个人所得税税收控制系统的构建

个人所得税税收控制系统的构建

一、税收征管、核查中存在的问题自中国个人所得税实施以来，税收收入迅速增加。纵向看,以新税制实施前的1993年的总量46.82亿元为基础作比较,1994年一跃达到72.67亿元,增长率为55.21%,以后每年都大幅度增长。为了便于分析问题我们把1997年至2001年我国年个人所得税总量、年增长率、占全国总税收的比重和占GDP的比重列表说明,如表1所示。从表1中我们可以看出,我国年个人所得税总量越来越大,年增长率总体上也不断提高。如果以1993年为起点比较,8年增长了21.27倍,年平均增长率达47.53%。但是横向看,从与国际比较的角度分析,个人所得税占全国总税收的比重很低,占GDP的比重则更低。首先比较个人所得税在税收总额中所占比重。OECD国家平均为30%。在低收入国家中,我国与印度最有可比性,印度1992年是7.68%,1995年是8.99%;我国1998年是3.66%,1999年是4.27%,仅是印度的1/2。在高收入国家中,如果与英国相比,英国2001年是29.08%,而我国2001年是6.51%,仅是英国的11/50。其次比较个人所得税占GDP的比重。国际货币基金组织曾运用86个发展中国家资料进行分析得出结论,1994年人均GDP在350-1700美元的国家其个人所得税占GDP的比重平均值为2.1%,而我国到2001年仅为1.04%,与这个平均水平相比也仅相当于它的1/2。据世界银行发展报告统计,OECD成员国1998年个人所得税收入占GDP的比重为10.3%。在发达国家,个人所得税一般可以占GDP的10%以上。以美国和英国为例,美国2001年是10.51%,英国2001年是10.53%;我国2001年是1.04%,仅是美国和英国的1/10。可见,如果把实际税收收入量放在潜在税收收入量或预测税收收入量中作对比,这种运行绩效还远未如人意,个人所得税调节明显乏力,征管漏洞相当大,税收流失极其严重。国际货币基金组织专家对我国税收流失情况的估计结果是:增值税流失率为44%,所得税流失率为79%,关税流失率为56%。税务机关2002年1月至8月底,共检查纳税户145.27万户,有问题户数达57.15万户,占39.34%,查补税收收入总额151.7亿元,累计查处个人所得税案件103563件,查补税收总额16.02亿。那么,为什么偷漏税在我国如此严重呢?如果我们把个人所得税征管、稽查看作一个税收控制系统(如图一所示),那么税收控制系统之所以不能有效发挥其应有的功能,存在大量严重偷税、漏税现象,是因为其税收控制系统难以对纳税单位和个人分配收入信息施行有效的控制,其税务征管控制系统和税务稽查控制系统各组成部分存在缺陷,难以有效发挥系统功能。图表说明:本税收控制系统图由笔者根据我国现行税收体制和实务操作流程绘制而成。*部分包括三个系统即个人收入申报控制系统、单位代扣代缴控制系统、税务检查控制系统。(1)个人收入申报控制系统是由申报纳税个人向征收机关申报纳税和征收机关进行审核确定纳税数额组成的控制系统。(2)单位代扣代缴控制系统是由代扣代缴单位向征收机关申报代扣代缴税额和征收机关进行审核确定单位代扣代缴数额组成的控制系统。(3)税务检查控制系统是由检查机关对申报纳税个人缴纳的税额和代扣代缴单位代扣代缴的税额是否真实进行监督、检查,并对不如实申报的个人和不如实代扣代缴的单位进行处罚组成的控制系统。**部分包括一个系统即税务稽查控制系统。税务稽查控制系统是由稽查机关对申报纳税个人和代扣代缴单位是否有偷漏税行为进行专项稽查,并对存在偷漏税的纳税个人和代扣代缴单位进行处罚组成的控制系统。二、单位代扣代缴控制系统个人所得税税收控制系统可以分解为个人收入申报控制系统、单位代扣代缴控制系统、税务检查控制系统和税务稽查控制系统——四个子系统。如果子系统存在问题系统整体作用就不能有效发挥,所以下面我们着手分析各个子系统存在的问题。(一)通过分析个人收入申报税收制度的问题如图2所示1.税务意识淡薄,申报混乱这主要表现在高收入行业和高收入阶层,如电力、电信、金融、足球俱乐部、娱乐业、律师事务所、审计师事务所等行业、企业、机构以及演员、导游、音响师、歌星、球星等个人。导致这些行业和阶层的人员个人收入信息不能全面、完整、真实地输入,主要归因于以下两点。(1)主观上,个人纳税意识淡薄,不愿如实申报纳税。个人纳税意识淡薄,主要存在以下几种心理:一是侥幸心理。这种人的心态就是查出来就交,查不出来就逃;二是攀比心理。“偷税九十九,漏税家家有”,总觉得缴税吃亏。三是投机心理。“要想富,吃税务”,这种人是能偷就偷,能漏就漏;四是抗拒心理。在权大于法的观念驱使下,不主动纳税,公然置税法于不顾。(2)客观上,个人收入多元化、隐性化,申报烦琐且难以查实。据日前中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》,对北京、上海、广州700多位居民的访问调查显示:仅有32.9%的居民收入单一,37%的居民有不定期意外收入、19.9%的居民有多份收入来源,两者合计56.9%,是收入单一居民1.7倍。2.税收优惠政策不合理这主要体现在税收制度不够完善。我国现行的个人所得税实行分类所得课税模式,虽然可以广泛采用源泉控制法控制税源,防止税收流失。但是,却与我国市场经济的发展状况不相适应。信息转化过程中在计算收入、法定扣除标准以及计税方法等方面不科学、不规范,有失税负的公平合理性,难以全面体现税收“量能负担、公平负税”的原则。主要表现在:(1)计税依据不够合理。对工资、薪金所得以每月收入额减去免征额800元后的余额作为应纳税所得额,没有考虑到其家庭人口、居住地区等因素的影响,易造成同样收入的个人,承担不同的税负。(2)各种减免优惠规定过多,不科学,易导致税收流失。我国目前法律、法规规定的减免征收个人所得税的优惠项目可达50多种,容易让人钻法律空子,利用税收减免政策进行偷逃税。例如有的个体工商户以残疾人的名义进行登记,实际上却由非残疾人在经营,从而得以享受税收优惠减免等等。(3)计税时间不够规范。现行税制根据不同所得分别规定了按年、月综合计算和按次单项计算。随着市场经济的发展,个人收入来源渠道较多,且各月收入也起伏不定,这样以月为计税时间单位和以年为计税时间单位之间存在着税负不公平不合理问题,会造成所得来源多,综合收入高的人少纳税或不纳税,而所得来源少,收入相对集中的则要多纳税的矛盾。另外,对稿酬、利息、股利、红利、劳务等所得按次单项计算,存在着纳税人本应一次取得的收入而分次取得以逃避纳税的漏洞。3.缺乏现代化管理手段,缺少管理体制这主要体现在征管手段比较落后。我国目前还没有建立起现代化的综合的个人收入信息全方位监控的网络控制系统,无法对个人实际收入进行全面有效的监控;也没有建立起一套科学的、规范的一体化的现代化征管程序,更缺乏与银行、工商、企业等部门实行微机联网。同时,也没有建立个人收入明细表制度,在征收审核个人收入申报过程中难以对个人收入信息进行全面准确的核实,并及时给予校正。(二)征管单位管理方面1.单位不按税法规定进行代扣代缴,致使单位代扣代缴税款税收信息输入不全面、不彻底。主要表现为以下几种行为:(1)化整为零。税法规定达到征税限额发放的工资薪金,应代扣税款。有些收入多、效益好的单位,对本应一月一次发放的工资、奖金、补助、劳务费多次发放,多头入帐,化整为零,使每次都不达到征税限额,逃避代扣税款。(2)应扣不扣。尽管税务部门按规定与纳税单位签订了扣缴责任书,但多数仍是一纸空文。如某县农行17个村信用社,年人均工薪1.1万元,应纳税8.2万元,单位没有扣分文税款。(3)应扣少扣。国家税务总局最近组织的一次对天津等6个地区的个人所得税征管检查发现,足球俱乐部的个人所得税均存在不同程度的应扣少扣问题。如某足球俱乐部2001年对所有球员、教练员收入不论多少,均分别按5%和25%的税率征税。上述表现究其原因主要有两点:一是企业约束机制不健全,利用多帐簿和私设小金库规避税法。二是代扣代缴法律责任不够严厉。《中华人民共和国税收征收管理法》虽然规定了代扣代缴义务人的法律责任,但对单位不主动申报纳税,不督促财会人员代扣代缴税款的行为,处罚措施不够严厉,致使一些单位敢钻法律空子。2.征管机关对单位代扣代缴税款税收信息缺乏有效监控。这主要表现在:(1)对未建立帐簿和会计制度或者未完全建立帐簿和会计制度的单位,征管机关没有建立起对其的经营活动、收入来源、收入分配进行有效监控的信息控制系统。(2)对于建立了完全的帐簿和会计制度的单位,征管机关对其帐簿和会计制度缺乏严格管制和监督控制系统,无法对企业的分配情况进行全面了解,无法查实单位是否真正按时、按量、代扣代缴个人所得税。(三)税收征管中没有必要规定帐簿公开存在的问题。在一般税务检查控制系统的日常检查、年终检查、专项检查、处罚没有很好地发挥其有效的职能,未达到最佳的税务检查效果,致使税款大量流失。主要表现在:1.检查力度不够。我国目前税务机关的日常检查、专项检查、年终检查仅限于翻翻帐簿等,无法真正了解个人、个体工商户和企业的收支情况。有的个体工商户和私营企业根本就没有设立帐簿制度,就更难以检查,而只能根据其周边的社会环境情况,一定时间的经营状态等各方面因素来评估核定应纳税数额,由于受外部环境影响较大,难以准确收税和防止税收流失。2.处罚力度不够。虽然近几年,我国对偷逃个人税款的个人、企业处罚力度有所加强,但与国外相比,仍然比较轻。致使税法不能得到有效实施,偷漏税现象严重。根据有关专家估计,全国每年税收流失1000亿元人民币,而个人所得税流失最少不下百亿元,其流失面达95%。(四)体育行业的高收入者税务稽查控制系统的重点稽查、专案稽查、处罚各组成部分没有落到实处。表现在:1.缺乏稽查力度。特别是对高收入单位中的高薪人员,个体工商户、私营企业主以及文化体育市场中的高收入者,如服装模特、影视演员、体育运动员等缺乏稽查力度,致使高收入行业和阶层中偷漏税款者比率很高。2.处罚力度不够。税务机关在对偷逃税案件进行处罚时,特别是对社会名人进行处罚时,由于社会各方面的压力,特别是来自上级官员以及地方政府官员的干扰和阻碍,导致对其违法行为的处罚不力,以权代法、以补代罚、以罚代刑的现象时有发生。这样,致使当事人偷逃税款带来的利益远大于因此行为受到惩罚而付出的代价给偷逃税行为的存在留下了利益空间。三、提高所得税征管管理制度效率的对策和措施系统存在问题就要采取措施加以解决,针对上述各个子控制系统存在的问题,我们认为应当从以下几个方面加以修补和完善。(一)完善个人收入申报税收制度1.加强营造良好的税收氛围(1)税法的宣传方式可以采取多种形式:利用报刊、广播、电视、刊物、网络等社会舆论工具;印发宣传材料;举办税法宣传周(月);利用文艺表演形式;开展税收业务咨询;对税源比较集中的单位、团体,召开专门会议,面对面进行税法知识宣传;抓住正反两方面的典型,对遵章守法纳税的好人好事进行表彰和奖励,对偷税、逃税违法行为,进行揭露和公开处理;对外籍人员要印发专门宣传材料,堵塞其偷税逃税的漏洞。(2)强化公民的纳税意识,把公民是否依法纳税与养老等社会福利待遇挂钩,让人们感觉到缴纳个人所得税是与自己的切身利益紧密联系的。如澳大利亚税务机关为每一个纳税人都设置了一个“税务档案号”(简称为“税号”),法律规定个人领取失业保障金、养老保障金、医疗保险金时都要出示税号。2.外引外资,建立双向申报制度(1)固定税源调查,即对企业、机关事业等单位中的固定工作人员税源情况的调查,可通过所在单位了解纳税人的工资、津贴等有关情况,登记造册。(2)流动税源因其具有零星分散、流动性大、隐蔽性强、情况比较复杂的特点,应根据不同情况进行调查。如对外籍人员,可通过海关、公安、外经贸单位,了解批准入境人员情况;从技术引进单位了解有关工程合同,从中掌握外籍人员需要在华停留的时间和工资报酬的支付情况。(3)建立双向申报制度。即单位申报和自行申报相结合,以自行申报为主,以单位申报为辅。单位申报是用来监督和核查自行申报有无缺漏,进一步促进“自核自缴”为基础的申报制度的完善和健全。3.减免范围与标准相结合(1)采用综合所得课税模式。我国目前采取分类所得课税模式,这种课税模式是按税法列举的各项收入课征。而随着我国市场经济的发展,个人收入来源愈来愈广泛,客观上已不可能把所有的收入逐项列入税收法规中。而综合所得课税模式是按所得主体的全部收入综合计征,应纳税额的多寡与纳税人纯收入水平紧密联系,能够适应纳税人的实际负税能力。能够较好地体现“公平负税”的税收原则。(2)应尽量减少减免范围。根据我国的具体国情,可保留的减免项目应包括:失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款;法律规定予以免税的各国使、领馆外交代表,领事官员和其他人员所得;按国际惯例,中国政府参加的国际公约、签订的各种协定中规定的免税所得;经国务院、财政部批准免税的所得。(3)综合考虑费用扣除标准。各国在设计费用扣除制度时,一般都遵循以下两项原则:一是纯收益原则,即扣除纳税人为取得收入所必须支付的成本、费用。如与工作有关的交通费、搬家费,接受教育与培训费用。二是纳税能力原则,即纳税人及其家庭必要的生活费用应予扣除。我国也应该借鉴外国可取的、合理的做法,充分考虑各自家庭、生计、教育等各方面因素,以及根据物价、通货膨胀等外部环境,综合评价确定费用扣除标准。4.实现相关部门的联网(1)建立个人重要财产登记制度,实行个人存款实名制和统一的纳税编码制度。如芬兰法律规定,个人在银行开设账户时要填写本人基本情况,如姓名、地址、电话、职业等;一式二份,第二份由银行送税务局留存;银行必须在每年年底向税务局报告纳税人的存款和利息收入情况,税务局随时可到银行进行检查。(2)逐步建立税务部门对个人各项所得信息收集系统、银行对个人收支的结算系统,实现税务部门与银行、工商、海关等部门的联网。如芬兰征管机关利用计算机网络,了解纳税人资金和存款运转情况、购买动产和不动产情况、个人从业状况、保险和保障金支付情况、在欧盟其他国家的收入情况等,进行信息归集分析比较。在我国,要达到个人收入监控的全面有效化和数据处理的电脑化、电算化。首先,国家税务总局、中国人民银行应建立个人所得数据处理中心总部,在各省、自治区、直辖市、计划单列市建立数据处理中心,在市(不含直辖市、县级市)建立数据处理中心分部;其次,税务、银行系统内部实现全国联网;最终实现税务系统与银行系统和工商系统等其他部门系统的联网。(3)既要建立法人对个人收支明细帐户制度,又要建立起有利于税务部门掌握的居民个人收入变动情况制度。如对外籍人员和中国居民的境外收入,要建立与境外税务机关交换纳税资源和要求纳税人出具境外注册会计师签字的收入证明制度。如芬兰法律规定,雇主、社会保障金发放机构和股票交易机构每年1月必须向税务局报告其支付个人收入,个人股票交易获利和扣税情况;任何机关和公共服务部门都有协助税务机关提供个人收入资料的义务。(二)强化代扣代缴制度1.单位应建立完整的帐簿制度和会计制度,严禁单位多帐薄、多帐户,私自设立“小金库”。在我国,取消各类补贴、津贴免税之后,劳动、人事部门必须整顿、调理工资发放制度。一是各类补贴、津贴一律进入工资表中,做到收入工资化、工资货币化;二是凡工资外发放的各类实物、有价证券等,必须折价填入工资表中。2.建立规范的源泉控管制度。代扣代缴的源泉控管办法是国际上通行的征纳方式,也很适合我国国情,是个人所得税征管最有效的途径。但从我国的新税制运行情况来看,这项制度执行得很不理想。究其原因,国家有必要:(1)进一步加重代扣代缴义务人的法律责任,以规范代扣代缴义务人的行为,使代扣代缴制度得以真正实施。(2)简化代扣代缴的操作程序,对代扣代缴的适用税率、计算方法、费用扣除等要作操作程序方面的规定。3.实行个人申报,单位预扣制度。如英国,首先,由纳税人填报所得税纳税申报表,向税务机关如实反映自己的经济情况;其次,税务机关将纳税人可享受的宽免额编成标号,制成标号卡,并送到纳税人的手里,由纳税人查看是否符合自己的情况,如不符合,可提出声明;最后,如没有异议,税务机关就将各纳税人的标号卡和扣缴税款的纳税表送给雇主,由雇主预扣税款。当纳税年终了后,雇主就其雇员的纳税表连同雇员的工资和宽免情况一并送到税务机关,由税务机关审核,如果没有其他变化,第二年照旧进行。我国也不防效仿此类做法,强化单位代扣代缴,使之完全、彻底到位。4.税务部门要加强调研,建立单位内部资料监控系统。首先,税务部门不仅要针对金融、保险、律师事务所、足球俱乐部等高收入行业进行税源调查,真正掌握单位收入的来源及其如何分配,如何代征等情况;而且还要对某些新兴行业发展的实际情况,如网吧、外派劳务等积极进行税源调查研究,以确定具体的税收征管办法。如海南省对参加流动演出的演员,采取定人、定额委托文化市场管理部门代征;对鸡、鸭、鹅专业交易市场和饲养地进行双重监控等措施。其次,利用计算机网络系统与银行系统、工商系统、海关系统的联网,加强对企业的监控。使税务机关能够随时把握市场情况、企业经营、收支、分配状况,全面充分进行预扣预缴和准确检查单位代扣代缴是否完整。(三)完善税务监督体系和税务监督体系1.高收入阶层的检查税务机关不仅要加强日常定期、不定期检查,如下派人员进行现场监查;而且要加强专项检查,特别对娱乐业、俱乐部、个体工商户、暴富者等高收入阶层及个人进行全面的有计划、有重点定期定项的检查。同时,建立群众举报信箱,出台奖励政策,充分挖掘群众资源来减少偷漏税现象。2.提高税收征管水平,加强征管实行个人所得税的专项稽查,是确保自行申报制度得到有效执行的关键。个人所得税的专项稽查制度以纳税人主动申报为基础,税务代理为手段,稽查制度为保证。税务部门要有计划、有重点,定期与不定期地进行个人所得税稽查。特别是要对那些高收入单位中的高薪人员,私营企业主、文化市场中的高收入者、影视明星、歌星、球星、教练等个