政策矛盾的产生与处理

政策矛盾的产生与处理

公共政策是国家机构和政治团体为实现特定政治用途而管理公共事务、分配公共行益并分配公共利益的过程和结果。公共政策的本质是政府对社会实行权威性的利益分配。转型时期,新现象、新问题层出不穷,各类公共政策问题相互交织,日益复杂化;社会利益结构不断分化与组合,“众多利益主体间的利益冲突愈来愈显示出复杂化趋势”(p247)。而与此同时,我国的利益协调机制并不完善、政策协调机制尚不健全,政策系统、政策过程中充斥着各种各样的矛盾与冲突现象。这里都牵涉到一个政策科学基本范畴———政策矛盾。对立统一规律是宇宙的根本规律,矛盾分析方法是政策分析的基本方法。结合我国目前的政策现实,认识、把握政策矛盾是本文研究的初衷。一、政策矛盾研究现状矛盾无处不在、无时不有,是一切事物发展的根源和根本动力。政策是矛盾的产物,包括政策各要素的矛盾、政策各环节的矛盾、政策与环境的矛盾以及政策过程中各种利益的矛盾等等。正因为存在这些矛盾才有公共政策的出现,政策就是为了解决矛盾而“生”的。1、政策矛盾大量存在。社会问题复杂、利益冲突以及协调机制不足,使得公共政策在重新分配与调整社会利益的过程中,与其系统内外各要素发生种种冲突,导致政策制定与实施过程中矛盾重重,从而影响政策的权威性和政策目标的顺利实现。现实中,政出多门、各自为政、新老政策打架、此政策与彼政策撞车、小政策与大政策抵触、“上有政策,下有对策”等情况屡见不鲜。某项政策正当合理,但却与其他领域的政策相互矛盾;某项政策实施有效,但却与上级政策制定机构的政策相抵触。政策矛盾现象已引起人们的广泛关注。2、学术界已涉及政策冲突、政策协调等政策矛盾相关问题。国内外学术界研究公共政策时,政策制定与政策实施过程中,政策之间的冲突和政策本身的协调等都是研究者关注的课题。其中有代表性的观点如下:史塔林(GroverStarling)认为,政策方案规划与设计应从系统整体的观点出发,使达成政策目标间的各种政策手段形成网络而相互协调。萨巴蒂尔和马兹曼尼安认为,政策执行时“执行机关内部以及执行机关之间的整合是政策有效执行的必要前提条件之一。”卜约翰(JohnP.Burns)认为政策协调指的是两种以上的政策得以融合演进,并取得共同的目标。政策协调的目的是为了防止政策出现冲突。张金马在论述政策有效执行的前提时强调政策协调性,指出“政策系统作为一个协调有序的整体,首先要求在确定的时空条件下,各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触,互相矛盾。”416陈振明指出,方案规划应遵循系统协调原则,“既要考虑到不同层次政策之间的纵向协调,又要考虑到相同政策之间的横向协调”,并对政策执行的障碍性因素进行了阐述,剖析了“上有政策,下有对策”的现象。3、学术界虽已涉及政策矛盾现象相关问题,然而并未将政策矛盾纳入公共政策的基本范畴进行系统地考察分析。具体来说,当前对政策矛盾现象的研究,主要存在以下两点不足:其一,未明确政策矛盾现象的基本范畴。政策学者虽然分析了政策不协调、政策冲突等矛盾现象,但其内涵与政策矛盾现象并非等同。没有从辩证唯物主义的角度明确政策矛盾现象的内涵、意义以及研究方法等问题。政策矛盾现象多种多样,相互交织构成错综复杂的内涵。现有的研究未对整个政策矛盾体系进行系统的梳理,并在此基础上加以归纳与分类。其二,未能将政策矛盾现象置于政策系统和整个政策过程中考察分析。比如,虽注重分析政策体系内相关政策之间的搭配与协调,但忽视了政策系统内部各要素之间的矛盾或仅仅关注其中的某些要素。公共政策是一个系统,(p605)由政策问题、政策目标、政笨主体、目标群体、政策环境等要素构成,这些要素相互影响、彼此制约。在分析政策矛盾现象产生的原因时,应综合考虑政策系统所有构成要素对政策产生的影响,而不能只关注其中某些要素。还有,局限于政策制定或政策实施等政策过程的某些环节。公共政策系统的运行过程,是由政策制定、实施、调整、终结四个基本环节和贯穿过程始终的监控和评估两个特殊环节所构成的。政策运行过程的每个环节都有可能产生政策矛盾现象,因此在寻求解决政策矛盾现象的对策时,应着眼于整个政策制定过程。二、要素间关系之考察辩证法的矛盾范畴,指事物之间与事物内部各要素之间既对立又统一的关系。本文所指矛盾属于哲学范畴,指政策体系的统一体中各要素之间,政策运行的统一过程各环节之间,以及政策系统与政策环境之间的相互差异、对立、以至冲突的现象,和他们之间相互制约和相互作用的关系。只有把握了政策的这种对立关系和统一关系,从统一中把握对立,从对立中把握统一,才能更深刻的分析政策、把握政策,从而推动政策制定的科学化,及政策社会管理功能的实现。理解政策矛盾的内涵,需把握以下几点:1、公共政策实施的要素任何政策都可以被看作是由政策主体、政策客体、政策环境、政策问题、政策目标等要素构成的一个系统。这些要素相互联系、相互作用构成了政策的统一体,“公共政策实施中任何要素及其各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到整个政策实施的进程”(p61)。当这些要素彼此对立或产生冲突时,例如政策主体与政策客体、多元政策主体之间利益冲突等,都会引起政策矛盾现象的产生。2、政策目标是否实现政治体系的全部现行政策相互联系、相互作用,构成政策体系之中,各项政策必然会相互作用、相互制约,政策目标能否实现往往受到相关政策的影响。为了实现各自的政策目标,各项政策理应相互协作、互相支持,然而事实并非如此。政府部门常常各自为政、条块分割,相互之间缺乏必要且有效的沟通与协调,从而使政策的出台与实施因缺乏必要的协调而产生不搭配、不协调,进而使政策效应彼此抵消或大打折扣。3、政策系统运行不畅如前所述,政策系统运行过程是由政策制定、实施、调整、终结、监控和评估等环节构成,这些环节只有通力合作、密切配合,政策功能才能得到有效发挥。但现实中各环节往往由于沟通不畅、协调不足、联结不紧、部门利益不统一等原因,在政策系统的具体运行过程中产生摩擦、碰撞,导致政策过程运行不畅,产生各种矛盾。如政策制定部门与政策实施部门由于利益冲突而缺乏足够的协调,致使政策达不到预期的效果等。4、政策目标方案的确定政策目标方案是依据具体环境而制定的,其实施过程也离不开相应的环境支持。影响政策环境的因素很多,使其处于不断的运动变化之中。政策目标方案只有适应了具体的政策环境,并能根据出现的新情况对原有方案做出适时调整时,其积极效用才能得以有效发挥。当制定的政策与环境产生冲突、执行政策时不能根据变化了的环境适时调整等情况出现时,则会引起政策目标方案与政策环境的矛盾。5、政策协调的含义政策冲突一般指各项政策之间不协调、相矛盾的现象。政策协调指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内,不得与其他政策相抵触、相矛盾。政策协调注重政策体系整体功能的发挥,政策配套是政策协调的表现形式之一。(p416)政策协调与政策冲突,强调的是政策矛盾内涵中的第二个方面。显而易见政策冲突与政策协调不能深入系统地把握政策矛盾现象,仅从政策冲突和协调加以研究也是表面的,不能根本解决政策矛盾问题。三、政治矛盾体系的分类和分析模式1、政策矛盾的类型政策矛盾相互交织、错综复杂,表现形式多种多样。对政策矛盾体系进行归纳与划分,把握其基本类别,有助于更加准确地把握政策矛盾系统。按照不同的标准,可以从不同角度对政策矛盾进行不同的划分。依据政策系统内外环境的不同,在此我们倾向于将政策矛盾划分为:政策内矛盾、政策间矛盾、政策过程矛盾三大基本类别。(1)政策内矛盾:指政策系统内各要素之间的矛盾。公共政策是一个包含着政策目标多重性、政策问题复杂性、政策主体利益的博弈性、对象群体多元性的复杂系统。当政策系统各要素彼此对立或产生冲突时,就会产生政策内矛盾。如区域政策中公平与效率两个目标的矛盾、政策相关部门缺乏有效沟通与协调而产生的“条块分割”问题、政策各项具体实施措施之间的矛盾等。政策内矛盾,依据政策系统各要素,可以将其进一步划分为:政策目标矛盾、政策问题矛盾、政策主体矛盾、目标群体矛盾、政策环境矛盾等。(2)政策间矛盾:指政策体系内多项政策之间的矛盾。“政策体系是由在时间和空间上相互联系、相互作用的多项政策组成的整体,而不是各孤立政策的简单相加。”(p265)政策体系作为一个协调有序的有机整体,要求各项政策之间协调一致,否则政策系统的结构就会受到破坏而导致政策系统功能紊乱。当相关政策不搭配、不协调时,就会产生政策之间的矛盾,如产业政策与环境政策的矛盾、货币政策和汇率政策的矛盾等。政策间矛盾,依据时空标准,可以将其进一步划分为:不同时期的政策矛盾,如前后政策之间的矛盾,近期政策与长期政策的矛盾等;不同层次的政策矛盾,如中央和地方的政策矛盾、上下级政府之间的政策矛盾、上下级部门之间的政策矛盾、宏观政策与微观政策的矛盾等;同一层次的政策矛盾,如地方政府之间的政策矛盾、部门间的政策矛盾、不同领域之间的政策矛盾等。(3)政策过程矛盾:指政策系统运行过程中各环节之间的矛盾。政策过程由政策制定、实施、调整、终结、监控和评估等环节构成,这些环节既相互独立又密不可分,在政策运行过程中难免会产生摩擦与冲突,从而产生政策过程矛盾。如政策制定者与政策实施者之间的利益冲突、政策实施者与政策监督者之间的利益冲突等。政策过程矛盾,依据政策过程各环节,可以将其进一步划分为:政策制定矛盾、政策实施矛盾、政策调整矛盾、政策终结矛盾、政策监控矛盾、政策评估矛盾等。以上对政策矛盾类型的划分不是绝对的,实际上各种不同类型的政策矛盾是相互交织的,有时很难将其归为某一具体的类型。在此,需要加以说明的是,政策间的矛盾实质上是政策本身与政策环境之间矛盾的特例,对于一个政策来说“其他政策”就是其环境的一个组成部分。2、政策矛盾研究的基本程序如前所述,公共政策是一个由政策目标、政策问题、政策主体、目标群体、政策环境等要素构成的有机系统,也是一个包含政策制定、政策实施、政策调整、政策终结、政策监控和政策评估等环节的动态过程,并且处于由相关政策相互联系、相互作用而组成的政策体系之中。这些系统、过程、体系之中包含着大量的冲突与矛盾。因此,研究政策矛盾时,应将其置于政策系统和政策过程中考察分析,综合考虑各相关因素对政策矛盾的影响。为此,本文提出了政策矛盾分析模型,如图1—1所示。需要指出的是,为分析政策间矛盾,在此特将“其他政策”从政策环境中单列出来,以期对政策矛盾的分析更加清晰明了。从政策矛盾分析模型中,可以看到政策矛盾现象的产生过程。政策各要素在相互作用而构成政策系统的过程中彼此对立统一,表现为政策内矛盾;在政策过程中,这些要素相互之间配合或协调也会产生矛盾,这种矛盾与政策过程矛盾相伴而生,表现为政策内矛盾。与此同时,政策不是孤立存在而是处于政策体系之中,政策要素和政策过程均会受到其他政策的影响与制约。当该政策各要素与其他政策各要素相互作用时而产生的矛盾,表现为政策间矛盾;当该政策的政策过程与其他政策的政策过程相互制约时也会产生矛盾,这种矛盾也与政策过程矛盾相伴而生,表现为政策间矛盾。政策过程矛盾则伴随着政策内矛盾和政策间矛盾而产生,其具体表现为政策系统各环节的不协调、摩擦与冲突。四、政策目标的多重性据以上分析可知,政策系统各要素是影响政策矛盾最重要的因素,政策问题本身复杂、政策目标冲突、政策主体之间利益协调、目标群体的配合以及政策环境多变都会影响政策系统和政策过程的正常运行,导致政策矛盾的产生。因此,在分析政策矛盾现象产生的原因时可以从政策系统各要素入手。关于政策矛盾产生的原因,归纳起来主要包括以下几点:l、政策问题本身复杂。政策问题本身具有关联性、主观性、动态性的特征,使政策矛盾不可避免。其一,关联性。任何一个公共政策问题都不是孤立存在的,而是相互关联、相互影响的,通常总是表现为一个复杂的问题集合或问题系统。(p127)某一政策问题的变化往往会影响到其他政策问题的解决,这就增加了解决政策问题的难度,也增大了政策矛盾产生的可能性。其二,主观性。公共政策问题虽客观存在,但它与人们的认识和判断相联系而具有主观性。政策主体的认识能力与价值取向往往会影响到对政策问题的认识的正确程度和深刻程度。不同的人对同一问题可能会有不同的看法,这就会导致制定方案时意见不统一、政策实施时各方不协调。其三,动态性。社会是不断变化发展的,政策问题随着时间的推移也是不断变动的,具有动态性。政策方案若不能适应政策问题的变化,政策实施时若不能做到原则性与灵活性的统一,不但不能有效解决政策问题,反而会引起新问题、新矛盾的产生。2、政策主体之间利益难协调。一方面,随着社会利益结构不断分化与组合,各政府部门及其成员的自利性逐渐增强,出现了政策主体利益多元化。占据着特定资源的部门和单位为了获取和扩张利益,不惜一切手段为自己创造牟利的机会,从而形成利益主体之间的冲突,具体表现为政府间、部门间的政策矛盾。另一方面,由于许多政策问题跨越了领域、空间、行政层级的范围,多元政策主体在政策过程中出现了利益难协调的情形,而利益协调机制的缺乏、政策监控体系的不健全以及各政府部门间缺乏必要的沟通与协调,更加剧了政策主体相互之间争权夺利、各自为政,政策矛盾难以避免。比如,在淮河流域水污染防治中既存在着上下游、左右岸的利益主体冲突,又存在着相关行业管理部门之间的权力之争。3、政策目标冲突。“在行政实务中,各团体、政治官员以及其他力图使特定价值体现在公共机构的任务和计划中的人都向行政机关施加种种影响。这通常会造成混乱的局面,其结果往往是赋予了行政机构高度多元化的、重叠和甚至冲突的目标。”由于现代社会的发展具有突出的多元化特征,公共政策的目标选择也随之具有了多重性。现实的政策目标可能是一个多重的系统:在纵向上是多层次的,在横向上是多方面的。它们错综复杂地交织在一起,相互之间会有一定的冲突和矛盾,到底如何取舍,怎样分清目标的主次轻重,成为确定政策目标的一个难题。(p141)比如,抑制通货膨胀与加快经济增长、保护自然生态环境与发展本地工业都是政府所追求的政策目标,但两者之间显然存在难以兼顾的矛盾。政策目标的冲突会使政策制定、实施、评估、监控等环节缺乏选择与衡量标准,而导致政策制定主体抉择方案困难、政策实施主体随意变通、政策评估无所适从和政策监控不力等问题,从而引起政策矛盾的产生。4、目标群体不配合。“从人的角度看,政策所发生作用的对象是社会成员,这些受规范制约的社会成员称为目标群体。”政策能否顺利落实,目标能否达到预期效果,不单纯取决于政策制定者或者政策实施者单方面的意志,在很大程度上取决于目标群体的态度。然而,在目前的政策过程中目标群体的配合程度并不理想,其原因是多方面的。其一,为追求自身利益最大化,有的政府部门不惜以牺牲公共利益为代价,制定与实施偏离公共利益价值取向的错误政策,这时目标群体理所当然不会配合政策的实施或拒不接受。其二,政策的实施涉及到社会利益的重新分配和调整,意味着原来利益均衡局面的打破,这就引起了各方力量对政策过程施加影响,力图使政策朝着最有利于自己的方向实施。当从政策实施中获利不可观时,目标群体配合的积极性就不会太高;当既得利益受损时,目标群体就会不配合政策的实施而使政策实施困难重重或最终失败。5、政策环境多变。政策环境,指存在于政策之外,影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和,包括自然环境和社会环境。公共政策是环境的产物,(p77)政策运行过程的每个环节均受到政策环境的影响和制约。一项公共政策,从出现问题到发现问题再到制定对策、从政策出台到政策发挥效应,中间存有一定的时间差,因此实施政策时的环境、条件与制定政策时相比会有所改变。当政策不能适应变化了的外界环境,而与其外在环境不协调或发生抵触时,就会产生政策与环境的冲突与矛盾。五、控制政策过程,解决政策矛盾的对策政策矛盾现象是在政策运行的动态过程中产生的,因此寻求解决政策矛盾的对策时,应该着眼于整个政策过程,通过控制政策过程的每个环节来化解政策矛盾。总体来说,寻求解决政策矛盾的对策时,应该注意以下四个方面:1、维护和实现广大人民群众的根本利益处理政策矛盾的一个总要求,即总体的处理原则,就是要端正政策价值观,以公共利益的维护、实现和发展为公共政策的出发点和归宿。制定与实施各种政策的最终目的,就是对社会实行权威性的利益分配,从而维护和实现广大人民群众的根本利益。因此,在处理政策矛盾时,首先必须处理好各种矛盾,包括效率与公平、长期与眼前、改革发展与稳定、个人集体与国家、多数人和少数人,强势群体与弱势群体等利益的协调。2、创新政策制定主体其一,要整合政策内的目标体系,分清目标的主次轻重缓急,保证政策目标之间的一致性。在确立政策目标时应着眼于整体,全面考虑上下左右各项政策目标的影响,合理地确定政策目标结构,使目标之间相互配合、协调一致。其二,政策制定主体,要注重政策搭配,通盘考虑、总体规划,整体方案与分类方案综合使用,有计划有步骤,循序渐进地推进政策。政策制定必须在中央政策、总政策的指导下进行,下级不能违背上级的政策目标和政策精神;同时要考虑到相关政府部门的政策,相关政策之间应相互协调。其三,对现存政策进行全面清理,使政策之间扯皮、矛盾的现象得到及时纠正,避免朝令夕改、“上有政策,下有对策”、政出多门等现象,保证前后政策的连贯性、不同层次政策的一致性和不同部门政策的协调性。3、树立整体利益至上的政策协调机构“随着社会主体多样性和差异性程度的提高,协调问题成为当代社会面临的突出问题,”协调政策主体、目标群体的利益关系也事关政策目标能否顺利实现。首先,各政府部门必须克服长期存在的本位主义思想,树立“整体大于部分之和”的观点,以整体