鹤城区耕地质量管理的现状与思考

鹤城区耕地质量管理的现状与思考

耕地是人类生存和发展的物质基础。它的质量决定了农产品的产量和质量，影响着粮食和农业的安全，增加农民的收入，促进人类健康和农业的可持续发展。怀化市鹤城区位于怀化市12个县、区的中心地带,交通十分方便,是一个以工业反哺农业的城市。全区面积773km2,辖7个乡镇,4个办事处,91个行政村,总人口近50万,农业人口12.5万,现有耕地面积9046hm2,其中水田面积7273hm2,旱土面积1773hm2。正因为鹤城区特殊的地理位置,使其城镇化建设非常迅速,耕地数量减少、质量下降的局面不可逆转,加之人多地少的现状,更凸显了鹤城区耕地质量管理的重要性和必要性。因此,重视和加强鹤城区耕地质量的建设与管理刻不容缓。1鹤城区耕地保护1.1保水保肥能力下降大部分农户为追求短期生产效益,对耕地进行掠夺式耕作,不仅化肥施用不平衡,且有机肥用量低(调查结果显示:仅有7.6%农户的耕地施足了有机肥,其它都没有施足或根本不施有机肥),造成耕地养分失衡,土壤板结,耕作层变浅,保水保肥能力下降。耕地测试结果显示:19.7%缺有机质,48.8%缺氮,26.4%缺磷,51%缺钾。1.2灌溉渠道长,面积大,覆盖面积长农田水利设施年久失修,水库和塘坝淤塞,使其容量下降,渠道变短变浅变窄,旱涝保收能力下降。如石门乡革命溪水库,原灌溉渠道达7km之长,能灌溉4个村共302.63hm2面积,由于渠道长久失修,淤塞、渗漏严重,如今只能灌溉2个多村,灌溉面积为221.53hm2,只占原面积的73.2%,使原来的高产田退化为中、低产田。如今,全区低产田面积为2507.04hm2,占全区总面积的34.6%,且呈上升趋势,改良任务十分繁重。1.3耕地质量普遍不高,制约了农业的快速发展随着城镇化建设不断推进,非农建设大量占用耕地,而且绝大部分占用的是城郊及平原地区的标准农田(如石门乡的金海村,杨村乡的杨村、蒲天垅等良田)。而开垦补充的耕地则多数在山区、丘陵(如海拔在800米以上的黄岩乡的白马村、大坪村等),耕作层薄,土壤肥力低,漏水漏肥严重,甚至部分耕地连灌溉都无法保障,加之又缺乏行之有效的后续培肥措施,所以耕地质量普遍不高。另外,对非农建设占用的耕地没有进行耕作层剥离、恢复再利用,大量的沃土资源白白流失,也是造成耕地质量下降的一个原因。1.4农田污染严重该区的污染途径和污染源十分繁多。除了城镇农村生活污水外,还有大型工业园1个,11个复合肥生产厂,22个砖瓦厂,10多个岩石厂,多个较大型养殖场,4个大型蔬菜、香菇基地,其中不乏有未经处理的工业“三废”,这些废水直接向农田排放造成大量农田被污染。加上化肥农药过量使用,酸雨和长期未施石灰等因素的影响,导致土壤污染和酸化日趋严重。目前,该区约有27.5%的农田灌溉水,31.5%的耕地和14.7%的农田均受到不同程度的污染,严重威胁农业生产和农产品的安全。测试结果表明:pH值低于4.5的占总数的20.3%,低于5的占总数的61.3%,低于5.5的占总数的85.3%,pH值大于7的仅占2.4%,pH值最低为2.3,这样的土壤将严重影响农作物的正常生长。1.5农田补划项目该区的耕地占补平衡存在以下几个问题:一是由于其特殊的地理位置,城镇化建设速度快,非农建设用地多,占地面积广。2009年该区申报占耕地的项目就有22个之多,占地面积达200hm2以上,2010年9月份以前又申报了10余个,占地面积达100hm2以上,而且大多采取的是异地补划的方式。二是农田数量逐年减少。该区耕地补划大都以牺牲一般农田(未被划分为基本农田的农田),仅保持基本农田不变的方式进行补划,造成全区的农田数量大量减少。三是占补质量不平衡。良田沃土由于不科学的使用,如施肥不当,非农占用等,逐渐变成耕作层较薄,土壤肥力较低,漏水漏肥严重的下等田,加上增加补划的农田质量不高,使得耕地质量下降。四是后备补充耕地资源贫乏。据2010年鹤城区补充耕地后备资源调查,鹤城区可供开垦的补充耕地后备资源仅有198.35hm2,其中70.2%为林地,草地仅有2.93hm2,占总数的1.5%,而且这些可供开垦的补充耕地后备资源开垦障碍因素较多,开发成本较高。介于这种情况,近几年来,占地项目补充耕地大多采取异地补划。截今为止,该区异地补划面积近300hm2,造成鹤城失地人数增多,社会治安不稳定因素增加,同时,也不利于对占用本区的耕地质量进行评定工作。五是异地补划的耕地整改不到位。大多采取异地补划方式转变的耕地,都需要进行土地平整改造,2005~2006年该区获得了几个土地整改项目,但是由于设计不科学,施工不规范,没有耕作层做基础,后期又缺乏培肥管理,土壤层次结构全部被打乱,使耕作层由原来的熟土变成了生土,而且平整的土表有大量石砾,造成个别田地无法耕作,有的即使能耕作,其生产能力也达不到原来的水平,给农业生产造成了新的障碍。六是非农占地的单位或个人没有对耕作层进行剥离再利用,损失了大量的沃土资源。1.6住房用地不报该区耕地管理不到位,存在乱占耕地现象,比如农村住房或各种基地管理建立的临时住房占地不报,随意扩大建筑使用面积,新开垦耕地少造多报,等。这样,使耕地数据和实际耕地面积严重不符,暗中流失了不少土地。2鹤城区耕地质量管理现状2.1土部门对耕地的管理自1999年国务院《基本农田保护条例》实施后,农业部门已正式进入耕地质量管理领域,从而打破了土地长期由国土部门一家管理的垄断局面,实现了农业部门由服务型向服务型和管理型相结合的模式转变。但是由于旧思想旧观念的束缚,加之法规条款太粗略,操作执行起来有相当大的难度,因此,农业部门实际上还是没有真正渗入耕地管理的领域。直到2008年,《湖南省耕地质量管理条例》出台后,农业局才正式进入耕地质量管理领域,并取得了一定的成效。2.2管理耕地质量的有效性2.2.1根据法律规定，依法行政2.2.3补充耕地量表一是明确责任强化管理,确保耕地占补平衡落到实处。随着经济发展和城镇化建设速度加快,在该区补充耕地时,区农业局都会积极参与补充耕地的现场查验,几年来,共现场勘验13个项目,面积达113.3hm2。二是建立并执行了耕地质量保护动态巡查制度,以乡镇农技站和区农业执法大队为主体,每年每月都不定期地对全区占用耕地的情况进行摸底,发现问题及时制止和处理,并做好汇报工作。2.2.4建立土地质量管理领导小组，严肃调查耕地质量违法行为2.3鹤城区耕地质量管理存在困难2.3.1人们对耕地质量的保护意识不强2.3.4现行法律模式,主要是通过设置专门的《耕地质量管目前,耕地管理的基本依据是《农业法》、《基本农田保护条例》、《湖南省耕地质量管理条例》等行政法规,管理模式为行政部门与政府分级管理相结合的方式。仅有一些行政法规对耕地质量建设和使用进行管理,而没有一部专门的法律,而且耕地质量管理也没有纳入政府的政绩考核,使得地方政府在进行耕地质量管理上缺乏动力和法律保护。另外,管理权限也不是太明确,该区是设市的区,耕地质量管理究竟以市为主还是以区为主,没有明确的权限界定。区国土部门又是分局而不是独立机构,从而一度造成2009年22个项目已经申报而区农业局却一直不知情的状况。3鹤城区耕地质量管理建议3.1人地矛盾不断增加只有提高认识,引起领导重视,改变旧的观念,形成新的认识,事情才能圆满完成。要从历史和长远的角度进行宣传,要充分利用各种宣传方式,使大家看到人口持续增长,农产品需求不断增加的压力。就该区而言,这种压力尤为突出。该区处于整个怀化市的中心地带,大量的外来人员,使该区的人口由2005年的35万急剧上升到现在的50万,而该区人均耕地仅0.018hm2。随着社会经济的发展,还将继续占用大量良田沃土,耕地减少不可避免,人地矛盾将日益突出。在此情况下,如果耕地质量下降势头无法遏制,将给农产品数量与质量安全带来更为严重的威胁。因此,树立耕地质量忧患意识,认清耕地质量的严峻形势,采取切实可行的措施,提高耕地质量,实现耕地保护从只注重数量向数量和质量并重转变。3.2培肥地用,减少耕地土地利用耕地减少的因素除不合理的生态退耕和农村建房用地以及各种基地管理者随意在农田上加盖临时房棚外,最大因素还是建设用地。随着耕地的减少,也相应造成耕地沃土资源的大量流失。因此,首先必须按照政策法规的要求剥离耕作层土壤并恢复再利用。其次,要明确用地的用途,若是工厂住房,都要远离农田,避免造成污染,引起耕地地力下降。再者,在进行用地规划时,尽量少占耕地或做到不占耕地,确保耕地占补平衡任务保质保量完成。除此之外,由于耕地管理涉及的部门很多,建议政府和国土部门在进行农田调规时,要充分征求并重视各部门的意见,且将意见作为调规的重要依据。3.3增加储备量,减少失地农民人数根据该区实际情况,首先要加快耕地后备资源的开垦速度,并适当放宽耕地后备资源限制条件,以便开垦出更多的后备耕地,尽可能减少异地补划现象,减少失地农民人数;其次,做好土地回收工作,以增加土地的储备量。土地回收对象包括土地使用合同到期和土地使用划拨搬迁的单位,厂矿倒闭后可以利用而尚未利用以及农户常年荒置不耕种的闲地。另外,及时加强对灾毁耕地的恢复,以及对退化和污染耕地的修复。3.4把占用耕地质量审查作为申报导向只有坚持耕地占补在数量和质量上的双平衡才是完整意义上的耕地保护,才不会影响粮食综合生产能力。这不仅要重视对补充耕地的评定、验收,还要严把占用耕地质量审查评定关,建议把占用耕地的审查和质量评定作为一项硬件指标设置为申报立项的前提条件。只有把占用耕地的地力状况搞清楚,才能为补充耕地提供依据,也既能掌握好耕地的数量,又能掌控好异地补划的占补平衡,真正做到补充耕地的平衡。3.5指导农民开展秸秆还田和高效利用技术要全面推广耕地保养及培肥技术,解决耕地“只用不养,重用轻养”的问题,要把恢复和发展绿肥生产作为耕地质量建设的突破口来抓。引导农民改变焚烧秸秆的不良习惯,大力推广秸秆还田技术。要针对新开、整改和复垦耕地质量差的问题,指导农民采取深耕、多犁多耙、客土、增施有机肥、栽种豆科作物等快速培肥技术,加速土壤熟化,提高补充耕地质量,真正实现耕地科学利用。其次,要扎实推进测土配方施肥工作,加大标准农田建设,加强中低产田土的改良和灾毁耕地的恢复等。3.6有效实施六个创新机制3.6.1建立耕地保护社会的常态机制耕地保护的宣传机制必须在常抓不懈的同时进行创新,这是营造良好耕地保护社会氛围的十分重要的举措。要建立常态机制,克服宣传上的不主动、不经常、内容单一、方式呆板等问题。要建立上下互动宣传机制,扩大宣传范围,达到家喻户晓之目的。3.6.2建立完善的社会监督机制一要加强群众监督,这是一种广泛而又敏锐的有效监督方式,让群众享有知情权、检举权、监督权,建设好群众举报体系和网络,比如设举报箱、举报电话、举报接待室、举报中心等,定期公布于社会,使群众有渠道举报,安全举报。对举报准确的给予奖励,要形成群众监督的良好环境。二要加强舆论监督,保护耕地舆论监督可以造就强大的宣传教育态势,营造保护耕地的大环境。要保障社会舆论调查、指导和批评的权利,强化新闻工作者的义务和责任,正确发挥保护耕地的监督制的作用。三要加强民主监督,包括人大、政协、民主党派、群众团体的广泛监督,要发挥群体监督的作用和民主监督的实施权,以形成社会监督的合力和中国特色的监督制的机制。3.6.3强化责任体系要明确责任主体,党委、政府负全责,明确带头职责,明确部门职责,同时落实相应责任追究,层层落实责任人,落实目标管理,明确责任范围,加强责任意识,层层量化责任目标,强化各级政府第一责任人的职责,落实政府相关部门的共同责任,并建立耕地保护业绩考评、失职问责、渎职追究等制度,建立健全耕地保护奖惩制度,调动各方积极参与,对于玩忽职守的应问责到位,引起警戒。3.6.4投资机制的创新3.6.6上下级文件合作根据《湖南省耕地质量管理》要求,该区农业局从2008年5月起先后起草了《鹤城区耕地耕作层土壤剥离再利用方案》、《鹤城区农业局耕地质量保护审查表》、《鹤城区耕地质量管理办法》、《鹤城区补充耕地质量建设管理与评定验收实施方案》4个文件,经相关部门多次协商,这些文件都得到上级认可和批准,并已在该区全面实施。2.2.2措施的执行力度不够,存在内在的不良行为充分利用耕地质量宣传年活动的契机,大力宣传耕地管理政策,不断提高各级领导和广大群众对保护耕地重要性的认识。采取行之有效的宣传方式,例如出动宣传车,悬挂宣传横幅,利用送科技下乡活动进行政策咨询,印发资料等,宣传耕地质量保护政策。为了切实做好耕地质量管理工作,鹤城区农业局根据有关文件精神和政策,成立了鹤城区补充耕地质量建设管理与评定验收工作领导小组和专家小组,这样耕地质量管理既有了组织保障,同时又储备了技术后备力量,为搞好该项工作提供了保证。同时,为切实履行职责,保护耕地质量,采取特殊而不违背政策的方式,对全区范围内占用耕地未剥离耕作层的单位或个人进行立案调查和查处。2008年以来,共立案调查8起,截今为止已查处5起。由于土地长期由国土部门管理,受这种旧观念和旧思想的影响,加上农业部门对耕地质量的管理宣传还不是很到位,也没有将之纳入各级领导干部的目标考核之中,因而部分领导对此重视程度不够,广大群众的保护意识也不强。用地单位和个人既有个人经济利益的需要,又想减少项目立项报批的审批环节,因此对农业部门的耕地质量管理持强烈的排斥态度,更有甚者还不实事求是地上报,这就给领导做出正确决策增加了难度,给农业部门的管理增加了压力。2.3.2证据获取难,取证难一是制止难,发现违法行为后,缺乏强制手段,且执法操作程序复杂,当等到各程序完成时,违法案件已成事实;二是取证难,通常违法当事人都不配合,缺乏有效手段对违法当事人进行有效控制,造成证据收集不足,难以定案;三是执法难,耕地违法的当事人背景都很复杂,而耕地质量管理机构缺乏约束力,执法阻力大,若申请法院强制执行,不仅受理环节程序复杂,而且执法成本高。2.3.3建立以保障土地出资为原则的投入机制,把开展土地经费的缺乏,严重影响了耕地质量管理工作。尽管根据政策和法规的要求,耕地质量的建设和管理,应该有部分财政投入支持,但由于诸多原因,这笔资金至今未能到位,造成“养兵”钱不足,“打仗”钱没有的局面。耕地质量管理是一项惠及广大群众及子孙后代的公益性事业。搞好耕地质量的建设与管理,资金投入是保障。要实现投入机制的创新,需抓好二个方面的工作:一是抓好财政投入。为建立长期稳定的资金来源渠道,必须加强财政的资金支持,国家已有明确的政策规定,从土地出让金中安排一定比例的资金用于耕地质量的建设与管理,不需要各级财政另开口子,且提取的比例为15%。该区每年提取的这部分资金,主要用于农业开发等,没有安排耕地质量的建设与管理。参考其它省市的经验,建议该区应从土地出让金提取的15%的资金中,安排30%左右用于耕地质量建设与管理。二是履行职责,做到全面、全程参与耕地质量的建设与管理。耕地管理牵涉面广,涉及部门多