7讲-社区建设的内涵与外延

第七讲——社区建设的内涵与外延社区建设的内涵和外延是指社区建设的主要内容和社区与其他组织的关系。

第一节

社区建设的内涵

一、健全社区管理体制

社区建设的一个关键问题是建立一种与社会主义市场经济相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区迫切需要解决的问题。

1．社区管理的含义及其特点

社区管理是指社区权力机构运用一定的管理原则和方法，为达到社区管理的目标而进行的协调活动。这里指的管理原理包括系统原则、整分合原则、反馈原理、弹性原则和动力原理等；这里所指的方法包括行政方法、经济方法、法律方法和民主方法。作为社区管理方法来讲的行政方法，是社区权力机构根据一定的法律和法规实现其管理的目的，，即“法治”，它不仅包括法律的实施，还包括由社区权力机构以及管理系统所制定和实施的各种社会规范。经济方法即以经济杠杆为手段的一种管理方法。它主要是通过奖励、罚款、税收等形式，组织、协调和影响管理对象的活动。在社区管理的过程中，这些方法应因地制宜，才能发挥其最大的作用。

社区管理具有以下一些特点：

一是目标性。社区管理必须有明确的目标。目标是组织指导和激励人们所追求的目的和结果。城市社区管理的目标是在党和政府的领导下，在辖区单位和社区居民的参与下，利用社区资源，创造一个经济繁荣、环境优美、生活便利、社会稳定的文明社区。明确的目标是促进社区管理，进入有序状态的内在动力。没有明确的目标，社区管理就会呈现无序的状态。

二是全局性。社区管理必须有全局的观念，它要求将社区建设事业纳入当地经济和社会发展计划，各项事业分别列入社区有关业务领域，加强领导，统筹规划，综合协调，发挥其总体效益的作用。

三是层次性。社区管理必须有管理的系统，并且这个管理的系统是有层次的。例如在城市社区管理的体系中，就分市、区、街道和居委会几个不同的管理层次，各个管理层次各自扮演着不同的角色，各行其职，各负其责。如果社区管理的各个层次职责不明，各行其是，就会出现角色错位，不利于实行有效的社区管理。

四是强制性。社区管理必须有健全的社会规范。社区管理不仅需要国家制定和实施有关法律、法规，而且需要由国家各级机构和管理系统所制定和实施的各种规章制度。所有这些，都规范着社区单位和居民群众的行为，应该做什么，不应该做什么，做到依法管理。

五是动态性。社区管理必须有可持续发展的思路，社区管理的方方面面不是一成不变的集合体，社区管理的对象不是一个分割的系统，既然如此，就要求必须经常研究社区管理中出现的新情况、新问题，总结经验，不断提出新思路，促进社区管理的不断发展、日趋完善，以实现城市基层社会管理的新突破。

2．建立社区建设管理体制的实践

社区管理是社会转型时期城市基层社会管理的有效途径。新型社区管理体制的建立，是社区建设的重中之重。社区建设的根本问题是体制问题。而新型的城市基层社会管理体制的建立有赖于社区建设中的政府职能转变。全国首批社区建设实验区在寻找新型的城市基层社会管理体制的道路上，创造了中国城市基层社会管理体制的模式，即在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人民自愿参与相结合的治理模式，也就是说行政管理与社区自治相融合的模式。其中以武汉市江汉区的实践最为典型。

江汉区在创新城市基层社会管理体制的过程中，首先进行政府职能转变，将着眼点放在制度创新上。坚持有所为，有所不为的原则。强调该管的一定要管好、管到位，该放的一定要敢放、放到底。区委、区政府经过多次研究和论证，提出了转变政府职能的四项原则，即面向社区，工作重心下移；费随事转，财随责走，责、权、利配套；以人为本，资源整合；扩大民主，依法自治。重点在四个方面展开工作：

一是理顺关系，明确职能。过去，居委会与街道和政府职能部门之间关系不顺，职能错位，“角色”混淆。一方面，居委会除了完成《居民委员会组织法》规定的工作外，还要承担区街各部门、单位交办的各种任务。据初查，有的居委会达147项之多。“权小责大、费少事多”，工作不堪重负，只好疲于应付。另一方面，区街政府部门“大包大揽”，管了许多自己不该管也管不好的事；同时，自己该管的事又没有管好，仅停留在发号施令和监督检查上。因此，新社区建立后，他们明确了街道、职能部门与社区居委会的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系。并按照政事分开、政社分开、责权利配套的原则，对社区居委会与区街职能部门的职责进行了清理、划分，将一些社会公益性的社区服务工作从区街部门的行政职能中分离出来；对涉及行政执法、行政管理的工作则由街道和政府部门全面负起责任来，对一些需要社区协调、配合或者需要街道和职能部门支持、服务的工作也做了相应明确界定。

二是面向社区、工作重心下移。做到“五个到社区”，即人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。区计生委改变过去居委会直接承担政府计生目标的做法，面向社会公开招聘社区专职计生干部，由区街计生部门发放工资。计生专干负责承担社区计生工作目标，社区居委会协助做好宣传教育和组织工作，并对社区计生专干实施民主监督，社区居民不满意的计生专干将失去续聘资格。这种做法既强化了部门职能，又夯实了社区计生工作的基础。区公安分局在社区设立了警务室，实行了社区警长制。区市容监察部门实行市容监察包片责任制，在各社区设立了市容监察岗。区卫生部门加大了社区医疗保健服务站的建设投入。区文化部门投入大量资金在社区建设文化站、图书室，指导帮助社区居委会开展形式多样、丰富多彩的“友爱、欢乐在社区”的群众文化活动，受到了广大群众的欢迎，增强了社区的凝聚力。

三是费随事转，责权利配套。强调街道和政府职能部门要切实做到“两个到位”：一是将政府职能部门的本职工作做好、做到位，决不推给社区；二是对属于政府职能部门的工作如果确需社区配合，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转”，由职能部门与社区共同完成，做到责权利配套到位。原来社区的环境卫生工作是通过区环卫局与街道、居委会层层签订目标责任状的形式来落实，由于政事不分，职能部门收费，居民群众做事，清扫不及时，管理不到位，居民意见很大。转变职能后，区环卫局把背街小巷的垃圾清扫清运职能由街道转到社区，由街环卫部门与社区环卫服务站签订合同，明确各自的权利义务。区环卫局将统一收取的生活垃圾服务费，按环卫生产作业量返给社区环卫服务站，社区环卫服务站面向市场公开招聘清洁公司或下岗人员，按合同要求负责社区清扫保洁，实行公示制、承诺制。由于责权利配套，明确责任主体、监督主体，经费得到了保障，社区的环境面貌焕然一新。

四是建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制。政府职能部门普遍在社区建立了公示制、承诺制，主动接受社区成员的监督。区政府每年开展一次社区评议街道和政府职能部门活动，由社区成员代表对职能部门工作人员的述职情况进行考核打分，评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容，作为单位、个人奖惩的重要依据。凡社区成员意见较大，评议结果排位靠后的调离岗位。与此配套，区公安分局建立了“末位调整制”，区市容监察部门建立了“末位调离制”。

3．建立社区建设管理体制的保障

强化社区自治功能，是社区体制建立的保障，是社区建设深化的关键。强化社区自治功能，首先取决于社区组织有没有自主权。各实验区在实践的过程中，一改过去一揽子“管”的做法，按照小政府、大社会的思路，不断调整街道与社区的职能，敢于放手，舍得放权，将该由社区管理的职权还给社区，使社区真正拥有自己的权利，包括五个方面：

一是还社区决策权。社区的居民代表大会具有在法律、法规和政策允许范围内自主决定本社区事务的权力。将该由社区管理的职权还给社区，放手让社区自己管理自己的事务。

二是还社区财务权。过去社区对财务管理没有自主权，一切财务收支都由街道审批，公用品由街道统一购买或在社区份额内由街道审批报销。自收资金、单位赞助资金的支付等也都必须经街道审批。对此，他们进行了调整，把原所有权归街道的房屋使用权交由社区经营，连同社区有偿服务的收入交由社区自行支配；由市、区、街三级财政拨付的办公费用，街道按全额按时拨付，由社区自己管理、合理支配。

三是还社区拒绝权。对明显不属于社区职责范围的事情，有关科室及相关单位不得强行要求社区办理，对向社区摊派的各种负担，社区组织有权拒绝。为理顺关系，街道办事处成立了社区工作指导科，对社区实行归口指导，各科室及有关部门不经主要领导批准、社区工作指导科统一安排，无权随意安排社区开会，随意给社区发文，随意向社区摊派任务。

四是还社区协管权。社区具有协助公安部门、劳动部门对流动人口进行管理的权力；有协助税务部门收取出租房屋及其他小税种的协税护税权力；有协助工商、税务、物价部门对社区内从事社会服务性行业的经营行为的合理性进行管理的权力。对于一些社会保障等政府工作，社区有责任动员群众、组织群众协助政府做好。为强化社区协管权，政府要协助社区理顺同物业公司的关系，即在社区委员会领导下成立社区业主委员会，依法维护业主权力，社区委员会有权召开业主委员会会议对物业公司进行评价、选聘和辞退。

五是还社区监督权。社区具有对办事处及有关机关的工作、社区内经营单位的行为进行监督的权力，有权向有关部门举报反映问题。办事处要定期听取社区组织的意见，对社区反映的问题要及时答复，妥善解决。为了强化社区监督职能，他们把市、区两级人民代表聘为住地社区议事协商委员会副主任，一方面可以使代表密切与居民群众关系，及时向政府及有关部门反映居民意见，另一方面也可以加大社区监督职能的力度。同时，他们还理顺了社区与驻区单位的关系，将社区单位组织起来成立社区共建委员会，通过签订协议，使这些单位积极参与社区建设。各单位凡涉及评选先进单位、文明单位、先进个人要征求社区意见，社区有权对各单位没有履行协议的问题提出意见，也可以将驻社区单位成员的表现予以反馈，强化监督职能。

二、社区服务

社区服务是社区建设龙头，是社区建设的出发点和落脚点，是党和政府的意愿在社区建设中的具体体现。

1．社区服务的内涵及其发展

我国的社区服务主要是面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。

社区服务工作大都循序渐进地经历了三个发展阶段。

一是福利型服务阶段。即以为传统的民政对象服务为主要内容，以政府财政的福利资金锻造保障，提供无偿服务。这虽然还不属于完整意义上的社区服务，但它是社区服务的起点。

二是便民利民服务阶段。即与发展街道经济和居办经济相结合，通过建立服务基地、完善服务网络、配备服务人员，以无偿和有偿相结合的方式，在保证为民政对象服务的基础上，为辖区内居民提供各种便利服务。这种由政府和基层群众性自治组织为民服务的组织行为，是政府主导下的社区服务。

三是社会化服务阶段。即，①社区服务的投资主体既有政府、部门、企事业单位，也包括个人和外资；②服务对象既包括民政对象、一般居民、辖区单位，也包括外来投资、经商务工人员；③服务方式既包括纯福利型的无偿服务，也包括低偿和有偿服务；④服务内容既包括福利保障、便民利民服务，也包括旨在保障居民生活质量、提高居民生活水平的再就业服务、社会保障服务等等；⑤服务人员既有专职雇员、政府公务员、居委会干部，也有辖区居民（社区志愿者）。从南京、上海、武汉、北京、哈尔滨、青岛、天津等地的情况看，现阶段即第三阶段，社区服务业整体虽尚未形成完整的市场经济意义上的“产业”，但其社会化程度已经发展到前所未有的程度，某些服务项目如托老托幼服务、家政中介服务、物业管理服务、文化娱乐服务、社区医疗服务等，因其目前增加的市场需求而开始走上了产业化的轨道。

综观各地社区服务工作的发展历程，可以看到以下几个显著特点：

一是城市经济社会发展水平和居民生活质量的逐步提高，决定了社区服务业的服务层次由低到高、服务内容由少到多、服务方式从无偿到有偿、服务对象逐步扩大的内在发展规律。

二是社区服务以满足基层社区不同阶段、不同层次、不同对象的需求为立足点，其内涵和外延随这种需求的变化而变化，其性质则是福利性、公益性和经营性的有机结合。

三是随着社会主义市场经济体制的逐步完善和城市行政管理体制改革的不断深化，基层社区的社会地位越来越突出，社区服务已经成为体现党和政府为人民服务宗旨的重要手段，成为凝聚基层社区内各种社会力量（包括行政、企事业单位、居民）的不可短缺的链条。

四是随着经济体制改革的深化，“退二进三”（即退出第二产业，发展第三产业）已成为城市经济结构调整的重要战略。作为第三产业的重要组成部分，社区服务已成为市区政府着力培育的新的经济增长点。

因此，在我国一些经济较发达城市，由于传统的民政“三无”对象在逐步减少、社区服务内容不断扩展等因素的影响，纯粹福利型的无偿服务内容在社区服务中所占的比例已越来越小，以保障和提高居民的生活质量为目的的服务项目已经成为社区服务的主体内容。产业化已成为社区服务发展的必然趋势。

2．社区服务产业化的含义

社区服务作为在社区地域范围内开展的具有福利性、便民利民性、公益性性质的居民服务，其产业化是指要把社区服务作为一类产业来经营和发展，并在全社会范围内形成得到全社会普遍承认的产业规模，亦即实现以社区服务为同一属性的企业或组织的集合，独立为全社会承认的产业门类，以致使后来建立和发展的社区服务机构和组织、企业能够从一开始就自觉地把自己归属到社区服务产业门下，自觉地遵守社区服务产业所制定的通行的法则。

社区服务产业化的概念有两层含义：一是产业这个概念已经不是原来意义上的单指物质资料生产部门的概念了，而是一个扩大到提供流通手段、社会福利、服务劳动等特殊商品的部门的概念。明确这一点，可以使我们避免一提社区服务产业化，就把它全部简单地归为企业行为，经营服务这一门类。二是产业化与市场化有内在的联系。比如它具有以同一类服务商品市场为单位划分产业的属性，但却不能因此而简单地认为产业化就是市场化，或市场化就是产业化。社区服务的产业化需要市场参与调节，但又不是全部依靠市场来调节和配置社会劳动及物质资源，一些流离于市场之外的因素如政府行为、非市场经济属性的社会福利行为、行政干预等也在起作用，所以不能笼统地把产业化与市场化混为一谈。

3．社区服务产业化进程中需要处理的几个关系

一是社会化和产业化的关系。社区服务的产业化是指社区服务工作从行政性经营到市场化经营，从事业化管理到企业化管理，从非经济实体到经济实体，从财政维持到自负盈亏的过程，是市场经济条件下社区服务业发展的较高境界。社区服务的社会化是社区服务工作由封闭到开放，其投资方式由单渠道到多渠道，服务对象由特殊到普遍，管理方式由直接到间接的发展过程，是社区服务业向产业化过渡所不可逾越的发展阶段。社会化是以社会效益为目标兼顾经济效益，产业化则是在保证社会效益的前提下追求经济效益的最大化。可见，社会化不是产业化，但产业化首先必须社会化。

一般说来，社区服务的产业化必须具备三个基本条件：一是本地的经济水平已经发展到较高的程度，居民的平均收入已达到较高水平，保障和提高生活质量已成为居民的普遍需求。二是本地的社区服务工作已经社会化。三是本地具备按产业化方式管理社区服务业的制度保障和技术水平。因此，各地在发展社区服务的过程中必须遵循循序渐进的原则。目前，在经济发达、社区服务工作已发展到社会化阶段的地区，社区服务工作的重点应是转变观念、规范管理、逐步探索社区服务产业化的发展道路。

二是社区服务中不同服务项目之间的关系。由于社区服务的内涵和外延在不断变化，服务内容包罗万象，故不能企求整个社区服务业、所有社区服务内容同时跨入产业化阶段，而应采取“重点培育、逐步剥离、建立基金、以强扶弱”的政策。

所谓“重点培育、逐步剥离”，就是对那些以提高居民生活质量为宗旨的服务项目，如托老托幼服务、家政中介服务、物业管理服务、文化娱乐服务、社区医疗服务等，应根据居民不同层次的需求，引入市场化的经营机制，独立核算、独立经营，逐步实现实体化，从民政部门或“社区服务中心”直接经营管理下剥离，使其成为社区服务业中的支柱性分支产业。

所谓“建立基金、以强扶弱”，就是建立不同层次的“社区服务发展基金”，以经济手段和市场机制推动各种社区服务项目逐渐向产业化方向发展。对于那些已有市场需求有发展潜力的服务项目，重点给予政策扶持，使其逐步实现产业化，逐步返还扶持资金并对其他服务项目有所帮助；对于那些纯粹公益性、福利性的服务项目则通过基金补贴方式维持其正常运转；对于特困群体则通过基金转移支付即“政府购买服务”的方式保证他们能享受到应有的服务。如对于辖区内的“三无”老人，既可以在社区服务中心内集中举办养老项目，由“社区服务发展基金”统一拨付费用，也可以分散到已独立核算、市场化经营的老人公寓中，所需费用由“社区服务发展基金”按该老人公寓的标准支付。“社区服务发展基金”的资金来源是：①各级政府用于发展社区服务业的预算资金；②民政事业费中的部分福利费；③已成为分支产业的社区服务项目上交的管理费；④社会福利有奖募捐收入中的部分资金；⑤其它社会捐赠。实行上述政策有以下几点好处：一是突出发展优先，通过市场机制为不同的社区服务项目创造一个统一的公平竞争的发展氛围，加快社区服务产业化的步伐，使社区服务业进入良性发展状态；二是维护社会公平，通过市场调节和政策引导，切实保障特困群体享受服务的合法权益，真正实现社会福利的社会化；三是确保社会效益，使那些居民群众需要但又难以形成产业的服务项目得到相应的资金保障。

4．社区服务产业化的途径及推进措施

我国社区服务的发展要走产业化道路，既有客观需要，又属客观必然，应该顺应社会历史发展的客观要求，不断推进它的产业化进程。

实现社区服务产业化，其根本途径在于它的社会化、市场化和实体化。

⑴社区服务的社会化，其涵义与我们通常所说的生产的社会化是有一定联系的，但又不尽相同，它有其特定的涵义。民政部门提出社区服务走社会化道路，是指要在服务对象、资金来源、服务机构的所有制结构、服务队伍建设和服务管理等方面都突破传统民政工作的狭窄界限，面向全社会，实现服务的社会化。应该说这是一条符合我国国情的具有中国特色的发展社区服务的路子。产业化首先要求有较大的发展规模和程度，而在目前情况下社区服务要获得更多更快的发展，就只能依靠全社会的力量，采取多种形式来共同参与和兴办才行。全社会的共同投入和共同参与，可以弥补单靠国家投入远不能满足需要的缺欠，可以使社区服务获得雨后春笋般的蓬勃发展，各服务设施和服务网点在全国达到星罗棋布，从而为形成社区服务产业奠定坚实的物质基础。

⑵社区服务的市场化，是指发展社区服务不能脱离社会主义市场经济这个大环境，必须按照市场需求，遵循市场经济规律，不断去占领和开拓服务市场，从中获得较好的社会效益和经济效益。这里，有两个问题需注意：一是走向市场问题，它直接关系到社区服务产业的形成。要引导现有社区服务机构走向市场，引导新开办的社区服务机构立足市场，这样，市场的巨大需求才能为社区服务的发展带来巨大的动力，刺激社区服务产业的迅速形成，走上产业化道路，从而以社会效益为目的，以经济效益为手段，为健全市场机制起到拾遗补缺的作用，为满足居民多方面需求作出贡献。二是投入产出问题，它直接关系到社区服务产业能不能坚持和发展的前途。要围绕市场做文章，必须重视投入产出比的提高，这样才能实现服务的价值补偿和价值增值，获取较好的经济效益，从而使社区服务产业形成良好的运行机制，在产业化的过程中充满生机和活力。

⑶社区服务的实体化，实际上它与产业化是必然地联系在一起的。产业化是从宏观上以对社区服务的把握与概述，实体化则是产业化在微观上必须采取并且必然表现出的外在形式。在市场经济条件下，社区服务要在整体上形成产业，需要它的一个一个机构成为独立的服务商品的生产者和代给者，能独立地进行服务投入与产出的经济核算，制定出自己的发展方略，这样，这些服务机构实际上就已经成为独立的经济实体了。所以说要从总体上实现社区服务产业化，首先就必须从微观上的社区服务实体化抓起。产业化从宏观上为实体化规定了发展的目标与方向，实体化反过来则从客观上为产业化的实现奠定了坚实的物质基础。

三、社区治安

社会主义文明社区的重要标志之一是良好的社区治安和优良的社区秩序。良好的社区治安是人民安居乐业的社会主义现代化建设的重要保证，是社区建设的一项基本任务。

1．社区治安的含义及其特点

社区治安是城市安全管理的重要组成部分，大力搞好社区治安综合治理工作，保证社区人民群众正常的工作、学习和生活秩序是社区建设的一项系统工程。所谓社区治安，是指社区政府部门及其职能部门，依靠社区力量，强化社区控制手段，促进社区秩序安定的有序状态。它包括以下几个方面的内容，即法制教育、人民调解、“两劳”人员的接管帮教、教育感化违法和轻微犯罪的青少年、群防群治、市场和繁华场所以及学校门前等治安秩序的维护与管理等。

社区治安具有以下几个特点：

一是社会性。社区治安是一个复杂的社会问题，需要全社会力量的参与和支持。社区内单位的居民无论是从应尽的社会义务还是自身的实际需要，无论是从社区治安的作用还是职能部门的职责，都应该帮助做好社区治安防范工作。而要做好社区治安防范工作，就必须依靠社区力量，坚持群防群治，专群结合，仅仅依靠政府职能部门包揽是行不通的。

二是综合性。社区治安涉及面广，必须在各级政府的领导下，动员和促进社区各方面齐抓共管，进行综合治理，创造一个稳定和谐的社区环境。

三是长期性。社区治安不是一个短暂的社区治理过程，而是一个长期治理的工程。只要社会上还存在着犯罪分子和各种违法现象，社区治安就有存在的必要性。因此，它是一项常抓不懈的工作。

四是多变性。社区治安是一个动态过程，它的对象及其活动的内容、特点、方式、手段、场所都会因时因地而发生变化，社区治安工作就要针对其对象的多变性，采取相应的有效措施加以解决。即使旧的矛盾解决了，还会产生新的矛盾，社区治安就会面临新的任务。

2．社区治安的作用

社区治安作为城市社区活动的一个重要层面，对于社区建设起着举足轻重的作用，主要表现在以下几个方面：

第一，有利于创造一个良好的工作环境和生活环境。

第二，有利于发挥群治威力和提高社区群众治安防范的参与意识。通过发挥社区成员的积极作用，消除或减少犯罪因素，使可能发生的犯罪行为得到转化或中止，实现对犯罪行为的有效控制，使公民和社会的利益得到保障。

第三，有利于促进社区各项事业的协调发展。

3．社区治安工作的途径

社会治安综合治理作为一项国策、一种手段，把它引进社区，通过对社区治安进行综合治理，治理一方保平安，从而实现整个社会综合治理所要达到的目标。

第一，加强社区治安的领导力量，发展壮大治安防范队伍。从长久的角度考虑，社区要建立、健全由街道办事处主要负责同志牵头，公安派出所以及驻街大单位主要负责人组成的社会治安综合治理委员会，领导、部署、组织、推动全街范围的社会治安综合治理工作。该委员会可依托街道有关部门设立办公室，由街道主管领导和职能科室以及公安派出所的有关人员组成，负责办理社会治安综合治理委员会的日常事务。与此同时，还要发展壮大全方位、多层次的群防群治队伍和治安专业队伍。其中，一是要发展壮大居委会辖区的义务巡逻队伍；二是要发展壮大驻街各单位的专职或兼职保安队伍；三是要把同一幢楼中的几十户居民组织起来，成立治安联防户，推荐热情、负责且有条件居民担任安全员。努力做到各街道里巷、农贸摊群市场都有治安巡逻队员和联防队员，各居民委员会都有义务巡逻队，各居民楼栋都有义务安全员，驻街各单位都有保安人员和安全联络员，从而形成整个社会治安的组织网络体系，消灭社区治安工作的盲区。

第二，以协助公安机关打击违法犯罪活动为己任。依法严厉打击各种违法犯罪活动是社会治安综合治理的首要环节和重要保证。因为，只有这样，才能有效地制止各种违法犯罪行为，才能对违法犯罪人员起到威慑作用，促进社会治安根本好转，实现人民的安居乐业。

第三，实现对失足青少年的刑释、解教人员的帮助教育，预防和减少重新犯罪，是检验社区治安工作的一项重要标准。刑满释放和解除教养的人员尤其是失足青少年，是社会不安定因素之一，对他们进行帮助教育，防止他们重新犯罪，是社会治安综合治理的重要一环。在这方面，基层社区组织特别是社区居委会组织，要掌握情况，通过调查、家访和个别谈心等方式摸清本社区帮教对象的底数，包括基本情况、犯罪原因、犯罪性质、现实表现、家庭环境、社会关系等等，对帮教对象进行定期集中教育和不定期的个别教育，防止他们重新违法犯罪。尊重帮教对象的人格，关心他们的生活，要充分运用社区力量，帮助他们就业，教育他们自食其力，成为对社会有用而无害的人。

第四，把人民调解工作作为稳定社区的基本抓手。人民调解工作是指基层社区人民调解委员会依据一定的法律、法规、政策和道德规范，教育、疏导纠纷当事人自愿形成和解协议，消除隔阂的活动。其内容是：一般民事纠纷、轻微的刑事纠纷及简单的经济纠纷。通过这种调解达成的协议不具有法律效力，主要靠双方当事人相互承诺、信用、社会舆论和道德规范来约束和履行。因而是一种人民群众自我教育、自我管理、自我化解矛盾的自治活动。人民调解工作的程序包括受理纠纷、调查研究、分析材料、制定调解计划等。人民调解工作是我国的传统，是改善社区居民人际关系，实现社区安定团结的良好途径。

四、社区环境

社区环境在社区建设中占有重要的地位，这是因为，社区建设是在一定的环境里进行的，离开一定的社区环境社区建设就无从谈起；同时，社区环境是社区建设中必不可少的重要内容，抛开社区环境，社区建设的内容就显得残缺不全。

1．社区环境的概念

环境是每一个人、每一个团体、每一个民族和国家，以至整个人类的任何一种活动所不能离开的东西。环境问题的重要性虽然与日俱增，但是人们对环境的含义却有不同的认识，有的认为环境是指周围的情况，例如自然环境、社会环境：有的人认为是指环境所辖的区域。社区环境是指社区内主体活动赖以进行的自然条件、社会条件和文化条件的总和。这一定义表明，环境是同人类主体有关的。主体有不同的层次，活动有不同的类型，因而环境也有不同的范围、不同的层次。作为环境，它有共同性；作为与统一主体的特定活动相关联，它有特殊性和多样性。所以，环境具有多方面的特征。

（1）客观性。环境是客观存在的，环境是独立于主体活动之外制约着主体活动的东西，环境中的基本部分是自然和社会状况，是物质实体或物质关系，不但客观存在，而且是第一性的。环境中的文化条件也是客观存在的，也具有客观性。社区环境是环境的具体化，它既要反映一般环境的共同内容，又要反映社区环境的自身特点。

（2）系统性。环境是一个系统，组成这一系统的基本要素是自然条件、社会条件和文化条件，这三方面互相关联，形成一定的结构。社区环境的各个要素不是狐立的，而是相互联系、相互影响、相互制约的有机体。社区环境的这些要素不仅是个系统，而且每个要素又可以自成系统，社区环境任何一个要素的变化都会影响到其他要素的变化，从而影响到对社区建设的作用。

（3）普遍适用性。人类主体必然伴随着某种活动，通过这些活动主体才能体现自己的主导地位。但是主体的活动不能凭空地独自进行，而是赖以多方面的条件才能进行，这些条件的总和就是环境，所以说环境带有很大的普遍性和适用性。特别是在社区里，人们的生活也好，生产也好，所有活动都同一定的自然条件、社会条件和文化条件相关联，既依赖这些条件，又通过自身的活动改变着这些条件。

2．社区环境的范畴

众所周知，社区居民总是生活在每一个特定的社区环境之中，社区环境则是社区居民赖以进行劳动、学习和生活的地方。既然如此，任何社区首先要有一个适于社区居民进行劳动、学习和生活的环境。并建立必要的设施，以保证社区居民的安全、健康，使居民能够合理地、文明地进行劳动、学习和生活。没有健康安全的社区环境，社区居民就不可能在社区建设中发挥其主动性、积极性和创造性，更不能形成向心力和凝聚力。因此，社区环境的状况如何，直接或间接影响着社区建设的发展。

（1）自然环境。自然环境是社区的地理基础，也是社区建设的地理基础。它为社区居民生活和社区建设提供自然条件。

（2）社会环境。社会环境是社区建设的必要条件，是指人们从事社会活动有关的条件的总和。包括整个社区的经济、政治等环境。

（3）文化环境。它包括意识形态、行为规范、文化传统、科普教育、文化交流、文化模式、价值观念、生活方式、风俗习惯等精神条件；还包括人工环境、生产设施、基础设施等物质条件。

（4）工作环境。这里是指社区的具体的工作环境。它是指与社区建设运行相关联的各种条件的总和。

3．社区环境与社区建设的关系

社区环境与社区建设是一种相互影响、相互作用的关系，或者说是一种互动的关系。

（1）社区环境是社区建设的基础。社区环境中的社区资源包括自然资源和人文资源。社区建设要有丰富的物质财富和扎实的物质基础。开发自然环境是社区建设的一项任务。自然资源的合理开发和运用，是社区发展的基础。

（2）社区环境对社区建设产生影响。社区的社会环境，对社区建设具有重要意义。一个社区的精神风貌和社会风尚，是社会环境不可缺少的要素。社会风尚是社会经济关系的产物，是人们的社会心理和社会行为的综合表现。它表现了人们在处理个人和社会、个人和集体、个人和个人的关系时，采取什么态度和行为准则。一个社区有了文明向上的风尚，也就有了良好的社会环境，由此，就能够促进社区的建设和发展。相反，一个社区如果存在着不良的社会风尚，人们的社会行为不遵从社会行为规范，越轨失范现象比较严重，并缺少有利的措施加以制止，社区建设就将难以进行。

（3）社区环境对社区建设具有双重作用。社区环境制约着人类的活动，但是人在社区环境面前也不是消极被动的，而是积极能动的。人类活动必然引起社区环境的变化，这种变化有的对人类有利，有的对人类不利。例如，民主的政治环境、和睦的人际环境、良好的人才环境、自由探讨的学术环境等，对社会主义现代化建设和社会发展是必不可少的，如果没有这样一个宽松的社会环境，人们不可能集中精力进行现代化建设，更不可能安心地去进行社区建设。

五、社区文化

社区文化在社会文化建设中占据首要位置，它是社会主义精神文明的重要组成部分。

1．社区文化的概念及特征

社区文化是社会文化的有机组成部分。广义的社区文化是指社区居民在特定区域内长期实践中创造出来的物质文化、观念文化和制度文化的总和。狭义的社区文化是指社区居民在特定区域内长期活动过程中形成起来的、具有鲜明个性的群体意识、价值观念、行为模式、生活方式等文化现象的总和。

我们今天在社区建设中所提到的社区文化是一种广义和狭义概念的集合体，它包括社区教育、社区体育等，是一个大文化概念。

社区文化具有如下特点：

（1）地域性。社区文化受到地理环境、生产方式、社会制度、意识形态等因素的影响和制约，是在特定的地域内生长和发育起来的，因此它的生成带有明显的本社区的特点。随着社区文化的积累、传承和创新，其地域性的特性尤为明显和独特。

（2）群众性。包括三层含义：一是社区居民群众是社区文化的创造者和建设者，社区居民在社区文化中占有主导地位。社区文化的出发点和归宿点是社区的居民群众。因此，社区文化是社区居民参与社区建设的最好形式，是社区凝聚力形成的最好渠道，也是社会稳定的凝固剂。二是社区文化的服务对象是社区的广大居民群众，因此它的根本宗旨就是面向基层，服务群众。三是社区文化的检验标准是社区居民群众的实践活动。社区居民群众不仅在实践中根据自身的需要对社区文化的形式和内容加以选择，而且对社区文化的优劣加以评判。

（3）多样性。社区文化的多样性是表现在多方面的，一是服务对象的多样性。在社区里，由于人口的组成是多样的，既有职员、工人，也有老师、学生，他们的文化品位、兴趣、爱好各不相同，因此所需要的社区文化的内容及形式也不相同。二是社区文化设施的多样性。三是文化体制的多样性。表现为国家的、集体的、企业的、社团的、个体的和外资的等，各种所有制并存。与此相适应的运行方式的社会化模式已经形成。

2．社区文化在社区建设中的作用

社区文化在社区建设中有重要的地位和作用，它在加强社区自治意识、社区自治力量，培育社会自治能力和自治习惯等方面发挥着重要作用，并在发展的过程中逐步提高公民的素质。

（1）社区文化是提高公民素质的有力载体。社区是人们进行社会活动的第一场所，人们参与社会生活首先要从社区开始，而参与区域性公共事务正是参与国家和整个大社会的公共事务的前提。因此，社区文化是人们参与和学习的首要场所，也是人们走向大社会的出发点。恰是这种社区居民的对社区的参与管理，使其自身从中受到教育，增强了自觉的意识，继而提高了自己的素质。

（2）社区文化是公民参与社区建设的桥梁和纽带。社区建设的一个重要问题是社区居民的参与，实践参与是群众自我教育、自我管理、自我提高的重要途径。社区文化环境的营造，为社区居民参与社区活动提供了机会。社区文化的发展，对于社区居民的思维方式、价值观念、行为模式的全面改观起着积极的促进作用。社区文化有软件和硬件之分，硬件是指社区文化的设施，如学校、幼儿园、图书馆和娱乐场所等；软件则是指社区的文化传统、社区居民的社会心态与价值取向、社区居民的生活方式与民俗习惯、宗教信仰等。通过文化教育活动，能够密切社区居民之间的关系，密切社区居民与社区的关系，粘合社区居民的凝聚力，全面提高公民的素质，从而形成推动社区建设的内在动力。社区精神文明建设，是以丰富多彩的群众文体活动与志愿性的社会公益行动为载体的社区参与活动，人们通过参与健康性、志趣性的自娱自乐活动、同类群体自助式活动、助人为乐的志愿服务等，为新型社区自治体制的形成打下了基础。

六、社区卫生

1．社区卫生的概念和内容

社区卫生是指基层卫生部门在政府的领导下，依靠社区各方面的力量，利用社区现有的卫生资源和优势，为社区单位和居民群众提供全方位、多形式、高质量的卫生医疗保健服务。

（1）社区医疗。医疗面向社区居民，把卫生站设在社区，配备全科医生，提供各种全民服务。建立社区居民健康档案；为居民提供定期的健康检查、医疗咨询；为特殊的人群提供医疗服务。

（2）社区预防。包括慢性传染性病人的防治与管理，计划免疫的实施，疾病监测的开展，劳动卫生的监测，职业病及肿瘤、心脑血管病的防治等。

（3）社区保健。包括优生优育、妇幼保健、孕产妇保健、中老年保健及学生保健等。

（4）社区康复。主要有精神疾病和低智商病人的康复、残疾人康复及肿瘤康复等。

（5）社区健康教育。主要是开展消除不良卫生习惯，建立科学、文明、健康的生活方式，提高社区人群自我保健意识和自我保健技能的卫生宣传教育。

（6）社区公共卫生。包括行业卫生、爱国卫生、环境卫生等卫生管理与服务。

2．社区医疗卫生体系的建议

为了促进社区医疗卫生的发展，应建立完善的社区卫生体系：

（1）建立健全社区卫生服务体系。建立以社区卫生服务中心（站）为主体，其他基层医疗卫生、康复机构为补充，大型综合医疗机构、预防保健机构为技术支持和指导，各项基本卫生服务逐步有机融合的社区卫生服务体系。社区卫生服务工作主要从事预防、保健、健康教育、计划生育指导和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复工作。

（2）以区域卫生规划为原则，将原有的三级医疗服务转变为两级服务。每个社区建立一个社区卫生服务中心。中心由现有一、二级医疗机构转制而成。中心的功能科室达到布局合理，符合卫生学及无障碍设计要求，实用、温馨、经济。根据社区卫生服务需求，设立老年护理病床、康复病床、临终关怀病床、日间观察病床等。

（3）社区卫生服务中心（站）应按人员配置比例要求，配备社区全科医师、社区护士、社区预防保健人员，增强社区卫生服务能力。社区卫生服务人员要分期分批进行岗位系统培训，不达标者不上岗。

（4）社区卫生服务中心分别与各大医院建立定点协作关系并成立集团，形成双向转诊的通道，使社区内疑难病症能够及时得到诊断和治疗。要以专业预防保健机构为龙头，社区卫生服务中心（站）为网络，开展卫生防病、妇幼保健、精神卫生等项预防保健服务。

（5）深入开展社区卫生服务工作。在社区中推广“三个一”社区基本服务措施，即建立一份居民个人或家庭健康档案、发放一张健康服务卡、提供一条服务热线（包括电视咨询、家庭医疗与急救呼叫）。为社区65岁以上老年人，免费建立健康档案，开展方便老年人的家庭病床和家庭生活护理服务，并实行“三优先”（优先就诊、优先出诊、优先建立家庭病床）。以预防为主，深入开展社区健康活动、健康教育、社区康复、精神卫生、计划生育等综合卫生服务。

第二节

社区建设的外延

城市社区建设的外延是指社区建设与政府各级组织以及物业公司的关系。

一、社区建设与社区党建

1．社区党组织与基层民主建设的关系

城市基层民主是社会发展的必然要求和重要途径，是我国社会结构和体制变革的必然结果。同时，基层民主作为政治发展的重要内容，也是国家政权一直致力追求的政治目标。基层民主政治的发展，必须同时利用社会和国家的双重政治资源。在城市基层民主活动中，同时代表国家政权和基层社会两者力量的社区党组织，必然在其中起到关键性的作用。加强党建是基层群众自治发展的内在要求，基层群众自治的发展又要以社区党建的开展为基础。具体表现在以下几个方面：

（1）社区党建为城市基层群众自治创造良好的外部环境。首先，社区党建是理顺国家和社会关系、实现国家和社会力量互强的重要途径。社区党建的开展为基层群众自治创造有利的宏观政治环境。其次，社区党建的推行，也是城市基层社区共同体建设的过程，而基层社区在结构、体制和文化上的聚合，成为基层民主最重要的基础。

（2）社区党建能够解决基层民主和发展的方向问题。基层自治的主体是社会个体，其直接动力是社会个体的自主性发展和相关利益的维护。而社会在结构上呈多元状态，社会关系也比较松散。基层自治活动和自治组织在这种社会中发展，就需要一个主导性的力量，保证其发展符合大局的根本性的利益。因此，当前的基层群众自治需要有效的政治力量的支撑和指导，在城市基层社会的社区党组织成为履行这种职能的最理想的组织形式。

（3）社区党建为基层群众自治提供组织载体。任何民主实践都需要一定的组织形式，基层自治必须在一定的组织载体上才能顺利运行。基层党建的开展就是要通过建设党的基层体系来组织基层社会，使社区获得坚强的组织核心。社区的组织化为基层民主提供了重要的组织条件。从这一角度分析，社区党建既是党组织的建设，又是基层社会的建设，社区党建和党组织的活动，本身就当融入基层的群众自治活动。

（4）社区党建为基层群众自治提供了活动舞台。现代民主政治的重要机制在于，民主活动的内在动力是社会个体维护自我利益和表达意志。但是个体成功地维护自我利益，在行为上必须具有组织性，在具体表达方式上必须能够沟通个体利益和地方局部利益。所以，基层群众自治在形式上并不是表现为单个公民的自利行为，它必须上升到社区共同目标和利益的高度。基层社区党建通过参与社区公共事务，引导社区发展，社区公共利益和公共事务在社区中开展凸现，社区公共事务成为基层群众自治的内容和活动舞台。

2．在领导体制方面处理了党组织与基层自治组织的关系

实现党领导社区，必须有相应的领导体制和组织体制。建国以来，我国形成了执政党管理基层社区的一整套领导和组织体制，十分有效地发挥了积极作用。随着经济、社会的变迁，社区及社区管理在整个社会管理中的地位日趋重要，目前的党领导社区的领导体制和组织体制，存在一些不适应新情况的问题。

在居民区，党组织的领导体制就要解决居民区党支部和居民委员会的关系问题。我国执政党的基层组织建设延伸到居民区，就是所谓“支部建在居委会”的体制。居民区党支部和居民自治组织的关系，在原则上同样沿用上级组织的做法即居委会的活动要在居民区党支部的领导下进行。但是，由于这一领导关系和上级组织党政关系存在差异，缺乏严格的体制保障。又由于最基层的情况千差万别，党组织和自治组织的状况也完全不同，在实际过程中，党支部和居委会的关系存在多种模式。

3．在组织体制方面明确党对社区内各种组织的领导

在居民区，党领导社区的组织体制问题，就表现在如何处理居民区党支部与物业公司、议事会、非正式组织以及居住在居民区内的在职党员的组织关系。由于缺乏明确的制度保障，以及基层情况的差异较大，居民区党支部和这些组织以及党员没有制度性的工作关系和组织关系。

二、社区职能与政府职能

1．社区建设中政府行为的基本涵义

社区建设作为社区的一种有计划、有目标的积极性变迁，政府行为对其具有极其重要的作用。从社区建设的范围来说，它涉及到政治、经济、文化、社会等各个方面的工作，是一项全方位的、整体性的综合工作，既包含物质文明建设，又包含精神文明建设。从社会科学理论视角看，它是行政学与社会学在社区发展中的有机结合。因此，社区建设既不完全是政府行为，也不完全是基层群众的自治行为，而是一个政府行为、社会管理、群众自治相结合的产物。针对当前我国城市社区建设的实际情况以及社区建设对政府行为的内在要求，正确认识和把握城市社区建设中的政府行为，充分发挥政府行为的作用，对加强城市基层政权建设和推动社区建设发展都有重大的理论意义和现实意义。

城市社区建设，就是在城市各级政府的领导下，在社区范围内实施的一种有目标、有计划的社区变迁过程。据此，可以这样认为，城市社区建设中的政府行为，即是城市政府对社区建设实施指导和调控的各种具体的行为和过程，它与政府的整体职能有着直接的关联。近年来，我国各地政府在开展城市社区建设工作中，依据本地实际，充分运用政府行为，使社区建设能够依靠人民群众与政府机关的协同努力，发展社区的经济、社会与文化。各地对社区建设中的政府行为有了较为深刻的理解，对于它的重要意义有了比较明确认识。

（1）从我国目前的行政管理体制看，城市政府（通常指区、街基层政权组织）是本社区中最具权威性的组织，在社区建设中具有形成决策和执行决策的能力。由于城市政府是城市中具有相对独立性的组织，它拥有属于自己控制范围的经济组织、政治组织和文化组织。因而在社区建设中，它的决策决定社区建设的方向、程度，这就有利于在城市总体设计中按照社会化社区建设的要求，根据当地实际，制定社会经济发展规划，使社区建设有计划地、协调地纳入城市建设进程。

（2）城市政府在本社区具有最强的综合协调能力，在社区建设中最能组织和协调社区的各行各业、方方面面，形成整合力量，形成社区化的内在联系和社区内各种组织间跨行业、跨地区的联系。从而可以在政策上启动社会各方面、各部门力量，进行立体延伸服务，使各部门各司其职。

（3）城市政府具有控制的能力，由于城市政府掌握着决定社区生存与发展的主要政治力量和经济力量，能有效地运用行政、经济和法律手段，准确而有效地引导社区建设的方向，合理运用场地、设备和资源，限制任何偏离社区建设总目标的组织行为和个人行为，保障社区建设的健康发展。

政府行为在社区建设中有着十分重要的位置，但并不意味着包揽一切，而是要求政府在社区建设中，运用行政、经济、法律等手段，组织社区内的不同组织和成员密切合作与协调，达到条块结合、上下结合，使社区建设充满生机和活力。

应当指出，在各地城市社区建设的具体实践中，如何运用政府行为也存在着不同认识和做法。如一方面在政府行为上存在着行政行为过多、过宽的倾向，管了很多不该管、也管不好的事情，使社区建设失去了必要的相对独立性，束缚了社区自身的手脚，以至于忙于应付；另一方面，政府该管的领域，诸如提供信息、协调平衡、监督控制和综合服务等又疲软乏力，往往使社区感觉无依无靠。由此看来，正确地把握社区建设中运用政府行为的尺度，将直接影响社区建设的顺利开展。

2．城市社区建设中政府行为的作用

政府掌握着社区的决策权，是维持社区正常运行的重要成分。在社区建设中政府行为发挥得如何，将决定社区建设的方向和成果。具体地说，政府行为在社区建设中有以下几方面作用。

（1）发现社区问题和需求，分类指导，突出重点，行之有效地推进社区建设。发现问题是解决问题的基础，是制定不同社区建设规划的依据，和使社区建设更具有目的性和重点性的保证。具体可由政府牵头组织，开展对社区的调查研究，了解社区群众开展符合实际的社区服务项目，切实解决群众中普遍存在的困难，增强社区群众的社区归属感。

（2）分步实施，长短结合，帮助社区制定经济与社会发展规划。社区建设目的在于促进经济和社会的发展。我们认为经济发展是促进社会进步的基础和手段，社会发展是经济发展的目的，而这项工作只有在政府的领导下才能完成。政府必须从战略角度为社区建设制定中、长、短期相结合的发展规划，如国民经济和社会发展五年规划、精神文明建设三年规划、社区服务三年规划、城市建设规划等；同时，依据总体规划，找准社区工作重点，做到分阶段落实，在当前工作中逐步实现社区建设总体目标。

（3）分解落实，具体实施，充分发挥各业务部门的作用，强化社区建设的微观管理。政府通过对各业务部门的管理，指导各业务部门，从不同的侧面参与、支持和促进社区建设。如将总体规划分解到民政、教育、文化、街道办事处等各有关部门，并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发展、依法治区等具体规划，把社区建设真正落实到基层，做到条条有人抓，块块有人管。

（4）发挥协调功能，吸引全体社区居民参与。社区建设是社区成员的共同事业，必须由全体群众来参与和推动。政府通过建立由驻区单位和区属各行业，特别是与人民生产密切相关的商业、卫生、公安、教育，以及部分辖区居民群众参与的区街两级社区协调组织，实现社区事务的各司其职，团结协作，有效地提高社区建设的整体水平。

另外，自《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在全国实施以来，特别是建立社会主义市场经济体制后，我国城市社区建设也出现了许多新变化。如社区呈现快速增长趋势，社区内外联络不断扩大，社区民主意识得到进一步增强，不同社区差异更趋明显等。这些问题的出现，对新时期如何发挥社区建设中的政府行为提出了新的要求，可概括为：一是指引路子，发展经济。由于历史的原因，我国城市居民登上市场经济主战场时表现了自身素质不高的弱点，他们感到政府工作人员懂法律、有知识、信息广、能力强，要求政府指引发展路子，找出致富的办法，希望政府发挥更好的作用。二是条块结合，共建互利。城市社区因受条块分治的城市管理体制制约，在同国有企业、大专院校、科研单位联系时障碍较多，由此带来资金、人才、物资等多种困难，他们要求政府能够帮助沟通、协调与各方的联系，引发社区内外物流、人流、信息流的交往，弥补社区的“先天不足”。三是树立典型，推广经验。各个社区都有自己的特点与优势，同时，又由于社区建设这项工作开展不久，在理论和实践上还很不成熟，对如何开展适应本地实际的社区建设，社区群众迫切希望政府能够树立“样板”，推广经验，从而加快社区建设的进程。四是主持公道，赏罚分明。社区群众比较信任政府行为的公正性，也要求政府在社区建设过程中能坚持这一原则，以切实提高政府行为的有效性。如对真心实意为群众办实事的机构和人员进行奖励，对妨碍和拖延社区建设与发展的机构和人员进行调整和处理等。五是健全法制，规范行为。社区建设主要是依靠群众的民主自治，要求通过深入贯彻《居委会组织法》，防止政府随意干预、收权，用法律和法规来规范政府的行为。

3．社区建设中政府行为的运行评价机构

社区建设中政府行为的最终目的，是要实现政府行为的高效运转和社区建设的民主化和法律化，使现代社会发展平衡、协调地运行。其主要内容包括两个方面：

第一，树立评判标准体系。包括：①“三个有利于”的评价标准。既要进行纵向分析，又要进行横向分析，看“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。②综合评价指标。既要看物质文明建设，又要看精神文明建设；既要看有形成果，又要分析无形成果。③坚持比较分析和全面分析。既要进行纵向分析，即现在同过去比较，又要进行横向分析，即本地区与情况相似的兄弟地区比较；既要看成绩，又要分析存在的问题；既要评价经济效益，又要评价社会效益；既要分析可见效益和局部效益，又要分析长远效益和整体效益。

第二，建立健全相应的监督约束机制，保证评判标准的切实执行。主要建立几个监督体系：一是加强党组织的领导和建议，发挥新时期党组织在改革开放和经济建设、社会发展中的先锋模范作用，进一步完善党组织的监督体系。二是充分运用法律约束手段，不断健全司法监督体系，保证社区建设向法制化目标迈进。三是注重新闻舆论导向，通过传播媒介形成新闻监督体系。四是加大各级人民代表大会和社区群众参与社区建设的力度，体现出“社区的事情社区管，大家的事情大家办”，建立各级人大和人民群众的监督机制。

社区建设中政府行为的效益评价标准体系和监督约束体系，共同构成了政府行为的评价机构，它们是相辅相成，缺一不可的。社区建设中政府行为运行机制的建立，使社区建设中政府行为的总体走向得到规范和约束，为社区建设朝法制化、民主化转变提供了切实保证。