公共租赁房融资存在的问题及对策

公共租赁房融资存在的问题及对策

近年来，我国住房体系建设的加快，对经济适当的住房和公共租赁住房实现了转移。整个“十二五”期间,公共租赁房资金需求量庞大,2011年公共租赁房建设就面临着2000亿元的资金缺口,特别是在西部地区,更是面临严峻的资金压力。然而,我国公共租赁房的发展还处于起步探索阶段,公共租赁房融资还存在诸多问题,严重制约了公共租赁房的持续发展。1中国公共租赁贷款的真正困难1.1国内公共租赁房建设发展现状今后国家将重点发展公共租赁房,公共租赁房建设量庞大,数量庞大的公共租赁房需要充足的资金作为保障,这就要求设立专业的融资机构,积累大量的专项资金支持公共租赁房建设。我国当前的公共租赁房管理体系中,决策、发展规划和保障对象管理由政府住房保障主管部门负责,工程建设由主管部门委托国有建设单位或专业运营机构承担,缺乏一个专业的金融机构来统筹保障公共租赁房的融资。目前,国内部分地方通过政府投融资平台筹集公共租赁房建设资金。但不论是政府住房保障管理部门还是地方政府投融资平台都缺乏专业的融资水平,尤其是地方政府住房保障管理部门,既是土地的权属主体,又是筹集公共租赁房建设资金的主体,集多种角色于一身,融资水平低下,加大了公共租赁房的融资难度。1.2资金缺乏灵活性当前,不少地区公共租赁房建设还较大程度地局限于政府直接投资,公共租赁房融资方式仍然比较单一。公共租赁房建设资金主要来源于财政拨款、土地出让净收益以及住房公积金增值收益等政策性的资金支持上,很少有金融机构和其他主体的资金参与,缺乏灵活的财政及金融制度支持或商业化运作。这种资金来源方式已经显示出资金规模不够、持续性不足的特点。目前,由于公共租赁房融资渠道有限,融资能力单一,在各地保障房建设中,公共租赁房开工率并不高,已开工的保障房中有相当一部分为拆迁安置房和棚户区改造房。以财政划拨为主的融资模式适合经济实力强和公租房建设规模小的地区,对于我国大规模的公共租赁房建设则难以具有推广的示范效应。当前我国公共租赁房建设主要依赖于财政拨款、社会保障等纯政策性资金的投入,缺乏社会资本的参与,使得融资过程呆滞化、僵硬化。1.3公共租赁房建设成本较低现阶段我国公租房融资效率不高主要表现在资金到位率低。目前,针对我国公共租赁房融资困难的问题,国家出台了多项政策以保障公共租赁房的资金来源,但从实际情来看,公共租赁房建设部分资金难以落实。财政部、国家发改委、住房和城乡建设部三部委联合出台《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》规定,允许从土地出让净收益、公积金增值收益中计提廉租房保障资金10%用于公共租赁房建设。目前,各地方政府虽然有大量土地出让收入,但很多地方政府会将土地出让收入用于基础建设、动拆迁成本等方面,出现土地出让低收益甚至零收入的情况。此外,目前公积金增值收益大多以贷款的形式用于公共租赁房建设,但公积金每年的放贷规模会根据楼市成交量的起落而有所不同,因此结余资金及产生的增值收益也不稳定,直接制约了公共租赁房的融资效率的提高。2中国公共租赁融资困难的原因2.1部分失灵的域根据公共产品理论,公共租赁房是一种准公共产品,既具有公共物品的非竞争性又有私人物品的排他性的特征;此外,公共租赁房还具有正的外部性。这就决定了市场机制在此领域是部分失灵的。从公共租赁房具有私人物品排他性的特征来看,由于公共租赁房的定位为“只租不售”,且租金水平比市场价格要低三分之一乃至二分之一,通常需要20到30年时间才能收回成本,资金回笼速度极其缓慢,建设资金需要长期沉淀,对于短期内追求最大利润的社会资本缺乏吸引力,导致房地产企业较少涉及该领域,银行贷款也存在一定难度。公共租赁房福利性的价值取向,决定其与一般商品房的价值取向性不同,使得现阶段我国公共租赁房融资主要依靠政府财政拨款,公共租赁房融资渠道过于单一化。2.2公共租赁房融资困难公共租赁房建设以解决中低收入群体的住房困难为目标,现在正处于快速发展的过程中。我国出台多项有利于公共租赁房融资的政策,但是在实施的过程中缺乏法律保障,以致于各种融资政策落实不到位,难以解决公共租赁房融资困难的问题。例如,国家出台从土地出让金中提取廉租房保障金用于公共租赁房建设的规定,但有大部分城市没有严格的贯彻执行。中国审计署2010第22号文件发布了19个省(直辖市)2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查,2007年至2009年,有1.5亿元廉租房保障资金被挪用,包括北京、上海、成都在内,共有22个城市从土地出让净收益中提取廉租房保障资金的比例未达到10%的最低要求,这些城市共计少提取146.23亿元。由于缺乏法律保障,使得公共租赁房融资政策不能有效严格执行,政策法规不健全,政策随意性强,难以保障公共租赁房建设资金落实到位。3发达国家公共租赁房建设融资经验与启示公共租赁房在我国内地还是新生事物,但在发达国家已成为住房保障制度的重要组成部分,发达国家的公共租赁房建设融资经验对解决我国公共租赁房融资困境有重要的借鉴意义。3.1公车设立及运行基金主要来源于中央病新加坡政府通过建屋发展局为大量的中低收入者提供政府新建的公共组屋。公共组屋建设项目的顺利开展得益于新加坡完备的住房公积金制度,同时《中央公积金法》明确规定公积金缴费用于包括住房方面的保障。建屋发展局建造和运营组屋的资金主要来源于中央公积金局、政府低息贷款以及政府津贴。第一,新加坡公民都必须按一定比率缴纳公积金储蓄存放在中央公积金局,提供给建屋发展局。第二,建屋发展局以低息甚至是无息获得政府建房贷款,并且政府不追索还债。第三,政府每年从财政预算中拿出固定比例的资金用于补贴公共住房建设,建屋局每年的赤字都由政府资金填补。3.2政府支持的融资模式德国作为福利性国家的代表,目前租房率达到了60%。德国建设和运营公共租赁房资金主要来源于德国住宅储蓄银行低息贷款、政府补贴,形成了具有储蓄特色,政府支持的融资模式。第一,德国通过建立住宅储蓄制度来解决公共租赁房建设资金问题,德国《住房储蓄法》规定住房储蓄银行是专项办理住房储蓄业务的国家专业银行,通过不受市场供求关系和通货膨胀等因素影响的固定存贷款利率来吸引居民参加住宅储蓄。第二,政府向土地所有者征购土地,租给建房企业建公租房,并提供减免土地税、所得税等方面的优惠。此外,社会组织如住房合作社、教会在供给公共租赁房方面也发挥了一定的作用。3.3香港的公屋建设资金中国香港被全世界公认为是解决有效解决社会居住保障问题的典范。为了满足低收入人群居住的需要,香港于1954年实行公屋制度,1973年根据出台的《房屋条例》成立了香港房屋委员会,以专业高效的运营管理解决了香港居民的住房保障问题,香港约有三分之一的人口居住在政府房屋委员会提供的公屋里。香港公屋建设资金主要来源于资助和房屋委员会取得的经常性收入。第一,政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供公屋建设资助。第二,房屋委员会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得公屋建设资金。例如,出租公屋的配套设施,包括商场、停车场、社区设施等。4解决中国公共租赁建设融资困难的建议根据发达国家地区先进的融资理念,结合我国的实际情况,本文提出以下几点关于我国公共租赁住房融资的建议。4.1发挥政府资金责任的核心作用(1)公共租赁房金融机构借鉴国际经验,由政府成立专门的公共租赁房金融机构以积累大量专项资金支持公共租赁房建设。例如新加坡建屋发展局、德国住房储蓄银行、中国香港房屋委员会都是专门负责公共租赁房的建设、运营和发展,在公共租赁房融资过程中发挥了重要作用。学习德国,通过设立公共租赁房金融机构保障公共租赁房建设的资金需求。公共租赁房金融机构可以由两部分组成,一是地方政府参与或直接投资设立促进公共租赁房建设的政策性金融机构;二是成立全国性的互助式住宅储蓄银行,形成保障公共租赁房建设的住房储蓄贷款融资服务体系。(2)制定相关配套政策新加坡、德国、中国香港地区开展公租房建设项目,政府在公租房融资方面都实施了政策优惠,有利于及时有效地筹集公租房建设资金。我国政府应该制定相关配套政策支持公租房建设,对公租房建设实施政府补助、税费减免、贴息贷款、给予容积率奖励等政策倾斜,降低公租房建设成本。如实施建设、买卖、经营等环节税收优惠和补贴政策,减免土地出让金以及相关税费,免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。对于银行等金融机构发放的公租房建房贷款,给予一定的政策优惠,提高融资效率。(3)规范设立公共租赁房建设资金国外公共租赁房建设稳定充足的资金供应得益于其健全的法律法规。新加坡的《中央公积金法》、德国的《住房储蓄法》、以及中国香港的《房屋条例》都在为筹集公共租赁房建设资金、保障公共租赁房的持续发展中发挥了重要作用。例如,新加坡《中央公积金法》明确规定,所有永久居民和和被新加坡雇佣的公民都必须按一定比率缴纳公积金储蓄存放在中央公积金局。目前,我国还没有出台落实公共租赁房建设资金、保障公共租赁房发展的法律法规,应尽快出台统揽全局,保障资金来源的专门性的法律法规,以保障公共租赁房建设资金的有效落实,为公共租赁房建设资金来源提供权威保障。4.2积极利用社会资本，丰富融资渠道(1)保障住房工作学习新加坡,结合我国实际,探索利用公积金结余资金用于公租房房建设。2009年12月,《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》出台,《意见》指出在优先保障职工提取个人住房贷款以及留足备付准备金的前提下,可将不超过50%的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。以重庆为例,重庆市积极争取国家住房公积金贷款试点,已将30亿元住房公积金贷款全部发放到重庆市的公共租赁房项目中。因此,要进一步扩大公积金资金结余支持公共租赁房建设的试点范围。(2)社会公益基金借鉴德国利用社会组织的融资经验,德国的社会组织在筹集公共租赁房建设资金上发挥了一定作用,现在合作社建造的公共租赁房占整个公共租赁房建造量的22%。在我国,可以积极利用福利彩票筹集款,筹集一定比例的社会公益基金用于公共租赁房建设。2010年我国彩票销售额达到了1662.48亿元,是国家对保障性住房财政投入(792亿元)的2倍多。福利彩票筹集款