对发达，其经验可为全国发展提供参考。例如，顺德与南海一直位于全国百强县首位，二者也于1992年成为县级市。本文主要定量分析“撤县建市”对地方县级政府的经济增长、财政支出和收入的影响，具体是对人均实际GDP增长率、人均实际预算内财政支出和收入的影响。(1)样本区间为1985—1999年，基本涵盖了“撤县建市”的整个改革时期，数据来源于《中国县（市）社会经济统计年鉴》、《广东统计年鉴》及各市的统计年鉴。为了降低样本的异质性，我们对数据进行了以下处理：（1）剔除区域面积发生变化的县（市）；（2）仅保留样本期间内都存在的县（市）；（3）剔除数据缺失的县（市）。最后剩下73个县，共1095个样本。在所考察的样本中共有32个县升级为县级市，占总样本城市的43.84%，其中，位于珠三角的县级市样本数为16个，刚好占32个县的一半，占总样本城市的21.92%。（二）“撤县建市”的测量结果本文采用倍差法（DID）与类倍差法（Quasi-DID）两种方法检验“撤县建市”的政策效果。倍差法是一种较为有效的绩效评估常用方法，不少学者使用其来分析政策（事件）的绩效，如包群等（2011）、周浩和郑筱婷（2012）等。应用于本文，我们构造了实施“撤县建市”的处理组和没有“撤县建市”的对照组，通过控制其他因素，比较两组不同的政策效果。具体是把样本划分为4组：“撤县建市”前对照组、“撤县建市”后对照组、“撤县建市”前处理组和“撤县建市”后处理组。设置两个虚拟变量：一个是di，处理组取值为1，对照组取值为0；另一个是dy，“撤县建市”前取值为0，之后取值为1。具体的回归方程为：其中，i和t表示县和时间；y表示关心的经济变量，包括人均实际GDP增长率、人均实际预算内财政收入与人均实际预算外财政支出；ε为扰动项。交叉项diit×dyit的系数α3度量的是撤县建市的经济绩效。(2)如果“撤县建市”能推动经济增长、提高财政收入与支出，那么α3显著为正；如果“撤县建市”降低了经济增长、减少财政收入与支出，那么α3显著为负；如果“撤县建市”的经济绩效不明显，α3不显著。X为控制变量，在人均实际GDP增长率的方程中，包括人均实际GDP增加值滞后期、城市化率、人口增长率其余一些控制个体特征的虚拟变量，如县的虚拟变量、珠三角城市的虚拟变量。在财政收入和支出的方程中，控制变量是当期的人均实际GDP增加值。另一种方法是参考才国伟和黄亮雄（2010）、Martinez-Bravoetal.（2011）的类倍差法。先是构建虚拟变量（dd），“撤县建市”前为0，之后为1。具体回归方程为：β1是我们关心的系数，其度量了“撤县建市”的绩效，类似于倍差法。不过，由于类倍差法并没有完全消除处理组和对照组的时间共同趋势，故相比于倍差法，如果被解释变量的时间趋势是向上升的，类倍差法会高估“撤县建市”的效果；如果被解释变量的时间趋势是向下跌的，类倍差法会低估“撤县建市”的效果。另外，X为控制变量，其设定类似于倍差法。三、示范分析（一）“撤县建市”对财政收入的政策效果表1呈现的是使用DID的方法验证“撤县建市”对人均实际GDP增长率的政策效果。方程（1）至（4）采用了Pool-OLS方法，方程（5）采用了随机效应方法。对比各变量的系数符号和显著性基本是一致的。系数α3在5个方程中都显著为正，表明相对于没有实施“撤县建市”的地区，实施了“撤县建市”的地区能获得更高的经济增长。以方程（4）为例，加进了县和年的虚拟变量，α3为0.064，也就是说，实施“撤县建市”有助于提高该地区的人均实际GDP增长率0.064个单位，相对于1985—1999年平均增长率的86.5%，效果可观。方程（5）采用随机效应的方法，得出的结论与方程（4）一致，同样是实施“撤县建市”，有助于提高该地区的人均实际GDP增长率0.064个单位。这也验证了周天勇等（1993）、吴玉宗等（1997）等关于“撤县建市”加快了地区经济增长的结论。既然“撤县建市”能显著带来经济增长，那就否认了“撤县建市”改革无效论的说法。那缘何停止这场改革呢？进一步地，本文考察了“撤县建市”对财政收入与支出的影响。表2反映的是使用DID的方法验证“撤县建市”对人均实际预算内财政收入和支出的政策效果。方程（1）至（3）考察的是人均实际预算内财政收入，方程（4）至（6）考察的是人均实际预算内财政支出，都分别使用了Pool-OLS和随机效应。方程（1）至（3）的结果较为一致，α3并不显著，“撤县建市”对人均实际预算内财政收入没有显著影响。即相比于没有实施“撤县建市”的地区，实施了“撤县建市”的地区并没有显著增加或减少财政收入。但在方程（4）至（6）反映的人均实际预算内财政支出中，α3显著为正，实施“撤县建市”能使人均实际预算内财政支出增加44.74元，大约相当于样本期的人均实际预算内财政支出的86.6%。相比于没有实施“撤县建市”的地区，实施了“撤县建市”的地区的财政支出显著增加。(1)这表明，“撤县建市”的改革显著提高了县域的人均实际GDP增长率和人均实际预算内财政支出，但却对人均实际预算内财政收入没有显著影响。这次改革带来显著的经济增长是符合国家实施“撤县建市”改革原意的，但在以经济增长为核心的绩效考核机制下，“撤县建市”扭曲了县级市官员的行为。第一，“撤县建市”使得县级市拥有更多的发展资源和权力，但这些资源和权力要经过一定的前期投入才能使用，如县级市能获得更多的非农用地指标，但如果没有良好的基础建设作为配套，也难以吸引外资。更深一层，一旦拥有了土地资源，为了在标尺竞争下获得晋升，县级市的官员有动力扩大财政支出来投资基础设施建设。第二，正如Liu(2005）指出，“撤县建市”拉近了县级市官员与上级领导的距离，例如，大部分县级市的党委书记都能成为地级市的党组成员，获得更好的晋升平台。但同时，县级市的官员晋升竞争更为激烈，他们更热衷于动用财政支出来获得以GDP为核心的政绩，一些非常规的竞争手段也被使用，导致逐底竞争（racetobottom）。TungandCho(2001）的实证指出，在中国提供更低税率和更多税收优惠的地区能够吸引更多的FDI，而这种税收优惠可能是违规的。这使得县级市在提高财政支出的同时，并没有获得相应的财政收入。一般情况下，政府应该量入为出，但是在现有体制下，地方政府拥有资源优势，当支出过大，尤其是预算内收入不足以应付时，地方政府还可以借助于预算外收入。例如，因为拥有更多的非农用地指标，除了招商引资之外，地方政府还可以通过出卖土地获得预算外收入，这导致耕地加速减少。同时，地方官员的任期是短暂的，一般只有四、五年，这导致他们对财政赤字重视不足，地方政府容易债台高筑，在环境保护、公共服务等方面缺位，甚至产生国有资产流失等问题。这些问题在1994年的税费改革后更为严重。“撤县建市”虽有其积极性，但引发了一系列问题，于是中央在1997年停止了这场改革，不再批准县升格为县级市。与此同时，中央做了相应的政策调整，甚至进行更深一步的改革探索，如“撤市设区”、“省直管县”、“强县扩权”等。可以看到，在这些调整和改革下，以往发生了“撤县建市”的县域，仍保持着良好的经济和社会发展表现。（二）实际效果比较倍差法的结果验证了上世纪90年代广东的“撤县建市”改革措施能有效地提高经济增长，虽然对财政收入没显著影响，但却增加了财政支出。采用类倍差法，我们再次进行检验。表3以类倍差法考察“撤县建市”对人均实际GDP增长率的影响。各方程的系数β1都显著为正，其中，方程（1）与（2）反映“撤县建市”能使人均实际GDP增长率提高0.08个单位，方程（3）至（5）反映“撤县建市”能使人均实际GDP增长率提高0.1个单位，总体效果显示比倍差法大。表4以类倍差法考察“撤县建市”对人均实际预算内财政收入和支出的影响，结果与倍差法大概一致，在财政收入的回归中，两个方程的系数β1不显著，即“撤县建市”对财政收入没有显著的效果，在财政支出的回归中，三个方程的系数β1都显著，即“撤县建市”能显著提高人均实际预算内财政支出。方程（5）的Pool-OLS方法和方程（6）的随机效应模型都表明，“撤县建市”大约提高人均实际预算内财政支出15.28元，相当于样本期均值的29.6%。该结果比倍差法的结果小，但不改变显著性。也就是说，“撤县建市”对人均实际预算内财政收入没有显著影响，但却增加了该地区的人均实际预算内财政支出。(1)（三）年“撤县建市”前后县域经济增长情况比较为了显示实证结果的稳健性，本文对考察样本的人均实际GDP增长率与人均实际预算内赤字作了直观的统计分析。在考察的样本中，广东的“撤县建市”主要发生在1992年，而国家于1997年停止了该项改革。图1反映了发生“撤县建市”的县域比没有发生“撤县建市”的经济增长率要高，这个差异在“撤县建市”之前（1992年之前）并不是很大，但在实施“撤县建市”之后（1992年之后，至少到1997年）就非常明显。同样地，图2反映了发生“撤县建市”的县域比没有发生“撤县建市”的财政赤字要大，这个差异在“撤县建市”之前并不是很大，但实施“撤县建市”之后越来越明显。这些直观的分析佐证了实证分析的结果，“撤县建市”有效地提高了地区的经济增长，增大了财政支出，但对财政收入未有显著的影响。四、县、市行政改革要从更注重可持续性行政区域和制度改革是我国行政改革的重要部分，只有审视历史，才能把握现在和为今后的改革提供全面而有效的建议。本文结合广东省县域的数据，检验了“撤县建市”行政体制改革绩效。相比于没有发生“撤县建市”的县域，发生“撤县建市”的县域获得了更高的经济增长，花费更多的财政支出，但财政收入没有明显提高。这可能源于在地区行政改革的同时，地方政府盲目地进行GDP竞争，且地方官员的任期短暂，导致其更关注于短期内快速提高GDP增长的财政支出，而对财政收入重视不足。当支出过大时，地方政府有手段借助于预算外收入，如通过借债、买卖土地，甚至贱卖国有资产来相抵。这导致了耕地加速减少、国有资产流失、政府债务高筑等问题，往往是不可持续发展的。因此，今后的行政改革或者区域调整、行政体制改革应考虑多方面的因素，注重可持续性。这对我国现在的“省直管县”、“强县扩权”的探索有如下启示：首先，必须深化行政管理上的放权，尤其是财政权力的下放。财政收入的增强才能促使县市政府提供更多的适合地方需要的公共服务，有效缓解地方的财政压力，平衡财赤，形成可持续的良性循环。其次，明确和规范相关行政改革的内容。在“省直管县”、“强县扩权”改革过程中，还存在有关部门对相关改革精神落实不够、执行力度不够、部门之间协调不够等问题。这些问题不解决，会造成财政支出使用效率降