ppt12补充2：教育科学卫生的公共政策分析

第五章教育、科学和卫生的公共政策第一节教育的公共政策一、教育的混合产品属性二、教育的概念、功能和作用三、不同的教育观念四、教育的发展历史五、政府介入教育产品市场的必要性六、中国的教育现状七、发展教育事业的公共政策探讨一、教育的混合产品属性1954年，经济学家萨缪尔森在《经济学与统计学评论（1954年11号）上发表著名论文《公共支出的纯理论》，提出并系统论述其经典的“公共产品”定义。他指出，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”。后来在《经济学》中，萨缪尔森又赋予“公共产品”完整定义：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与分享。一、教育的准公共产品属性公共产品理论依据产品消费特性界定其属性：公共产品、私人产品、混合产品。教育具有混合产品属性。（1）由于教育资源有限，多分配给每一学生的边际成本不为零，消费始终具有竞争性，即便是免费义务教育，只要地区间、校际间教育水平差异客观存在，就具有一定竞争性。（2）可以通过收费及考试等措施将部分人排除在受教育之外，具有一定排他性。教育的混合产品属性并不因提供方式或生产方式不同而变化。由此产生了“教育成本分担”问题。二、教育的概念、功能和作用（一）什么是教育教育是传授知识和技能，改变人的观念的活动。学校教育是以一定场地、由教师为主导，以课程方式，借助教育设备、设施，对学生进行传授知识和技能。改变人的观念的活动。（二）教育的一般功能1、传道：传播真理、道德、原理(定理)和自然科学知识，社会科学知识；2、授业：获得职业技能；3、解惑：解释自然现象和社会现象、科学知识。高等教育的功能：人才培养、科学研究和社会服务。（三）教育的作用在人类由原始氏族社会进入农业社会以后，家庭是社会细胞，具有生产、福利和教育三大功能。在小生产农业经济下，人们缺乏流动性，因而教育是由家庭完成。私垫是家庭教育的延长，目的是为家庭以外的社会培养治国精英。工业革命后，工商业发展起来，随着人的流动，家庭功能退化。生产功能由企业承担，教育功能由学校承担，家庭只承担部分福利功能，部分福利功能由政府社会组织承担。由于城市人口必须在“家庭以外就业”，因而教育成为必须。家庭的功能：生产功能福利功能教育功能企业学校家庭社会福利机构三、不同的教育观念1、“福利论”与“产业论”前者将教育视为公共福利事业，采用完全或基本上由政府拨款的方式。后者主张用市场方式，将教育当作产业来办，提出“教育产业化”。福利论的基础是农业社会。由于人缺乏流动性，因而不大可能将教育转化为生产力，或者就业。这样，教育的唯一作用是自我提高。2、“精英论”与“大众化教育论”前者是小生产社会的产物，由于生产力不发达，所以需要的知识有限，教育目的是培养少数社会精英领导社会。后者也称为平民教育，是现代教育观念。认为教育是一种天生的权利，是人权的一部分。教育机会必须是平等的。3、“自我知识完善论”与“就业准备论”前者将教育看作是处我知识的完善，是农业社会的教育观念。而后者将教育看作是一种就业准备，因而必须适应规范的知识结构的要求。四、教育的发展历史(一)教育发展的两个基本条件一是社会和经济发展对于劳动力的需求二是社会的富裕程度和教育的支付能力(二)教育的发展阶段1、封建社会的教育(私塾制、科举制、宫廷教育)阶段2、资本主义社会前期(工业经济社会)的教育⑴批量生产的学校教育模式（20世纪初）⑵教育面拓宽⑶教育的标准化⑷教育的功利化，即就业成为教育的主要目的3、后工业经济社会的教育

⑴教育的资本化

⑵教育的普及化和公平2000年4月“世界教育论坛”通过《达喀尔行动框架》，要求各国政府致力于在2015年前实现全民普及的优质基础教育。

⑶教育的多层次化和覆盖化五、政府介入教育产品市场的必要性1、教育属于准公共产品2、教育具有较强的外部效应（1）有助于保持和发扬民主自由（2）有助于减少未来分化和社会不平等教育是重要的人力资本要素教育可以切断代际贫困的联系（3）有助于减少犯罪（4）对经济增长具有重要贡献（5）对人类健康和计划生育有正效应（6）教育收益具有区域外溢性3、教育属于优值品4、教育具有迟效性教育产品的外部性图：不同教育产品的外部性

弱0

强100%

成人教育高等教育中等教育初等教育政府补贴外部性六、中国的教育现状我国政府十分重视教育事业发展江泽民曾提出：“国运兴衰系于教育，教育振兴全民有责”。中国政府将发展教育提高到国策地位，制定了《教育发展和改革纲要(1990-2000年)》《2020年中国教育发展纲要》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》等，并相继设立了《教育法》（１９９５年９月１日起施行）、《义务教育法》（2006年9月1日起施行）、《职业教育法》（１９９６年９月１日起施行）和《高等教育法》（1999年1月1日起施行）。《教育法》所规定的四个独立学制阶段中，除学前教育外均已立法。建国50年来，尤其是改革开放以来，中国的教育事业获得了迅速发展。(一)成绩1、义务教育全面普及，基本实现全面免费义务教育（2008年9月）。2、高中阶段教育迅速发展，普及程度不断提高。2006年，高中阶段毛入学率已达５９．２％，初中毕业生升学率75.7%。3、中等职业教育发展走出低谷，规模增长明显加快。招生连年增速超过１０％，提前实现“到２０１０年，中等职业教育招生规模达到８００万人”的目标。4、高等教育跨入大众化阶段。2006年，全国高等教育在校生总规模达到２５００万人，高等教育毛入学率达到２２%。其中，高等职业教育快速发展。2006年比2001年年均递增速度达到26.6%；在校生规模为2001年在校生规模的近4倍。5、民办教育事业得到快速发展。

教育法规定的“两个提高”和“三个增长”《中华人民共和国教育法》（第七章教育投入与条件保障）两个提高：一是财政教育经费支出占国民生产总值的比例有所提高；二是教育经费的支出占财政总支出的比例有所提高;三个增长：一是财政教育拨款增长高于财政经常性收入的增长；二是生均教育经费有所增长；三是教师工资和生均公用经费有所增长。

教育部国家统计局财政部《关于2007年全国教育经费执行情况统计公告》政府教育投入总量继续增加，国家财政性教育经费占GDP的比例以及预算内教育经费占财政支出比例均比上年有所增加，但有一些省、自治区、直辖市没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。两个提高：（1）2007年全国预算内教育经费占财政支出比例为16.26％，比上年15.18％增加了1.08个百分点。（2）2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32％，比上年的3％增加了0.32个百分点。三个增长：（1）中央和地方各级政府预算内教育拨款比06年增长32.08％。其中，中央财政教育支出比上年增长76％，高于中央财政经常性收入约28％的增长幅度。（2）2007年全国普通小学（35.11％）、普通初中（41.28％）、普通高中（18.19％）、中等职业学校（26.70％）、普通高等学校（11.54％）生均预算内教育事业费支出均增长。（3）2007年全国普通小学（56.86％）、普通初中（62.38％）、普通高中（13.54％）、中等职业学校（20.64％）、普通高等学校（3.32％）生均预算内公用经费支出均增长。(二)当前教育中存在的问题：1、基础教育质量不均衡义务教育属于法定的基本公共服务，有均等化的内在要求。表2005年“三市一县”的生均成本、满意率、学业测试成绩指标地区教师满率（%）家长满意率（%)小学初中生均成本(元)平均成绩D等比例（%）生均成本(元)平均成绩D等比例（%）数学语文科学数学语文科学无锡87.478.23721.082.025.23.82.64555.081.064.13.84.2郑州74.969.41272.274.0115.019.013.01559.076.7122.023.015.0银川74.374.21503.173.5615.014.09.02060.075.1020.012.019.0庄浪65.670.7656.870.9338.029.040.0858.868.7425.017.028.0

表：2006年江苏省义务教育部分投入和业绩指标地区教师满意率(%)家长满意率(%)小学生均成本(元)初中生均成本(元)学业测试成绩数学阅读与写作科学D等比例平均成绩D等比例平均成绩D等比例平均成绩全省平均84.8483.32558.22743.49.4777.648.2876.097.6979.83苏南苏州75.678.04940.65944.110.877.49.675.117.978.89常熟88.177.44661.16157.46.8277.176.075.865.4677.43无锡94.484.94460.65355.96.678.815.078.456.080.47南京85.880.24018.24392.95.979.494.179.353.782.38常州91.889.73571.94161.410.476.248.474.336.079.67镇江92.384.93025.73341.416.473.6812.073.7511.277.49苏中南通86.383.12642.03105.47.378.326.377.166.679.95扬州80.582.12562.52898.88.878.368.476.886.980.41泰州80.484.02295.82539.77.278.697.076.245.579.89苏北盐城87.186.62366.82220.810.079.4110.276.199.880.19淮安86.785.01687.81684.19.878.769.675.868.880.08连云港81.881.31407.61615.511.775.6610.673.8811.378.20宿迁76.183.11423.61564.87.081.727.879.056.284.06徐州82.284.91657.31261.513.874.8510.575.3210.278.80

2、教育的财政支出占GDP的比重偏低国家教育发展纲要提出：实现教育支出占GDP比重的4%。这是我国政府的一项庄严承诺。2005年、2004年政府性教育拨款占OECD各国GDP的比重平均为5.0%。从主要国家财政性教育拨款占一般政府支出比重看，2005年OECD国家平均为13%。2008年中国财政性教育支出占GDP比重将突破3%。但这与4%的目标仍有很大差距。

分析原因：（1）我国的财政收入比重不高。

教育支出占财政支出的比重10-14%较合理(OECD国家平均在13.2%)，过高则会影响其他支出。教育支出占GDP比重较高的国家，财政收入占GDP比重均超过40%。2007年，中国财政收入占GDP的比重仍为20.68%。（2）财政主体分散，责任难以落实。以宁波市为例，2006年该市的可用财力仅占GDP的8.3%，若达到教育的4%，则意味着全市财政的50%将用于教育，这既无必要，也做不到。（3）一刀切，缺乏基于理性的地区性教育财政政策。

我国没有一个多元化的符合地方利益的教育财政政策，而是“一刀切”地要求各级政府“新增的财力投向农村义务教育”。

财力总量上的有限性，体制上的脱节和机制上理性财政政策缺失，是我国财政性教育支出比重长期过低的三个主要原因。3、教育支出结构不合理按照国际通行标准（1999年），人均GDP为5000美元以下的国家，小学、中学、大学三级教育生均经费比为1:1.12:6.56。虽然我国各级教育生均经费差距在快速缩小，2003年这一比例为1:1.67:11.6，表明在高等教育已实行成本分担制度后，培养一名大学生的费用仍相当于小学生的近12倍。(2008年，中国人均GDP为6078美元）

发达国家对一个大学生的政府拨款相当于1.5个小学生，而世界平均水平为1：2.82。具体为：澳大利亚1：1.66；加拿大1：0.82；古巴1：6.02；日本1：0.72；菲律宾1：3.97；美国1：1.33。就是说，日、加对一个大学生的拨款水平甚至低于小学生。表1994

2003年中国各级教育生均预算内教育经费比值（以小学为1）年份生均教育经费生均预算内教育经费小学初中高中高校小学初中高中高校199911.74.221.911.553.1621.09200011.5420.211.402.8217.26200111.43.615.911.272.3711.84200211.33.413.111.202.058.42200311.33.111.611.151.826.854、教育观念和教育制度不适应在面向知识经济时代的21世纪，教育必须由“精英教育”走向“大众教育”，培养大量的专业人才。这就必然首先要求我们转变教育观念。建设一套适合时代要求的新的教育制度。而在这方面，无论从理论政策到制度建设都不能适应。新的教育观念应包括这样一些内容：1.树立新的教育价值观，教育不是纯消费事业，而是一种生产事业，是一种生产性投资；2.树立全时空的教育观，教育是持续于人的一生的，是终身教育，同时它不仅只局限于学校；3.树立新的人才观，要因材施教，使个性获得充分发挥；4.树立以学生为主体的观念，变消极被动的灌输为积极主动的吸收，使学生发挥能动作用；5.树立新的就业观，自主、多层次、多渠道就业。6.树立新的教学观，不仅注重传授知识，而且更要注重培养能力，使教学内容综合化、现代化，教学方法灵活多样。5、高等教育的机会不均等、资源不平衡

◆高等教育资源不平衡成为重要矛盾：北京当地院校的生均拨款比中央部属院校还多，而四川、江西培养一个公办大学生，仅能得到2000多元政府拨款，“还不足上海培养一个公办小学学生（经费）的四分之一”。“世界上很少能够找到我们国家这样——生均预算内拨款最高省是最低省的8倍”。

七、发展教育事业的公共政策探讨知识经济时代，技术已经成为继土地、资本、劳动之后的第四大要素。各国政府纷纷调整公共政策，将教育的改革和发展列为国策。（一）教育产品的生产政策1、搞好教育发展规划。2、转变政策，将政府投入重点由高等教育转入基础教育，由学历教育转向职业教育。七、发展教育事业的公共政策探讨（二）改革拨款方式，形成竞争机制世界银行认为，当前存在着四种拨款方式：（1）协商拨款：

指以工资、公务费、购置费为基础的拨款。（2）以生均成本为基础的拨款：

统一拨款标准=生均成本-个人缴费（3）以产出为基础的拨款：

按毕业的学生人数拨款（4）绩效拨款：

以生均成本为基础的拨款+绩效考核（三）处理好私立学校与公立学校的关系准公共产品有两种生产方式，即公共生产（公立教育）和私人生产（私立教育）。在坚持公立为主的前提下，适度发展私人办学同样是加速教育发展的有效途径。教育作为准公共产品，可以由私人提供，或者在政府补助下由私人提供。城市可以适当发展私立学校，形成不同的教育消费层次。农村应当以公立学校为主（分散）。日本经验：表

在校生分布情况

（单位：千人，%）

国立公立私立合计人数百分比人数百分比人数百分比人数百分比幼儿园6.90.4363.920.51402.979.11773.7100小学47.30.67251.398.467.50.97366.1100初中33.70.83835.393.5234.65.74103.7100高中8.80.22930.370.31226.329.44165.4100中等教育学校1.484.30.21401.71.7100高等专门学校49.9884.682.3456.7100短期大学7.82.421.16.4298.891.2327.7100大学624.122.8107.23.92008.773.32740100盲、聋、养护学校3.13.486.295.70.80.990.1100合计7833.81460070.85242.125.420625.1100资料来源：日本文部省《学校基本调查报告书》（2000年度）。图（日本）（四）分清各级政府的责任义务教育是以国家的名义承担的，因此，各级政府都有投入责任。县级财力差距很大。因此，均衡义务教育需要上级政府转移支付。义务教育具有较大溢出效应。因此，需要上级财政进行补助，否则就会产生供给不足。我国现行财政体制不利于地区之间的公平。教育尤其是义务教育作为政府的一项基本公共政策，自1986年提出以来，由于各种原因，至今未建立起规范的转移支付制度。市场经济后，地区之间的财力差距拉大，如何使农业地区保持合理的财力，以解决这一地区义务教育中存在的资金不足问题具有重要意义。（五）建立教育资金转移支付机制我国现有的义务教育政府间拨款类型主要有：1．有条件不配套拨款。如中央全额承担中西部地区的“贫困学生提供免费教科书”资金，这种形式的拨款有利于保证全国各地达到最低教育服务标准，利于公平目标的实现。2．无条件不配套拨款。如中央对地方的“一般性转移支付资金（含民族转移支付资金）”，主要起到弥合地方财政缺口与均等地方财政地位的作用。3．有条件的不封顶配套拨款。如中央安排的“中小学危房改造工程”、“义务教育工程”等专项资金都属于这种类型，对地方财政配套能力要求较高，同时也会促使地方政府安排更多义务教育资金。4．有条件的封顶配套拨款。如新机制提出：“对免学杂费和提高公用经费水平，中央与地方的分担比例，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例，中西部地区为5∶5。这种拨款方式既明确了中央和地方的资金投入责任，也有利于控制中央、地方总的义务教育支出预算。我国对贫困地区的财政补助多为政策性一揽子投入，缺乏分项和结构性细化与绩效对应，公开性、竞争性不强，致使国家的财政资助往往被挪用、流失和浪费。在义务教育转移支付制度设计时：（1）要立足于不利人群和不利地区（农村）学生的发展，义务教育公共服务能力均等化为目标；（2）要用客观、科学的方法确定各地的收入能力和义务教育支出需求，以此为基础确定中央与地方之间义务教育转移支付资金的分配；（3）注重对转移支付资金使用绩效的评价，强调用绩效换取拨款，强化各级政府和学校的绩效责任。规范各级政府间纵向转移支付的同时，还应积极探索义务教育经费的横向财政转移支付模式。例如：义务教育发展不均衡的关键在于省内不均衡。省级政府应考虑建立有效的省内横向转移支付制度，结合省内各地财政和经济状况，分地区确定经费分担比例，适当平衡省域内经济发达与不发达地方地区的义务教育经费投入。第二节科学的公共政策一、科学技术的含义二、科学技术的贡献率三、科技活动的类型四、科技活动的特点和产品属性五、政府对科学研究的干预六、科技公共政策的现状分析七、发展科技的公共政策一、科学技术的含义科学具有可检验性、可预见性和逻辑和谐性的特点。技术具有经验性、实践性和可交易性的特点科学和技术不是孤立存在的现象。项目科学技术所属范畴认识范畴实践范畴主要任务建立“是什么”、“为什么”的知识体系建立“做什么”、“怎么做”的操作体系所用方法观察、实验、假说、推理、验证等设计、模拟、试验、制作、试用(验收)等评价标准符合性、创新性、逻辑性效用性、可行性、经济性与经济的关系间接、长远相关直接、短期相关主体人员科学家、学者发明家、工程技术人员二、科学技术的贡献率1957年，索洛(SOLOW，B.M)通过广泛研究美国经济，发现影响经济增长的根本动因在于技术进步而非资本积累。他指出1909～1949年40年间，美国非农业部门每年增长1.5％，人均产生增长十倍，其中增长率的87.5％是依靠技术进步取得的。索洛在柯─道生产函数的基础上引入技术进步因素，并对生产类型加以限制后得到衡量和计算技术进步所作贡献的方法，被叫做“剩余法”或者“索洛剩余”。三、科技活动的类型（一）基础研究：旨在增加科学、技术知识和发展新的探索领域的任何创造性活动，而不考虑任何特定的实际目的。（联合国教科文）1、基础理论研究（数学、物理学、化学、天文学、地学和生物学）；2、应用基础研究（定向基础研究，包括材料力学、工程力学、工程热物理学、化工学、水力学、计算机科学等）。（二）应用研究：增加科学和技术知识的创造性的系统活动，已考虑到某种特定的比较广泛的应用目标。（三）技术开发：运用基础研究和应用研究获得的知识以及实践经验，旨在获得新材料、新产品、新设计、新流程、新方法或对原有生产进行实质性改进的系统性创造性活动。二、科技活动的类型

表举例说明基础研究、应用研究和开发研究三者之间的关系基础研究应用研究技术开发1.计算数学的理论与方法的研究为解决图像识别问题研究计算数学方法用于图像识别的计算机软件的研制2.高速气流中物体的空气动力学的研究为发展新型飞机而研究气流中物体的压力、浮力，提供空气动力学数据。研究设计新型飞机样机的体形3.真菌分类研究食用真菌特性研究菌种栽培新技术4.常温超导现象的研究为发展常温超导材料研究超导理论研制某种特定要求的常温超导材料四、科技活动的特点和产品属性（一）科技活动的特点1、探索性：研究和开发都是在新的领域中进行探索或是开拓新领域的活动，是做前人没有做过的事或完成前人没有完成的事。2、创造性：研究与开发活动必须要有所发现、有所发明，要拿出点新的东西来。

3、不确定性：包括结果的不确定性、技术的不确定性、目标的不确定性和管理的不确定性。（二）科技产品的属性

科技活动自身的复杂性决定其产品属性远比一般消费品复杂得多。不同的科技产品，其属性也不相同。

基础研究的成果接近纯公共产品。基础研究的任务是