中国耕地的长期增长与土地增减挂钩

中国耕地的长期增长与土地增减挂钩

“非转农”与“农转非”挂钩现在中国只有18.2亿亩耕地。必须守住18亿亩耕地红线,这是国人的基本共识,也是基本国策,但想做到这一点非常不容易。我国现有13亿多人口,30年后,人口会达到15.5亿以上。我国现有户籍农民至少还有9.4亿,每年还新增900万人,未来30年,至少有6亿—7亿农民要进城成为市民。一方面,随着我国现代化的进一步发展,其工业化、城市化和基础设施占地至少还需要1亿亩;另一个方面,农民工在城市打工积攒了一些钱,因为不能在城市安家,首要的选择是回到自己的村庄或集镇建房。据我们在河南、河北等地三个县级以下土地部门调查,以县为单位算账,每年农村新增建设用地(主要是农民建房)至少是城镇新增建设用地的10倍以上。城市化是农民进城的过程,应该是节约土地的过程,但我国城市化和农村现代化的现实恰恰相反。城市在长大,村庄也在长大,耕地在加速锐减。18亿亩耕地如何守得住呢?这就有了“土地增减挂钩”政策。所谓“土地增减挂钩”,是指国家为了守住18亿亩耕地的红线,对一定行政区域内的建厂子(工业化)和盖房子(城市化)用地实行指标控制,如果指标内的土地不够用,准许通过将农村建设用地复垦增加耕地的办法,扩大城市城镇建设用地面积,即农村“非转农”与城市“农转非”挂钩。如某市2010年的用地指标为1000亩,实际需要2000亩,这1000亩的缺口可以通过农村土地的“非转农”(如农民“集中居住”和村庄整理后复耕宅基地和自留地,或者开荒,或者废弃地改造等),增加1000亩耕地补缺。即农村新增种庄稼的地越多,城市种厂子和种房子可用的建设用地也越多。“土地增减挂钩”政策的本质是以城市“种厂子”、“种房子”的超额收益对农村农民种庄稼实施补偿,以此守住18亿亩耕地红线。“土地减免挂钩”政策城乡“土地增减挂钩”不是白挂钩。农民集体压缩村庄占地,增加种庄稼的地,为城镇化、城市化增加了建设用地,城市用地主体或政府土地储备中心要给节约出耕地的农民一定的经济补偿。以山东诸城为例,农民节约出1亩耕地,可以获得30万元左右的补偿。如果以此算大账,全国农民节约1.5亿亩耕地,其获得的补偿是45万亿元。45万亿元是什么概念?如果买45万亿元长期国债,每年的收益接近2万亿元,相当于农民种3亿亩粮食的纯收入;2005年政府减掉了全国农民的农业税,每年不到500亿元,45万亿元相当于全国农民缴纳900年的农业税;中央政府每年通过各种渠道安排的新农村建设资金大约2000亿元,实际到达村庄的建设资金不到500亿元。45万亿相当于中央政府900年的新农村建设投入。中央2005年做出新农村建设战略部署以来,农民和基层政府一直处于“两依靠”状态:基础设施建设依靠中央财政转移支付,经济发展依靠引进外资。农民和基层政府在新农村建设中几乎无所作为。现在有了“土地增减挂钩”的政策,为地方政府、基层政府和农民摆脱“两依靠”创造了条件,全国各地的新农村建设开始进入自主建设阶段了,大有热气腾腾的气象了,山东诸城的“撤村并居”、“集中居住”运动似乎有一夜席卷全国之势。在新农村建设日新月异的同时,城市和城镇建设的用地瓶颈也获得突破,县级以下的中小城市和城镇建设也大有日新月异之势。在我们看来,“土地增减挂钩”政策,是激活农村巨大内在潜力、统筹城乡协调发展的大手笔,是有史以来促进农村发展的最好政策。“土地增减挂钩”政策的更大好处还在于为偏远农村提供了发展机会。各界经常强调要让弱势群体和落后地区分享改革发展的好处,但落实很难。偏远地区的农民,种庄稼越种越穷,无法分享工业化、城市化的好处。但越是偏远的农村,通过“土地增减挂钩”节约土地的空间越大,获得的补偿也会越多。增加耕地的补偿,促进农民的居住和发展在“土地增减挂钩”政策出台后,全国各地不约而同出现了以“集中居住”为核心内容的新农村建设运动,有的地方甚至出现了“农民上楼”运动。为什么“土地增减挂钩”政策会引致“集中居住”运动呢?这是因为“土地增减挂钩”出台后,突然间有了一个前所未有的巨量资金——45万亿元要流向农村了。农村农民要获得这45万亿元,最好的办法就是发挥土地村民集体所有制的优势,在一定区域内实施“集中居住”,以压缩整理宅基地、自留地和改造荒废地,获得增加耕地的补偿,这是农民和基层干部的一种经济理性,是追求农村土地价值最大化的经济理性。至于农民“集中居住”到一个什么程度——是住高楼还是住两层三层的小楼,取决于节约出来的耕地的补偿水平。有些地方补偿标准较低,农民一般会选择两层三层小楼、甚至还是有院子的小楼“集中居住”,如河北的一些地方。有的地方补偿标准较高,多数农民可能会选择住高层楼房,既“农民上楼”,如山东的一些地方。这些年来,新农村建设的另外一个困境是农村的公共服务难和基础设施建设难,主要的原因是农民居住过于分散化。全国有接近60万个行政村,500万个自然村,要为居住在500万个自然村的9亿多农民提供水、电、气、路、网、邮和教育、医疗、养老、消防、安全、健身娱乐等服务是非常不经济的。更大的问题是,30年后乡镇集镇以下居住的农民可能只有2亿—3亿人,这是一个非常巨大的变迁,甚至是人类历史上从未有过的大变迁。现在的新农村建设必须适应这个巨大变迁的趋势,超前规划,将有限限的公共资源集中用于中心村建建设,引导农民建新房向中心村村和小集镇集中,以避免新农村村建设的巨大浪费。“撤村并居居”或“集中居住”是农民适应应农村巨大变迁和科学发展农村村社会事业的理性选择。“撤村村并居”或“集中居住”的选择,与与农民新建房屋总是希望建在公公路边、集镇里或基础设施较好好的村庄中的理性选择是一致的。农村的“空心村”越来越多,说明“撤村并居”、“集中居住”不仅符合农村社会事业发展的要求,也符合农民意愿。在新农村建设中必须要有广泛的基础参在土地“增减挂钩”政策的作用下,“撤村并居”和“集中居住”必然席卷全国农村。干这样的大事,出现问题是正常的。出问题不可怕,可怕的是领导干部不下乡。领导干部下乡了,解决问题的办法就有了,中国的体制就是这样的。很多人至今还为1980年代的农业生产、乡镇企业、小城镇建设连续上台阶且几乎没有农民上访而感叹,1980年代农村又快又好又和谐的发展,最基本的经验是省市主要领导和执笔制定“一号文件”的人都驻村办点,且每年驻村时间不少于2—3个月。席卷全国的以“撤村并居”、“集中居住”为核心的新农