论监察官员的作用

论监察官员的作用

中国的监察制度起源于先秦，最初形成于秦朝。然而，汉代建立了相对独立的行政制度。从此,选任各级监察官员制度化,便成为完善国家监控体制的重要一环。两汉监察官员选任制度的奠立,具有启导先河的作用,对其后历代监察官员的选任有着十分深远的影响,对此进行全面深入的探讨,有助于进一步认识两汉政制的特点以及我国历代监察制度的承继关系。对其利弊得失进行认真的研究和总结,在今天仍具借鉴意义。一西汉中丞的置长与西汉后期地方监察的确立汉初政制,包括监察制度在内,基本上沿袭秦朝。然随着统一帝国的巩固与社会的发展,制度本身也在不断变化、不断完善。两汉监察制度与秦制相比较,重大变化有三:其一,作为监察机构首长的御史大夫,逐步从监察系统中分离出去,更名为大司空,用以完善政权中枢的“三公”机制(即大司徒、大司空、大司马鼎足而立);而御史大夫原来主管的监察事务,则改由御史中丞专职负责。这样,不仅御史中丞上升为监察系统的最高长官;更重要的是原有的国家监察职能,开始从行政系统中分离出来,从而使御史台成为相对独立的监察机关。这在中国监察制度发展史上,可说是迈出了关键性的一步,因为监察官员就其本质来说乃属“治官之官”,若监察机构附属于行政系统,必然要受到诸多制肘,其监控职能自然难以获得真正的发挥。这一变化,肇自汉武帝,西汉末的成、哀时期,在制度上已有具体反映;至东汉光武帝时最终完成。《汉书》载:“御史大夫,秦官,位上卿,掌副丞相。……成帝绥和元年(公元前8年)更名大司空,金印紫绶,禄比丞相,置长吏如中丞,官职如故。哀帝建平二年(公元前5年)复为御史大夫,元寿二年(公元前1年)复为大司空,御史中丞更名御史长史”1。纪昀等撰《历代职官表》引据《通典》对此事之沿革讲得更清楚:“御史大夫有两丞,一曰御史丞,一曰中丞,亦谓中丞为御史中执法。中丞居殿中,察举非法。及御史大夫转为大司空,而中丞出外为御史台率,即今之御史大夫任也”2。由此可见,经过了这番变革,大司空即使有时仍沿旧称为“御史大夫”,但实际上它已成为“百僚率”,而非“御史台率”;监察系统真正的最高长官则是御史中丞,时称“御史长史”。故《历代职官表》得此结论说:“成帝以后,中丞出居外台,其职始视今之都察院矣。”“自东汉省御史大夫,而以中丞为台率,始专纠察之任。其后历代或复置大夫,或但设中丞,规制各殊,要皆中丞之互名,盖即今都察院堂官之职事矣”2。可见专职的、相对独立于行政系统的监察体系,是在西汉中叶后确立的。其二,两汉的地方监察体系也有重大变化,主要是以刺史取代监御史,成为地方上正式的专职监察官员。《汉书》载:“监御史,秦官,掌监郡。汉省,丞相遣史分刺州,不常置”1。由于这种“丞相史”只是一种临时性差事,而且直接隶属行政系统,因而监控效果不甚显著,地方吏治日渐败坏,郡守与监御史之间“不奉法,乘公就私”,“行权相放”3的事件越来越多;中央与地方的矛盾也在加深。汉武帝刘彻即位后,为扭转这一局面,加强中央对地方的控制,于元封五年(公元前106年)将全国(京畿七郡除外)划分为十三部(州),实际上是十三个特设的监察区,而行政区划则仍按原有的郡、县二级制结构不变。中央向每部(州)各派常驻刺史一员,官秩六百石,他们依据汉武帝所定“六条”问事,即所谓“奉诏条察州”1,对部内所辖各郡实施有效的监控。初时,这些刺史隶属于丞相府,受丞相司直节制,即所谓“司直督刺史”3。至西汉后期,行政系统外部之单元监察已成为主流,刺史遂改隶御史中丞,如元帝时陈咸任御史中丞,史称其“总领州郡奏事,课第诸刺史,内执法殿中”4。刺史在驻地有固定的治所,其下有一定数量的属员,是一种专职的监察官。这表明至迟在西汉后期,中央与地方监察体制的内部关系已经理顺了。其三,在京畿范围七郡特置司隶校尉,这是一种身份颇为特殊的监察官。《汉书》载:“司隶校尉,武帝征和四年(公元前89年)初置。持节从中都官徒千二百人,捕巫蛊,督大奸猾。后罢其兵,察三辅、三河、弘农”1。在巫蛊案件结束后,司隶校尉便由临事特设转变为京畿地区的常设监察机构。司隶校尉的特殊性,就在于其职能既负责监察京畿七郡官员,又拥有纠劾三公以下所有京官的权力,即《后汉书·百官志》所称:“持节,掌察举百官以下及京师近郡犯法者”5。故其权位罗刺史为重,秩比二千石;其下还有一套相当完整的办事机构及相应的属员、书吏等,其监察效果也较显著,“百僚敬惮,奸宏慑服”。很明显,御史中丞、各部刺史及司隶校尉等监察官员的专设,表明了我国封建社会早期监察制度在两汉已正式形成,因而对各级监察官员的选拔与任用制度化,遂成必然之势。二举贤任才,举贤主才汉代监察官作为各类官员中的一种,其选拔与任用自然离不开汉代选官制度总的准则,其选任方式与途径亦大致相同。刘邦在建立西汉王朝后,便十分重视对官吏的选拔,他在诏书里说:“盖闻王者莫高于周文,伯者莫高于齐桓,皆待贤人而成名。今天下贤者智能岂特古之人乎?患在人主不交故也,士奚由进!今吾以天之灵、贤士大夫定有天下,以为一家,欲其长久,世世奉宗庙亡绝也。贤人已与我共平之矣,而不与吾共安利之,可乎?贤士大夫有肯从我游者,吾能尊显之”6。很明显,此诏的核心在于“求贤”。“得贤者得天下,尊贤者保天下”,便成为汉代选任官员总的准则,选任监察官员更不例外。以“求贤”为出发点,汉代选官的途径相当广泛,概括起来主要有察举、公府及州郡辟除、皇帝特征、私人荐举、策试、任子以及纳赀等。其中察举是汉代选官最重要的途径,属入仕正途,计有举孝廉、举茂(秀)才、举贤良方正、举文学(经学)等。应该指出,察举制度的创设,实以举谏官而启其端。文帝二年十一月,日有食之。诏曰:“朕闻之,天生民,为之置君以养治之。人主不德,布政不均,则天示之灾以戒不治。……及举贤良方正能直言极谏者,以匡朕之不逮。”十五年九月,又“诏诸侯王公卿郡守举贤良能直言极谏者,上亲策之,傅(敷)纳以言”7。汉初著名的御史大夫晁错,即在是年举中,时文帝以“朕之不德,吏之不平,政之不宣,民之不宁”四项内容进行策问,“对策者百余人,惟(晁)错为高第,由是迁中大夫”8。景帝时,“错数请间言事,辄听,幸倾九卿,法令多所更定。……迁为御史大夫”8。《汉书》载:武帝“建元元年冬十月,诏丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正直言极谏之士。丞相(卫)绾奏:‘所举贤良,或治申、商、韩非、苏秦、张仪之言,乱国政,请皆罢。’奏可”9。西汉大儒董仲舒,在是次举贤良文学中以“大一统”于六艺之科、孔子之术的对策而位列“上第”。《汉书》载:“自武帝初立,魏其、武安侯为相而隆儒矣。及仲舒对策,推明孔氏,抑黜百家。立学校之官,州郡举茂才孝廉,皆自仲舒发之”10,从而为其后历代封建王朝推行的“罢黜百家,独尊儒术”奠立了理论基础。这不仅是中国学术思想史、政治思想史的重大变化,而且对选官制度也产生了十分深远的影响。综观两汉之监察官员,其中不少是通过察举入职的。如御史大夫公孙弘,“少时家贫,牧豕海上。年四十余,乃学《春秋》杂说。武帝初即位,招贤良文学士,是时弘年六十,以贤良征为博士”。后因出使匈奴“不合上意”而“病免”。元光五年(公元前130年)复举贤良文学,公孙弘再次被川国推举,“时对者百余人,太常奏弘第居下。策奏,天下擢弘对为第一。……为内史数年,迁御史大夫”11。此例表明:汉初察举尚不受年龄、资历的严格限制,而且可以重复参与。西汉的盖宽饶,“以孝廉为郎。举方正,对策高第,迁谏大夫”,“擢司隶校尉,刺举无所迥避,……京师为清”12。何武原为郡吏,后太仆王音举(何)武贤良方正,征对策,拜为谏大夫,迁扬州刺史”,历兖州刺史、司隶校尉,晋御史大夫13。东汉监察官之入仕,偏重于举孝廉,如寒朗,“好经学,博通书传,以《尚书》教授。举孝廉,永平中,以竭者守侍御史”。14左雄,“安帝时举孝廉,迁冀州刺史。”15李膺,“举孝廉,为司徒胡广所辟,举高第,迁青州刺史”。16蔡衍,“举孝廉,迁冀州刺史”。16陈球,“少涉儒学,善律令,阳嘉中,举孝廉,迁繁阳令。……复辟公府,举高第,拜侍御史”17。刘陶,济北贞王(刘)勃之后,对时政屡有直言,“后举孝廉,除顺阳长,顷拜侍御史、征拜谏议大夫”18。上列诸例,充分证明察举乃两汉监察官入仕的主要途径。此外,也有部分是由皇帝特征而得任宪职。如西汉的魏相,在地方官任上有政绩,“禁止奸邪,豪强畏服”,“宣帝即位,征相入朝,迁御史大夫”19。贡禹,“以明经洁行著闻,征为博士、凉州刺史”。“元帝初即位,征禹为谏大夫”,以直言晋御史大夫20。龚胜,“少好学明经”,初为郡吏,“哀帝固已闻其名,征为谏大夫”20。东汉的鲍永,“少有志操,初为郡功曹”,“光武即位,征永诣行在所,拜谏议大夫”,“建武十三年,征为司隶校尉,劾帝叔父赵王良,由是朝廷肃然,莫不戒慎”21。在公辟与荐举方面,如西汉的鲍宣,“好学明经”,深得大司空何武敬重,“荐宣为谏大夫”,以直谏名天下22。孙宝,“以明经为郡吏,御史大夫张忠辟宝为属”,其后又“上书荐宝经明质直,宜备近臣,迁谏大夫”23。东汉的杨秉,“博通书传,常隐居教授。年四十余,乃应司空辟,拜侍御史,频出为豫、荆、徐、兖四州刺史”24。王允,少好大节,有志于立功,三公并辟,以司徒高第为侍御史”25。陈翔,“少知名,……太尉周景辟举高第,拜侍御史,迁扬州刺史”,以参劾高官贪秽而“威名大振,补御史中丞”16。至于任子与纳赀,虽亦属入仕之途,但前者主要是安置高官子弟,一般任职郎官、舍人之类,作为日后晋升的阶梯;后者则仅授闲散吏职。由于两者均“不以德选”,与宪职之严格要求相去甚远,故与监察官之选任关系不大。三从“孝宣中立”到“明经”两汉监察官之选任方式与途径虽与其他官员大致相同,但监察官自身有其特殊性,他们被誉为“风宪官”、“治官之官”,肩负着“彰善瘅恶”、“激浊扬清”、“纠劾官邪”、“整饬朝纲”、“匡辅人君”、“封驳诤谏”等重任,故历代统治者对于任用宪官大多持“慎选”态度,对其思想素质、文化素质和业务的要求,相对于其它官员来说要高些和严格些。两汉选任监察官员的标准与条件,概括起来大致有以下四个方面:第一,在思想品质方面的要求是忠于君上,尽忠职守,清廉刚直,严格执法,不畏权势,敢谏敢言,这是汉代选任监察官、尤其是宪职首长的首要条件。如周苛、周昌兄弟,他们在刘邦起沛时即忠于沛公,入关破秦。“沛公立为汉王,以苛为御史大夫”。后项羽破荥阳,逼苛归附,不屈,以身殉职。“汉王于是拜昌为御史大夫,常从击破项籍”。“昌为人强力,敢直言”,因刘邦宠戚姬,昌指其“即桀纣之主”。又“高帝欲废太子,而立戚姬子如意为太子,大臣固争莫能得,而昌廷争之”26。汉初之申屠嘉,其人虽“无术学”,但“刚毅守节”,“为人廉直,门不受私谒”,于文帝十六年得迁御史大夫26。魏相,“为人严毅”,宣帝即位,被擢任御史大夫,一举荡平专权乱政的霍氏集团,为“孝宣中兴”创造了良好条件,史称“孝宣中兴,丙(吉)魏(相)有声”19。盖宽饶,“为人刚直高节,志在奉公”,被赞誉为“正色立于朝,虽《诗》所谓‘国之司直’无以加也”。初任谏大夫,后“擢司隶校尉,刺举无所回避”,以至为权贵所不容,最后不得不“引佩刀自刭北阙下”12。王嘉“为人刚直严毅有威重”,“敦朴能直言”,哀帝初擢御史大夫27。东汉初的宣秉,“少修高节,显名三辅”,“性节约,常服布被,蔬食瓦器”,深受光武帝赏识,于建武元年拜御史中丞,其任事“务举大纲,百僚敬之”28。东汉后期的杨秉,“以廉洁称,拜侍御史,频出为豫、荆、徐、兖四州刺史。计日受奉,余禄不入私门,故吏钱百万遗之,闭门不受”。尝自许说:“我有三不惑:酒、色、财也”24。从上述例证中不难看出,汉代选任监察官是十分重视个人的思想品德的。第二,在学识上对监察官员亦有较高的要求。由于监察工作涉及面相当广阔,举凡行政、司法、经济、军事、文化诸领域无不涵括;而封驳谏议、撰拟章奏更常需引经据典以及总结前代之盛衰得失以资鉴戒,故宪职官员应该是博古通今、能章善辩者。汉代虽尚未有科举取士之制,但策试则与察举相连,它在选任官员中起着相当关键的作用。事实上两汉监察官员不乏饱学之士,他们学识宏博,通经懂史,如魏相和盖宪饶均在少时即深研经学,通过对策高第而入仕。翟方进,“家世微贱,失父孤学。……经博士受《春秋》,积十余年,经学明习,徒众日广,诸儒称之”。“以射策甲科入仕”,累迁刺史、丞相司直、御史大夫29。鲍宣亦“好学明经,其言少文多实”,哀帝视之为“明儒优容之”,历迁谏大夫、司隶校尉22。东汉的杜林,“少好学沉深,家既多书,博洽多闻,时称通儒”。“乃征拜侍御史,群僚知林以名德用,甚尊惮之。京师士大夫,咸推其博洽”30。寒朗,“好经学、博通书传,以《尚书》教授”,擢侍御史14。虞诩,早孤,自幼勤于学,“年十二,能通《尚书》”。“永平元年任司隶校尉,刺举无所回容,数忤权贵,刚正之性,终老不改”31。杨秉之父杨震“明经博览,无不穷究”,在汉儒中享有“关西孔子”之美誉。杨秉则“少传父业,兼明《京氏易》,博通书传,常隐教授”,累迁侍御史、刺史24。由此可见,两汉监察官一般都具有较高的文化素质。第三,由于监察官最重要的职责和通常性业务是纠举非法,常须依据法令律例判断是非,因而通律明法便自然成为选任监察官的重要条件。正如《历代职官表》所称:“前汉御史多以刀笔吏积劳得之。后汉始以公府椽属选补”2。如西汉的何武,“兄弟五人皆为郡吏,郡县敬惮之”。“征对策,拜为谏大夫,迁扬州刺史。……二千石有罪,应时举奏,州中清平”。历迁兖州刺史、司隶校尉、御史大夫等要职13。又如有“酷吏”之称的张汤,少时曾扮演“审鼠”法吏,所撰狱词已相当老练利索。及长,荐补侍御吏,武帝时所订律令,大多出自张汤与赵禹之手,得晋御史大夫。后遭诬陷下狱,自辩称:“汤无尺寸之功,起刀笔吏,陛下幸致位三公,无以塞(当)责。然谋陷汤者,三长史也。”32昭宣时期的于定国,“其父于公为县狱史,决狱平。罗文法者于公所决皆不恨”。“定国少学法于父,父死后定国亦为狱史,……以材高举侍御史,迁御史中丞,后晋迁御史大夫”33。元成时期的王尊,“少孤,牧羊泽中,窃学问,能史书,年十三,求为狱小吏,署守属监狱”,以决狱明断为上司赏识,迁益州刺史,后擢司隶校尉34。可见汉代不少刀笔吏由于自身通律明法,因而在宪职上往往获得超擢。监察官员,尤其是担负地方监察任务的刺史,不仅要通明律例,而且要严厉执法。《汉书·酷吏传》所列十三人,就有赵禹、王温舒、尹齐、杨仆、咸宣、田广明、严延年等七人担任宪职,这不是偶然的。如赵禹,“为人廉裙,为吏以来,舍无食客。公卿相造请,禹终不行报谢,务在绝知友宾客之请,孤立行一意而已”。“武帝时,禹以刀笔吏积劳,迁为御史。与张汤论定律令,吏传相监司以法,尽自此始”35。王温舒,“数为吏,以治狱至廷尉史。事张汤,迁为御史”35。尹齐,“以刀笔吏稍迁至御史。事张汤,汤数称以为廉,斩伐不避贵势”35。杨仆,“以千夫为吏,河南守举为御史”35。咸宣,“以佐史给事河东守,征为广既丞,稍迁至御史及中丞”。35田广明,“治有能明,宣帝初立,代蔡义为御史大夫”35。严延年,“其父为丞相椽,延年少学法律丞相府,归为郡吏,以选除补御史椽,举侍御史”。“延年敏捷于事,其治务在摧折豪强,扶助贫弱”,虽有“屠伯”之称,然“令行禁止,郡中正清”35。故撰写《汉书》的班固赞誉他们说:“虽酷,称其位矣”35。上列例证充分证明,汉代严厉执法确与司宪有着密切联系。当然,其着眼点倒不完全在于“刀笔吏”,而在于他们熟谙法令律例。因此,许多明法通律之士,虽不是刀笔吏出身,亦多能就任宪职。如高密大族郑宾,“明法令,为御史”23。东汉的陈球,亦出自世宦之家,“善律令,举高第,拜侍御史”17。故《后汉书·百官志三》称:“治书侍御史,选明法律者为之”。第四,两汉选任监察官员颇重资历与政绩。当然,其间有过变化,在汉初一段时期,选任官员尤其是高官,大多注重军功,《汉书·任敖传》载:“汉兴二十余年,天下初定,公卿皆军吏。”而任敖本人就是军功出身,“高祖初起,敖以客从为御史。高祖立为汉王,东击项羽,敖迁为上党守。陈反,敖坚守,封为阿侯,食邑千八百户,高后时为御史大夫”36。但自文景后,汉王朝的统治已渐趋正常,而军功子弟则大多不能胜任职事,故任官便逐渐改重资历与政绩。御史大夫作为监察系统的长官,对其要求也较高,《汉书·薛宣传》对此提及:“御史大夫内承本朝之风化,外佐丞相统理天下,任重职大,非庸才所能堪。今当选于群卿,以充其缺。得其人则万姓欣喜,百僚悦服;不得其人则大职堕,王功不兴。”薛宣本人出自书佐而非军功,历县丞、县令,“治果有名,以明习文法诏补御史中丞”。又以“材茂行洁,达于从政,前为御史中丞,执宪毂下,举措时当;出守临淮、陈留,二郡称治;为左冯翊,崇教养善,威德并行,众职修理,奸宄绝息,功效卓尔”,晋任御史大夫37。从任敖与薛宣两例对比,我们不难看出汉代选官准则确有重大变化。按资历要求,汉代御史大夫一般是从二千石的高官中选任,象汉武帝期间所任的十八位御史大夫,绝大部分出自九卿、列侯、郡守以及王国相之类高官。而作为御史台副长官的御史中丞,则大多选自“明习文法”的六百石官员,但自西汉后期御史中丞成为“御史台率”后,其官秩档次便相应地提高了,一般是从退职之二千石高官及高第之侍御史中选任。至于侍御史,主要是从公卿、郡守辖下的明习典章法令的属官中遴选,而负责监察州郡的刺史,则大多选自有从政经历的公卿属官、博士、谏大夫以及曾取得出色政绩的县令等。两汉从上述四个方面选任监察官员,大体上是符合宪职的特质要求的。它不仅保证了监察官员应具有的素质,保证了监察体系充分发挥其应有的监控作用,而且为其后历代选任监察官员奠立了一定规范,其影响是相当深远的。四《察举六条》的颁行,初步确立了与监察官员职守与监察官员选任制度密切相关的是对监察官员的考核与管理。在这方面两汉虽不及其后历代那么严密和完善,但也进行过不少有益的探索和尝试。第一,御史台作为国家监察机构,虽然参与对各类职官的考核,即以监察系统为基础的“刺察”,但其成员并无特权,他们同样属于被考核对象,因而所有监察官员都必须参加朝廷统一规定的定期常规考核,即一年一小考,称为“常课”;三年一大考,称为“大课”。其中御史台长官大多由皇帝亲自考核,或由皇帝指定的代表负责考核。御史台属官由主管长官考核。负责地方监察的各部(州)刺史,则统由御史中丞负责考核,即所谓中丞“课第诸刺史”4。通过这些定期常规考核,对各级监察官员分别进行奖惩,用以激励勇于任事、公正清廉;抑制尸位庸儒、恃权贪婪,这对于保持监察队伍的纯洁和监察工作的高效是十分必要的。第二,建立了一套较为完善的监察官员职守规制。对监察官员进行常规考核,其考核内容自然与其他职官有所不同,主要是依据他们的基本职守进行。汉惠帝三年颁行了汉代第一部监察法规,即《监御史九条》。九条内容,涵括了司法监察、财政监察、行政监察、人事监察四大方面。汉武帝又在《监御史九条》的基础上加以修订完善,制定了历史上著名的《刺史察举六条》,规定“刺史班宣周行郡国,省察治政,黜陟能否,断理冤狱,以六条问事,非条所问即不省”。“六条”内容为:“一,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡;二,二千石不奉诏书,倍公向私,侵渔百姓,聚敛为奸;三,二千石不恤疑狱,风厉杀人,烦扰苛暴,剥戳黎元;四,二千石苛阿所爰,蔽贤宠顽;五,二千石子弟怙恃荣势,请讠乇所监;六,二千石阿附豪强,通行货赂,割损政令”38。足见,“六条问事”的主要锋芒是直指当时级别较高的行政长官,这是符合监察的客观规律的。著名思想家顾炎武对此评价说:“刺史六条,为百代不易之良法。”39因为它不仅第一次明确了监察官员的职守规范,同时对监察官员自身也是一种制约,对“六条问事”执行的好坏,便成为考核宪官政绩、进行奖惩的重要依据。如朔方刺史翟方进,任内“居官不烦苛,所察应条辄举,甚有威名,再三奏事,迁为丞相司直”,其后更擢升为御史大夫29。而豫州刺史鲍宣则一度被劾任内“举措烦