雍正皇帝的财政观

雍正皇帝的财政观

官僚管理的质量是政治权力的希望的重要标志。因此,历代统治者无不重视吏治整顿。雍正朝对吏治的整顿针对性最强、最具体,效果也最明显。康熙前期文治武功非常显赫,但中期以后,储位之争弄得他焦头烂额。加之康熙宽于御下,到康熙后期官吏贪污、钱粮短缺、国库空虚的情况已相当严重,“户部库银亏空数百万两”。有些道府州县“藩库钱粮亏空,近来或多至数十万”。这些亏空不是受上司勒索,就是自身侵渔。同时,每年四时节会、上司喜庆丧葬、下属晋见上司,都要按规定馈送礼金,从中央到地方都有不成文的规定。地方官为固位邀宠,狂征滥派,又私征火耗于民,“竭小民衣食之资,供官司奴隶之费”。康熙帝虽也清查、整顿,但未对赃官明正法典,多为虚应故事,亏欠依然如故。雍正即位,清查亏空、整理财政、整顿吏治,已到了刻不容缓的地步。在雍正正式即位前,内阁官员草拟登极恩诏依惯例开列了豁免官员亏空一条。雍正认为这是助长贪官污吏侥幸心理,当即不准开载。并于他即位当日,给户部下达了全面清查钱粮、整顿吏治的命令,从而开始了全面整顿吏治的工作。一、清查增张、抄家雍正整顿吏治首先从清查亏空开始。他即位伊始,发布上谕,要求:“各督抚将所属钱粮严行稽查,凡有亏空,无论已经参出及未经参出者,三年之内务期如数补足。毋得苛派民间,毋得借端掩饰。如限满不完,定行从重治罪。三年补完之后,若再有亏空者,决不宽贷。其亏空之项,除被上司勒索及因公挪移者,分别处分外,其实在侵欺入己者,确审具奏,即行正法。倘仍徇私容隐,或经朕访闻得实,或被科道纠参,将督抚一并从重治罪。”(康熙六十一年十二月十三日谕)这道上谕表明他坚决清查亏空、整理财政的态度。一个月后,他又发出了在中央设立会考府的上谕,说钱粮奏销中弊病很大,主要看有无“部费”,若没有,就是正当开支,计算也清楚,户部也不准奏销。而一有部费,即糜费百万,亦准奏销。更直接把亏空与吏治腐败联系起来。为解决户部在钱粮奏销中的腐败行为,他剥夺了户部奏销钱粮之权,将各部院“一应钱粮奏销事务”具交会考府稽查,由其亲信大臣怡亲王允祥、隆科多、白潢、朱轼等会同办理会考府工作。他对允详说:“尔若不能清查,朕必另遣大臣,若大臣再不能清查,朕必亲自查处。”(雍正二年十一月十三日谕)决心从上到下,从内到外,把惩办贪官、清理亏空的斗争迅速地、大规模地开展起来。会考府成立不到三年,办理部院奏销钱粮550件,其中驳回改正的有96件,占17%。允祥等查出户部库银亏空250万两。雍正命户部历任堂官、司官及部吏赔偿150万两。另100万两由户部逐年弥补。清查中涉及贵族官僚雍正也决不宽贷,康熙第十子敦郡王允应赔银两,赔数万金,差额仍大,后查抄了他的家产。康熙十二子履郡王允为赔银两,不得不将家用器皿摆在大街上出卖。内务府官员李英贵伙同张鼎鼐等冒支正项钱粮百余万两,其家也被抄没。由于允祥忠于职守,实心办事,人们责怪他“过于苛刻”。雍正敢做敢为,说这不是允祥的事,是他为“清弊窦”,饬令著追,自己承担责任。在中央清查亏空的同时,地方清查亏空工作也于雍正元年(1723)全面展开。江苏巡抚吴存礼、布政使李世仁、江苏粮道王舜、前江南粮道李玉堂、湖广布政使张圣弼、粮储道许大完、湖南按察使张安世、广西按察使李继漠、原直隶巡道宋师曾均于当年被革职、查封家产。山西潞州知府加璋告发前任巡抚苏克济勒索各州府县银450万两,被籍没家财;原河道总督赵世显克扣治河工粮、侵蚀钱粮,下刑部狱,家财充公;苏州织造李煦亏空银两38万两,抄家赔补……雍正清查亏空雷厉风行,赃官一被揭发便采取抄家籍没手段,且官衙与原籍同时抄检,以避免隐藏,一切家产估价变卖。于是社会上流传雍正“好抄人之家产”的说法,甚至连人们打牌也把成牌称作“抄家和”。这虽然反映了一些人对雍正抄家的不满,但同时也证明用它作为对付赃官的手段是行之有效的。对于人们的攻击,雍正毫不示弱地说:“听其以贪婪横取之赀财,肥身家以长子孙,则国法何在,而人心何以示儆。况犯法之人,原有籍没家产之例。”(雍正四年七月十七日谕)与抄家同样重要的手段是罢官。凡是贪官,一经被人告发,就革职离任,不许在职弥补亏空。若清还完毕,尚可为官者,由大吏奏请,以免留任弥补亏空“贻累百姓”。雍正三年,湖南巡抚魏廷珍奏称,该省官员“参劾已大半”。雍正十年,直隶总督李卫说,通省府厅州县官,在任三年以上者寥寥无几。官员频繁更换的重要原因,则是被撤职的人居多。在清查亏空时,既要保证亏空归还国库,又不使贪官得到好处,雍正又采取了许多措施。一是命亲戚帮助赔偿。雍正认为犯官的宗族亲友有些人平时分用赃物,此时可能代其藏匿赃银,让其帮助赔偿,当然顺理成章。所以也往往抄没这些人的家产。二是禁止代赔。即不许官员下属及所谓百姓代为赔偿,以免不肖绅衿与贪官勾结,借端科敛。三是挪移之罚,先于侵欺。所谓挪移即因公挪用,侵欺即是贪污,目的在于避免贪官投机巧取,将侵欺报作挪移,避重就轻,希图免罪。如此作法看似轻重倒置,但它确对惩治贪官大有好处。四是对畏罪自杀官员加重处理。雍正认为贪官“料必以官职家财既不能保,不若以一死抵赖,留赀财为子孙计”。遂令督抚将犯官“嫡亲子弟并家人等”严加审讯,务必将“所有赃款着落追赔”。(雍正五年二月初三谕)使用上述办法清查了三年,各省均清偿了一部分亏空,有的还做得比较彻底,但雍正并不满足。他认为封疆大吏纠参属员时严厉,审结时从宽开脱,使其属员怀恩感畏。于是,他下令展限三年,且明确表示“如届期再不完全,定将督抚从重治罪”(雍正四年八月初四谕),表明他不达目的决不罢休。同时,他对忠于职守的河南巡抚田文镜“设法严查,总期彻底澄清,不容纤毫短少”,将河南的亏空不仅全部追回,而且出现了七十多万两盈羡的作法大加赞赏,并授予“模范督抚”称号。对江西前任巡抚裴■度知而容忍,现任巡抚伊都立“为人软弱,好沽虚名”,不能完成清查任务,特派吏部侍郎迈柱率数十名精干人员入赣全力清查,最后让裴■度及历任藩司补偿仓谷的空缺。福建布政司沈廷玉奏报该省仓谷亏空,雍正认为巡抚毛文铨欺隐,派广东巡抚杨文乾和许容为钦差大臣前往清查,同时选候补州府县官员多人随同赴闽,“现任府州县内之钱粮稍有不清者,即令更换”(雍正五年六月初八谕),果然取得一定成效。雍正在有计划地清查亏空的同时,遇有新的贪赃,严惩不贷。由于他决心大,措施得力,有力地推动了清查亏空工作的开展。二、火耗归公问题。《隋书》卷7《国所谓火耗,即地方官在向百姓征收赋役银两时加征的损耗。它原是由各地方官私自加征的项目,自明朝以来相沿未改,因系地方官各自私征,所以火耗率不一。河南、山东高达80%,江苏、浙江较低,但亦在10%左右。也就是说,每征税银一两,需加一钱甚至八钱的火耗。地方官将加征的火耗部分送给上司以固位邀宠,部分肥身家养妻妾,蓄养奴婢。私征火耗已成为腐蚀官僚队伍、加剧阶级矛盾的重要原因。康熙时已有人建议火耗归公,但康熙认为火耗私征是地方官的私事,实行火耗归公便是承认火耗私征的合法。因此,不予采纳。火耗私征在朝野早是一个公开的秘密,康熙如此说法显然有掩耳盗铃之嫌。雍正元年,湖广总督杨宗仁再次提出火耗归公问题,雍正见其奏折后,立即加以支持,说:“所言全是,一无瑕疵,勉之。”(雍正元年五月折朱批)同年,山西巡抚诺岷请求将山西各州县全年所得的耗羡银全部上交布政司库,然后一部分抵作无着落的亏空,一部分给各官作养廉银。雍正高兴地予以批准。于是,火耗归公首先在山西实行。次年,河南巡抚石文焯亦奏请在河南实行火耗归公。雍正想在全国推行火耗归公,但知此意在官僚队伍中阻力较大,于是命九卿会议具奏,果然官员多不赞成,内阁且作出了请禁火耗提解的条奏。奏议发出,山西巡抚高成龄一一与辩。高成龄认为“耗羡非州县之己资,应听分拨于大吏,提解乃万全之策,实非为厉于属员”。(雍正二年六月初八折)雍正非常重视高成龄的意见,把它交总理事务王大臣及九卿翰詹科道各官讨论,要求他们“平心静气,虚公执正,确议具奏。若有怀挟私意以及任性尚气,淆乱是非者,则于此一事,必有一二获罪之人”。这里雍正已把支持高成龄的态度明显表示出来。但火耗归公不仅涉及内外官员的切身利益,而且涉及人们的政治观点,反对的人仍然很多。雍正看到讨论不能取得一致意见,就在雍正元年七月六日作出了实行耗羡归公政策的乾断。并发出上谕,首先批评持反对耗羡归公官员见识短浅,不懂火耗归公的必要。同时指出:“州县征收火耗,分送上司,各上司日用之资皆取给于州县,以致耗羡之外,种种馈送,名色繁多,故州县有所藉口而肆其贪婪,上司有所瞻徇而曲为容隐,此从来之积弊所当剔除者也。与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县乎?”(卷41《国用》)一针见血地指出了旧制弊端之源。州县用火耗养上司,上司就不得不对他们瞻徇宽隐,致使吏治难清,实行火耗归公,就有利于澄清吏治。于是雍正要求州县官把火耗银尽数提交藩库,在全国实行火耗归公之制。火耗归公后,对于火耗及火耗率,雍正只许减少,不许增加,并指出:“倘地方官员于应取之外稍有加重者,朕必访闻,重治其罪。”事实上火耗归公后,不少地区的火耗率都有了不同程度的下降。如山东、河南将原来80%的火耗率分别降至18%和13%左右,山西也由原30%至40%降至20%,从而扭转了康熙后期地方官狂征滥派的严重情况。三、改变官员的收受贿收,推行火耗归公火耗归公后,各省每年至少掌握了数十万两的库银,雍正规定了这些银两的用途,一是给官员的养廉银,二是弥补地方亏空,三是留作地方公用。所谓养廉银,即给官员生活办公补助费用,以此不许他们贪污,保持廉洁。清代京官一年俸银一品180两,至七品仅45两,另按俸银每两给俸米一斛。在外文官俸银同京官,但无俸米,武官俸银只及同级京官的一半。靠这一点薪俸,各级官吏连自身的家口也养活不了,同时还必须花数以百计的礼金去聘请必须具备的幕客,还要打点上司,送往迎来,即便全部俸银不给家用,和盘托出以奉公,也不够做零头之用。而官员不管来自何途,出仕的重要目的是赚钱。因此,他们不会满足于低得可怜的俸禄,更不会贴钱做官。于是他们私征加征火耗,获取盈羡;诉讼中收受贿赂,贪赃枉法,等等。实行火耗归公,就等于断了地方官的一个重要财路,若不给他们另辟财源,要他们廉洁奉公是不可能的。雍正也不要官员们枵腹办公,而是要他们具有合乎自身身份的经济力量。于是从提取的耗羡银中拿出一部分,发给总督巡抚到知县巡检各级官员作为养廉费用。各官员养廉银的数目,依官职高低而定,各省之间因政务繁简及提解的多少不同而又有若干区别。从而使总督一年的养廉银为13000两至30000两,知县每年的养廉银达400两至2265两(卷42《国用》),使各官养廉银同他们的俸银相比,高出十几倍、几十倍到上百倍,养廉银比俸银优厚得多。地方官的问题解决了,京官的俸禄之低便更突出了。京官也不可能枵腹办公,不予解决,他们要么向地方官勒索,要么贪赃枉法。雍正虑及于此,雍正六年下令,给吏、户、兵、刑、工五部尚书、侍郎发双俸,兼管部务的大学士给双俸银和俸米。汉人小官也予以加俸银俸米,从而使京官的低俸问题亦得到解决。耗羡银部分用作地方办公经费后,“有司之养廉于此酌拨,地方之公用于此动支”。(卷3《田赋》)耗羡银依地丁银的一定比例征收,地丁银基本上是固定的,因此耗羡银基本上也是固定的。官员的养廉银和衙门的办公用银一般也不会变化。正常情况下,地方上基本保持收支平衡,特殊情况下如“火耗不敷,别支国库”。含有了近代政府财政预算、决策的味道。孟森先生总结这一历史情况时说:“养廉自督抚至杂职,皆有定额,因办公有差务,作正开销,火耗不敷,别支国库,自前代以来,漫无稽考之瞻官吏,办差徭,作一结束。虽未能入预算决算财政公开轨道,而较之前代,则清之雍乾可谓尽心吏治矣”。总之,火耗归公实行养廉,既保证了地方官员的生活、办公费用,使财政收支明确化、预算化,也减少或避免了地方上下级官员之间非正常的经济交往,“上司提火耗以养州县”,有利于上级对下级的督率,有利于吏治的整顿和澄清,是地方行政实施的一大进步。四、改革兵制,实行养廉银制度,是这一关键在各级官僚中,下属对上司按规定馈送礼金由来已久,因其不合乎法律明文规定,故称之为陋规。康熙时陋规流行,情节极其严重。一个巡抚一年收规礼银可达十余万两,比其后来实行的养廉银多好几倍。雍正在清查亏空、火耗提解、实行养廉银的同时,又大力取缔陋规。他明发上谕,禁止钦差接受地方官馈赠,督抚也不得接受州县官陋礼。先后担任河南巡抚的石文焯、田文镜严格执行雍正命令,石文焯将巡抚衙门“所有司道规例,府州县节礼,及通省上下各衙门一切节寿规礼,尽行革除”。田文镜更是以身作则,不收规礼:“家人吏役约束颇严,门包小费一概谢绝”,河南巡抚衙门原巡抚强令各府州县交纳的土特产土例,亦严禁地方官交送。然而,有些地方官不忍放弃陋礼,雍正一经发觉,就严加处理。雍正五年,巡察御史博济到江南,勒索驿站规礼,江南总督范时绎即行参奏。雍正将博济革职,交当地大员严审具奏。当时,山东的规礼仍很严重,州县官进谒上司一次,巡抚衙门索门包16两,布政使司、按察使司索门包8两,粮道12两,驿道、巡道各5两,本州府16两,同知、通判3两到4两,解地丁钱粮则有二十种的小费、杂费。每解送一千两的地丁银,共需约30两的杂费银。巡抚、布按两