雍正帝养廉银制度的建立与实施

雍正帝养廉银制度的建立与实施

在中国几千年的封建社会中，工资低是不可否认的事实。各王朝为了保持政权的有效运转,让各级官员忠实的为封建王朝服务,会给官员除正俸以外的绢、柴等物补贴生活所用的廉政制度。而“养廉”一词最早出现在宋代,宋代朝廷给各路职官以职田养廉,后随着时间的推移,清雍正帝在吸取历代王朝官员俸禄制度成败经验教训和朝臣建议的基础上,结合清代的实际情况,为使官员生活无忧,保持操节知耻达到廉政的目的,将耗羡归公,而后将耗羡银提解出部分作为的养廉银分发给各级官员养廉的制度。一、esp、专二、年际的考核手段促使官员走向贪赃案众所周知,低俸并不能养廉,而清代官吏俸禄之薄,可以说是恒古未有,清代在统治方式上有很大程度对明代的损益,清代的俸禄制度是根据《大明会典》制定的,据记载:一品年俸180两,二品年俸150两,三品年俸130两,四品年俸105两,五品年俸80两,六品年俸60两,七品年俸45两,八品年俸40两,正九品年俸33.11两,从九品和末入流年俸31.52两(P36),鲜明的体现了低薪的特点。当时便有识之士对此提出反思,要求提高官员的俸禄,以避免官员因生活所需不足而被迫走向腐败堕落。御史赵璟就于康熙八年六月二十九日上书说“总督每年支俸一百五十两,巡抚一百三十两,知州八十两,知县四十五两。若以知县论之计每月支俸三两零,一家一日,粗食安饱,兼喂马匹,亦费银五六钱,一月俸不足五六日之费,尚有二十余日将忍之不食乎?……不敢取之百姓,势必饥寒,若督抚势必取之下属,所以禁贪则愈贪。夫初任不得不略贪赃,赖赃足日用,及日久赃多,知罪己莫赎,反恣大贪。下官塞上司之口,上司受赃以庇下官之贪,上下相承,达成一片。臣认为俸禄不增,贪风不息,下情不达,廉吏难为”(P109)。从清代官员的俸禄制度和赵璟的奏折中我们可以清楚地看到清代官员俸禄之低。古人出仕为官无非一方面为了实现个人的人生理想,另一方面让自己过上更好的生活,而清代的俸禄连基本的生活都无法保障,更不用说去享受奢侈的生活,也不用说去提聘幕僚,打点上司,送来迎往。官吏们为了升官发财,步步高升,必然使许多官员走向贪污敛财之路,满足自己的私欲。再加上清代为保证专制皇权高度集中,留给各衙门的办公费用少得可怜。以京官为例,身居一品的大学士和各部的尚书,仅月支公费五两,翰林修撰月支公费二两二钱,地方衙署更少,各级官员为了保证自己衙门正常的运转,必然聘请幕僚为自己出谋划策打点政务,公费不足只好向小民索取贪赃枉法。俸禄的微薄、办公经费的不足与封建官僚制度相结合势必滋生官吏贪赃枉法。雍正即位后就面临康熙晚期遗留下来巨大的财政危机和吏治腐败的问题。康熙帝在位六十余年,开启了康乾盛世局面。康熙深知吏治的清廉是国家长治久安的重要保障,主张严惩贪官污吏达到政治清明。但他晚年体弱多病,尤其是储位悬虚,皇子争权耗费了他大量的精力,致使他锐气尽消,无力整饬吏治清除弊政。他给儿子雍正帝留下一国库空虚、亏空严重、吏治腐败的烂摊子。雍正即位之初,据记载户部的存银仅八百两,而堂司官员侵渔即达二百五十万两,经济繁荣的苏州一地亏空就达六百九十万两。(P73)官场中出现侵吞钱粮财税、中饱私囊、贪污贿赂不良风气,从中央到地方有不成文的规定,每年四时节会,上司喜庆丧葬,下属晋见上司,都有馈送礼金。地方官为了升官发财,不得不行贿上司,而其俸禄微薄和公费不足,其行贿之资不得不向小民索取,通过加重人民负担来满足自己的私欲,导致“三年清知府,十万雪花银”的恶浊局面出现。如何解决官员的俸禄微薄的弊端、扭转康熙末年的吏治腐败的颓废局面成为新帝雍正亟待解决难题。二、耗叹银在文武县等地的收入支出及养廉银分配雍正认识到吏治腐败问题的严重性,他决心澄清吏治。雍正首先从耗羡归公着手,他认为“历来火耗,皆州县经收,而加派横生,侵蚀国库,亏空之数不下数百万两。原其所由,州县征收火耗,分送上司,各上司得资皆取之州县,以致耗羡之外,种种馈送名目繁多。故州县有借口而肆其贪,上司有所赡,徇而曲为容忍,此来之积弊,所当剔除也”(P57)所谓耗羡又称火耗,由于当时的货币制度不够完善,地方官需将征收百姓的赋税的碎银子重铸为银锭而后上交国库,盛行于明张居正一条鞭法改革后,清初沿用此法,本来此法征收耗羡合情合理,但由于没有统一规定限额,致使各级官员私征且数额远远大于需要,也就成为清代弊规和赋税征收的漏洞,官员通过滥加耗派,来满足贿赂上司和自己过奢侈生活的需要,对百姓危害巨大。雍正元年三月湖广总督杨宗仁提出从州县耗羡银中提出二成上交藩库为公费,此外不许捐,雍正帝立即表示同意。(P21)自此清代就将耗羡银由地方官员私征,改为按一定的限度由国家公开征收,而后连同正赋一起上交藩库或国库,实现赋税征收的重大变革,同时为养廉银制度的实施奠定了基础。本来各级官员可以通过耗羡的私征以贴补家用及各种应酬开支所需,而耗羡归公后官员的财路断绝,雍正认识到低俸并不能养廉,为让各级官员生活无忧,于是他在总结历代俸禄制度成败教训和大臣的建议下推出具有历史意义的养廉银制度。雍正帝表示:“严饬官员禁止私贿,又恐督抚用度不敷,暗中取巧,是以给与养廉之项,俾其公私有赖,俯仰从容,庶永苞苴,以为澄清吏治之本。”(P918-919)在这种思想的影响下大臣纷纷上奏要求将归公耗羡银提解出部分分发给各级官员养廉,制止贪风的蔓延。最早实践养廉银制度是山西巡抚诺岷于雍正元年五六月间上奏“疏请将通省一岁的耗羡银提存司库,以二十万留补无著亏空,余下分给各官养廉,”准奏,于是诺岷在山西进行养廉银制度的试点工作,其成果显著,不仅弥补多年的亏空,而且给各级官员正俸以外的养廉银使其生活无忧及地方办公经费不足问题得以解决。于是雍正二年,在雍正帝的大力支持下,养廉银制度便在全国逐渐推广开来,其原则“为官员养廉之资,为公事留办公经费”,即养廉银主要用于文武百官的生活和公费补贴。养廉银的来源是耗羡归公后所得,将以前有州县各自征收的耗羡银,有国家订出标准公开征收,而后上交藩库,由各省统一保管,开始时养廉银的绝大部分源于钱粮的耗羡归公,后随着清代的经济的发展及形势的变迁,盐税、茶税等耗羡也相继归公,养廉银也部分取于此。养廉银的收支使用以各省的具体情况,各省的长官根据下属级别的大小和事务的繁简定出分数,而后从司库中提取,养廉银分发各级官员养廉。各省将耗羡银的收支情况上报中央,中央原则上不加干涉地方制定的方案。起初按比例各官提成,到雍正十二年逐渐成为按固定的钱银下发。谨以雍正十二年官员养廉银数目说明见下表:从表中我们可以看到同等官职的最高和最低养廉银的派发数目悬殊,以县为例最高可得养廉银2000两,而最低只有400两,相差数倍;不同官职的养廉银派发的数目相差悬殊,总督和县相差数十倍;州县为管民之官,具体事务繁多,其养廉银有时超过道府官员。实施养廉银制度之后,地方各级官员的收入比原来增加了几十倍乃至上百倍,养廉银成为各级官僚的主要的收入来源。由于各地事务繁简和赋税的多寡不同,各地养廉银数额相差悬殊,一定程度上人为的造成地方官肥瘠之分,拉大了地方官僚的收入差距,人们为了肥缺不择手段,银少的地方官员常眼红银丰之地而滥派。如雍正时贵州因“钱银额寡,耗羡无几,或养廉银不足,地方官员加派民苗,百姓负担反而加重(P464)。可见养廉银制度在实施过程中就为其失败埋下了祸根。三、乾隆时期—养廉银制度的失败养廉银制度实施之初,由于雍正积极推广,其成果显著,出现“库常见充裕”(P77)的好前景,确使吏治有所好转。雍正去世后,继承者虽然表面上继续遵循此制度,但随着皇帝喜好和皇权强弱的变化,此制度实际只是流于形式。乾隆即位后好大喜功,连年用兵,生活挥霍享乐,财政开支庞大,为了弥补不足,公开卖官鬻爵,纵容包庇贪贿纳贿,养廉银制度开始走向衰败。养廉银不养廉,乾隆在位期间产生了中国历史上的巨贪和珅,他当权二十几年,持权敛财,由于乾隆的庇护,终其一朝无人敢问,嘉庆上台被查,其家产据后来抄家的清单所记载较有代表性的钱物,当铺七十五座,本银三千万两,估银七千万两,赤金五百八十万两,估银八千七百万两。(P39)其中两项超过清政府的年财政收人,贪没之状不可想象。乾隆时期还发生了王■望案,王■望由举人捐为知县后靠钻营逐渐上爬,后在甘肃布政使位上谎报灾情需赈济,把当地捐输得豆麦折银私占,上下串通,和总督以下官员合伙分赃,案发后抄其家,得金银逾百万,串通作弊,贪污分赃,遭受诛戮惩罚达33人之多。可见清朝养廉银制度虽在但其腐败严重与普遍。康乾盛世过后,进入衰弱的时期,人民起义不断,矛盾丛生,吏治更加腐败。清代的统治者为了应付人民的起义清政府连年用兵和帝国主义赔款,国库的亏空,中央政府为了筹集经费,以各种各样的理由克扣养廉银。到光绪年间养廉银的实际发放仅占应有额的四分之一,甚至更少。养廉银制度设立地目的是使官员的生活无忧,知耻以达到廉政的目的。但清代后期由于吏治腐败,加上养廉银制度自身存在的种种弊端,且被统治者所破坏,并没有解决腐败问题,反而清代的腐败使登峰造极,养廉银制度最终以失败告终。四、其他单位的权力出现了冲抵(1)养廉银制度用意是制止官员的腐败,为何养廉银不养廉。清代作为人治的封建社会,养廉银制度的推行与皇帝喜好和皇权的强弱的变化有直接关系,它在清代没有形成合理、有效的运行制度。耗羡归公后其用途被一分为三,一是用于官员养廉;二是用于弥补亏空;三是用于地方公务之费。其用途是公私分开的,但是在使用过程中公私不分,有的官员将养廉银用作公费使用,有的官员将公费以养廉银私用。例如雍正二年正月,河南巡抚石文焯奏言:“惟向例有臣衙门一分火耗,臣晋以为养廉。除家口衣食及一切用度外,臣修理化鱼沟工程借用官库尚有末完银一万六千余两,得以积凑还库。”(P18)养廉银冲抵应属公用留下的积欠,实际上化私为公。清代一开始就没对养廉银下一个确切的定义,随着时间推移,愈到后来养廉银与公费的界限愈模糊。清代养廉银制度作为重大的廉政制度,却在中央无专门的组织机构具体操纵和监督养廉银的执行,仅后来有“各省的耗羡掌于户部湖广司”的规定,而湖广司实际仅负责各省耗羡银的征解报销,无权监督养廉银的执行,执行的效果不尽人意,正是这样制度本身的缺陷和弊端导致日后养廉银制度的以失败而告终。(2)清朝其官员的权力巨大且缺乏有效的监督也必然导致养廉银制度的失败。官员的权力极大,权大于法,法依附于权,权力决定一切。官员有权力就不愁没人对他们行贿,权力的大小成为财富多寡的重要标志,权力决定财富的占有。攫取权力成为官吏的真正的目的,而不断获取权力的一条捷径就是权力的商品化和商品的权力化,为了升官发财就必须投入资本,虽然养廉银的数目巨大,但不能满足官员的贪欲,不能满足追求更大权力所需投入的需要,这一切必须通过贪污得来。在加上巨大的权力缺乏有效的监督,封建帝王为了维护统治也从中央到地方的监察制度,有监察院这样的监察机构,但在权大于法的皇帝的一元领导的专制社会,监察不独立依附于行政,监察作用是极为有限的。贪污受贿被查出来的机率是极低的,杀头是偶然、个别的。要么是官员运气不好得罪了什么人,要么是权力斗争的牺牲品。专制社会皇权至上的人治社会,皇帝的意志决定一切,皇帝可以左右司法,投其所好的不法官员,往往因皇帝的一句金科玉律而逍遥法外,法律对皇权保护下的腐败显得苍白无力。正是这样,再好的制度也会在这样的人治社会走向失败。五、加强干部监督、约束与监督纵观雍正养廉银制度的形成、发展与失败的过程及其功过是非,为我们的反腐倡廉工作提出很多有益的启示与借鉴。(1)低薪不能养廉,高薪也不养廉,人的本性是贪婪的,再高的薪金也不能满足膨胀的私欲,任何高薪相对与人的贪婪而言都是微不足道的。为了不让官员的贪婪变成实际的行动,不断加强我国的干部工资制度的相关改革,根据我国当前的经济发展的实际情况,本着适当、科学、合理、规范的原则调整干部工资水平。薪金高低要根据官员职位的大小和对社会的贡献大小确定,各地官员的工资待遇必须由国家统一制定,福利性待遇各地可以根据实际情况具体制定有所差别,但必须由国家最高的限额规定。要让官员廉洁必须让他们过上与其身份相称的薪金标准,而且必须有强有力的法律制度的保障。(2)雍正帝创立的养廉银制度,想使官员生活无忧,安心为自己服务,本意是好的,但由于封建的人治社会官员的权利极大且缺乏有效的监督而以失败告终,因此我们在今天的廉政建设中,必须加强对权力的监督与约束,让官员的权力应用公开化。绝对的权力必然导致腐败,没有有效监督的权力就像脱缰的野马任意攫取利益,祸害人民群众,必须建立长期有效的社会、舆