浅谈湘西国家湿地公园的保护与管理

浅谈湘西国家湿地公园的保护与管理

湿地是地球上的重要生态系统之一。由于其巨大的环境功能和环境效应，被称为“地球之肾”。湿地公园建设是我国湿地保护的重要手段和扩大湿地保护面积行之有效的途径之一。同时,湿地公园亦是满足公众需求和社会经济发展要求,实施湿地资源可持续利用的重要方式之一。通过湿地公园的建设与发展,可以达到保护湿地资源与环境、恢复和重建受损的生态系统、提高湿地生态服务功能的目标。西溪国家湿地公园(以下简称西溪湿地)位于杭州市区西部,距西湖仅5km,是目前国内唯一的一个集城市湿地、农耕湿地、文化湿地于一体的我国第一个国家湿地公园。西溪湿地是浙江省的重要湿地之一,亦是杭州市区最重要的城市湿地,是杭州市宝贵的生态与文化资源。西溪湿地属亚热带季风气候区,四季分明,雨量丰沛,光照充足。地处杭州市西部低山丘陵区与杭嘉湖平原的过渡地带,是西溪河流经留下—古荡段的一片水网平原,属河流兼沼泽型湿地,以鱼塘为主,由部分河港湖漾及狭窄的塘基和面积较大的河渚相间组成,区内河网密布,池塘众多,水面率高达50%。历史上的西溪湿地曾经为原生湿地,有着1000多年的形成与演化历史,东起松木场,经古荡,西至留下小和山一带,面积达60km2,可谓地广人稀。自民国以后的近百年以来,由于战争、动乱、人为过度干预、缺乏严格保护、工业化和城市化的推进,西溪湿地逐步走向衰落。尤其自20世纪90年代开始,位于城郊结合部的西溪湿地受到城市建设和开发的严重侵占,从而逐渐演变和不断地发展演化成为目前的次生湿地。杭州市政府自2002年开始投入大量资金,通过家居搬迁、河道清淤、植物复种、房屋整修等措施,对其水体、地貌、动植物资源、民俗风情、历史文化进行保护和恢复。2005年经国家林业局批准成立我国第一个国家湿地公园-西溪国家湿地公园。西溪国家湿地公园规划面积为10.08km2,分三期建设:一期3.46km2已建成开放;二期4.98km2,正在建设中,计划于2007年底建成开放。有效遏止西溪湿地的退化与消失、保护和合理利用西溪湿地自然资源与环境、恢复和重建湿地生态系统,进而更好地发挥其生态服务功能,已日益受到政府部门、科学研究者与公众的关注。研究解决以上问题,对保障西溪国家湿地公园与区域生态、经济、社会的协调、可持续发展具有重要意义。1国际湿地现状自1971年2月2日世界各国在伊朗拉姆萨尔签订《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》)以来,湿地保护受到了全球的关注。我国于1992年加入《湿地公约》,目前有湿地地区30个分批加入《湿地公约》的国际重要湿地名录,总面积为343万hm2。同时,到2005年12月为止,我国已建成各类湿地自然保护区473处,保护1715万hm2自然湿地面积,占湿地总面积的45%。此外,作为湿地保护的另一种途径,林业部门和建设部门在全国建立湿地公园。自2004以来,国家建设部批准分批建立了26个国家城市湿地公园。2005年2月,国家林业局批准杭州西溪湿地公园为我国第一个国家湿地公园。随着湿地自然保护区、湿地公园、城市湿地公园的不断建立,我国的湿地保护工作卓有成效,而建立完善的保障体系将是取得更大成绩的保证。但由于时间短、经验不足、投入不够等原因,现有的湿地自然保护区、湿地公园、城市湿地公园普遍存在着政策法规、组织管理、资金、科技与人力建设等问题。1.1建立和完善保护湿地公园建设的法律法规体系目前,我国现有的法律法规中还没有一部针对湿地保护管理特点的专门性法律和法规。因此,应根据我国湿地管理、保护与利用现状,建立湿地保护的法律法规体系。可以先由林业部门联合其它部委制定一部《全国湿地保护条例》,把湿地公园等建设管理进行规范。在条件成熟时,由全国人大常委会制定并颁布《中华人民共和国湿地保护法》,各地省级人民代表大会及其常委会可以依据“湿地保护法”,结合本地区实际情况,分别制定地方性法规。同时,应针对不同的湿地保护类型及其特点、保护功能,如自然保护区、湿地公园、城市湿地公园,制定相应的实施细则。1.2湿地公园规划与建设缺少宏观的协同我国湿地的保护管理、开发利用、执法监督等没有明确的法律依据,在湿地保护与管理方面存在着政出多门、责任不清、管理机制运行不善等问题,影响了湿地生态系统的科学管理。以黑龙江扎龙国家级湿地自然保护区为例,由于扎龙保护区的行政区划分属齐齐哈尔市和大庆市,保护区管理局受黑龙江省林业厅和齐齐哈尔市政府双重领导,保护区涉及4县2区,14个乡镇,水、草分别归水利部门、畜牧部门管理,保护区管理局没有自然资源管理权,致使诸多问题无法协调解决。我国当前湿地公园规划与建设存在着一定的无序性,缺乏湿地公园建设布局的全国性宏观指导性规划,造成很多湿地公园的布局重叠、建设内容重复、缺少区域特色。同时,在湿地公园规划、建设过程中,过分强调湿地公园的娱乐功能,淡化了湿地公园的科普教育、宣传、保护等方面的功能。1.3加大资金投入,解决市场调控失灵,实现政府主导湿地生态系统提供的许多服务功能属于公共产品,是市场不能提供的,应当由政府提供必要制度保障的公共物品生产,亟待依靠政府公共政策构建湿地保护与合理利用秩序,而资金是维持这一秩序的关键,是湿地保护和管理的经济保障。但是,目前我国市场经济体制尚不健全,市场经济本身固有的矛盾已开始显现,湿地生态保护与治理固有的环境外部性、资源权属模糊性以及生态服务功能价格化的扭曲,市场对经济效益的过分追求而忽视社会效益、生态效益的重要性,凸显出对湿地生态系统这一类公共资源的市场调控失灵,再加上近年来政府缺乏对湿地的公共管理,更放大了湿地生态系统的市场调控失灵。这使得绝大部分承担湿地保护功能的自然保护区、湿地公园面临资金短缺、运行困难等难题,从而限制了湿地保护事业的发展。因此,必须发挥政府的作用,加强湿地保护,加大投入力度,解决单靠市场的力量不能自发解决的问题。具体而言,政府专项配套资金必不可少;同时,可以建立地方政府投资和民间投资相结合的多渠道资金来源、多元化投资策略,保障湿地自然保护区和湿地公园的运转;提倡“谁投资,谁受益”的理念和对外招商引资,鼓励相关非政府组织参与管理,开展定期的生态效益评价,建立评价体系,从而使湿地的生态效益、社会效益与经济效益都能得到充分体现。1.4加大科技支撑体系,提高科研能力科技实力是湿地实现保护、科普教育、宣传等功能的重要支撑。我国自加入《湿地公约》以来,已经培养了一大批湿地研究与保护的科技工作者与管理人员。但由于管理体制不合理、科技投入浪费严重、管理者与科技人员之间沟通不足等原因,我国的湿地保护地区(自然保护区、湿地公园、城市湿地公园)保护规划与科技成果脱节明显。同时,由于管理机构不健全、资金缺乏等原因,湿地保护地区内部缺乏高水平的科技人员、管理者又缺乏对科技支撑作用的足够重视,缺乏真正热爱湿地保护、具有一定管理与科研水平的人才。为了解决这些问题,要建立健全湿地保护的科技支撑体系,加大投入,引进人才,提高科研能力,为湿地保护提供有效的科技服务;要加强国际合作,吸收国际上先进的科研成果与管理经验;要认真组装现有科研成果和先进管理模式,尽快在实际工作中推广应用,真正转化为现实生产力,提高科技对湿地保护的贡献率;要进一步加强湿地培训与教育工作,提高负责湿地管理的各级领导干部和从事湿地管理的有关人员管理湿地的素质和民众对湿地保护的意识,为湿地保护创造有利条件;要加强湿地资源的监测工作,尽快形成规范、完善的调查监测体系,实现对湿地资源系统、全面、动态的监测。2期工程推进历程西溪国家湿地公园自2005年成立以来,一期工程建设中取得了不少经验,也暴露出了一些问题,二期工程正在建设,三期也将投入建设。因此,建立完善的保障体系,是西溪国家湿地公园与区域生态、经济、社会的协调、可持续发展的重要基础。2.1建立行政执法队伍,完善相关立法,为建立合理利用的政府、社会和国家(1)遵守国家法律法规,尤其是认真贯彻国家新出台和新修订的相关法律法规,依法执政。同时,使西溪国家湿地公园的生态保护和管理工作建立在地方法规的基础上,不以个别领导的意志为转移;(2)制定针对性、科学性、可操作性强的《杭州西溪国家湿地公园管理办法》作为指导西溪国家湿地公园运行的地方法规,明确机构设置及功能,制定西溪湿地保护与合理利用的原则与细节;(3)建立西溪国家湿地公园的行政执法主体。选择政治业务素质高、责任心强的人员担任执法队伍的领导;不断地对执法队伍成员进行有关的政策和业务培训,增强成员政治业务素质,提高执法水平,完善执法手段;加强外界对执法队伍的约束,将执法队伍的工作置于全社会的监督之下;(4)加大对西溪湿地保护的政策扶持力度,将西溪国家湿地公园的保护与利用工作纳入国民经济和社会发展规划。将西溪国家湿地公园的土地征用成为国有土地,并在税收方面给予政策倾斜;(5)扩大公众和社会团体在西溪湿地有关法规政策制订和实施中的作用,制定公众参与机制和方式,充分激励公众的责任感。加强对湿地知识的宣传教育,加强对游客进行西溪湿地有关政策法规的普及。2.2从管理上强化对湿地公园的管理西溪国家湿地公园在经营方式上,尚未有成熟的模式,现有的经营手段很多时候很难符合“生态优先”的原则。根据其它湿地公园的经验,结合西溪国家湿地公园实际,建议西溪国家湿地公园组织与管理方面采取以下措施:(1)由市人民政府设立杭州西溪国家湿地公园管理委员会,代表市政府负责组织、协调西溪国家湿地公园内的保护、建设与管理等工作,对一、二、三期区域统一管理;(2)西溪国家湿地公园管理委员会应设置日常办事机构,代表管理委员会主持日常事务;组建由湿地生态、动植物、水文地理、历史文化、生态设计、环境保护、园林规划、风景旅游等方面专家组成的专家委员会,并设国有资产经营公司、湿地博物馆、生态研究中心等;(3)西溪国家湿地公园的经营管理采取政府主导多种经营模式,主体必须是国家经营,有些点可采取委托经营、租赁经营、承包经营的手段,但必须遵循生态优先的前提;(4)加强和完善西溪国家湿地公园目标责任和政绩考核制度建设;(5)依法禁止一切形式的捕杀和采集濒危野生动植物的活动;坚持先评价后建设,防止湿地生态系统结构与功能的退化和生物多样性下降等;完善西溪湿地水环境监测网络体系和监测技术规范化体系;强化污染源例行监测和监督,掌握排污总量状况等。2.3加大资金投入力度西溪国家湿地公园一、二、三期工程基本上由杭州市政府投入,其“输血”阶段的资金问题不大。但在工程建成后的运行与维护中,很有可能会存在资金短缺的问题。西溪国家湿地公园具有社会效益和生态效益,因此,必须做好资金补助等保障工作。(1)在运行与维护的资金运作上,采取政府与企业双重投入机制。建议省、市在一期前3a专项维护资金3000万元的基础上,进行专项资助。尤其是湿地博物馆的运行费,需上级部门通过生态补偿的方式进行资助;(2)除了政府支持外,发挥西溪湿地的“造血”功能十分重要。比如,成立“西溪湿地生态养护资金”,向社会和公众募集资金;通过门票、船票、餐饮途径等收费获得利润;在“谁投资、谁受益”的前提下,由有能力与社会责任的企业直接投入建设部分娱乐设施并负责运行;(3)积极与国内科研院所进行技术合作,积极争取国际组织如GEF、WWF、UNEP、WB、ADB、AusAID等的技术援助项目,来提高自身管护设施与能力建设;(4)在资金使用方面,应该建立严格专业的财务审计制度。2.4加强研究与合作,提高资源与方案意识西溪国家湿地公园的建设与维护,离不开先进科技的引进、应用与推广。目前西溪国家湿地公园自身的研究力量较为薄弱,因此加强与国内外科研单位的科技合作是科技保障中的最重要途径。(1)加强与国内外相关部门、科研院所、大专院校等进行长期的交流与合作,建立专家咨询委员会,共同探讨西溪湿地分阶段需重点实施的科技计划,联合争取各级各类科研项目;(2)广泛引