农民利益保护视角下的长江水利建设审计研究

农民利益保护视角下的长江水利建设审计研究

中共中央第16次会议提出了建设社会主义新国家的重大历史任务。建设社会主义新国家是中国现在乃至将来的中心任务。按照审计署“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针，审计工作要围绕新农村建设这个中心，创新审计理念，改进审计方法，不断提高审计质量和水平，为社会主义新农村建设提供服务和保障。一、违法违规问题审计2004年以来，我办开展了农村公路改造工程、农村卫生资金、三峡库区移民资金等10个涉农项目的审计，审计查出的违法违规问题金额约为22.3亿元。（一）土地征收补偿无法得到落实农民问题的核心是土地问题,土地问题的实质是维护农民的土地权益,改善农民处境，这也是合理解决“三农”问题中的诸多矛盾，推进城乡协调的重要基础。在近年的审计项目中，我办一直注重揭露和查处违法批地，乱占滥用耕地，违法圈占农村集体土地，以及挤占挪用土地出让金、征地补偿费、损害农民利益等问题。例如2004年在对湖北省县际及农村公路改造工程的审计调查中，发现孝感市7个县（市、区）32条通乡公路新征土地面积共4306亩，均未办理土地征用及土地使用权转移手续，变相拖欠农民土地补偿金；2005年在对武汉绕城公路东北段建设项目审计时发现，地方政府出台的高速公路建设征地拆迁补偿标准过低，加上沿线部分乡镇、村组挤占挪用补偿费，实际补偿到农民手中的补偿费只占批复项目概算的25%，被克扣和挪用的补偿资金达1.69亿元，造成沿线部分失去土地的农民生活困难；2005年在江西省进行区域性财税优惠政策调查时，发现南昌高新技术开发区征收占用耕地2627亩一直处于撂荒状态，近500户农户安置、补偿问题没有得到妥善解决，而南昌经济技术开发区拖欠农民征地补偿费3.4亿元,严重侵害农民利益。其中有些问题被李金华审计长向全国人大常委会作的年度审计工作报告中采用。（二）质量检查不力，存在质量问题2003-2005年，我办连续三年开展了对长江水利建设资金的审计。我们清醒地认识到，长江水利建设与长江沿岸农民生活和农业发展息息相关，因此将此审计项目作为涉及农民利益的重点工作开展。在揭露部分水利资金被滞留、挤占挪用和损失浪费的同时，我办重点审计了长江重要堤防隐蔽工程建设情况，发现部分施工单位采取各种手段弄虚作假、偷工减料，抽查部分标段发现水上块石护坡不合格的标段达50%以上，工程质量堪忧。此情况引起国务院领导高度重视，中纪委、水利部、建设部联合组织70多人的调查组开展了专项检查，最终存在质量问题的长江大堤重新返工，50多名违法违纪人员已依法得到查处。2004年我办开展农村公路改造工程审计调查，既充分肯定该工程对湖北省社会经济发展和小康社会建设进程发挥的促进作用，又从投资计划、资金拨付、工程建设体制等方面指出了限制县际及农村公路改造发展的问题，并提出了要正确处理数量与质量的关系、正确处理农民权利与义务的关系、正确处理修建与养护的关系的三条建议，均被湖北省政府和有关部门接受。（三）河南省地方财务状况分析2004年我办对河南省粮食风险基金开展了审计调查，从粮食风险基金管理使用情况入手，结合粮食风险基金、地方粮食储备和企业财务挂账三方面情况，集中反映了河南省地方粮食储备数量不足、质量不高、管理不善、投入资金不够，地方配套粮食风险基金3年缺口19.3亿元，粮食财务挂账包袱沉重等一系列突出问题。河南省政府对审计发现的问题高度重视，责成河南省审计厅牵头组织相关部门和地市进行整改，并下发了《关于审计署武汉特派办审计调查中发现有关问题处理意见的通知》，督促有问题的县市迅速进行整改。（四）代缴主体过多，资金有效比例过低2005年，我办开展了江西省贵溪市农村卫生资金专项审计调查，开始探索农村社会事业资金的审计。审计中查出了乡镇政府协议代缴参合资金，骗取国家和省级合作医疗专项资金；支付比例太低使统筹基金沉淀过多，影响农民受益；合作医疗机构的管理能力与繁重的管理任务不相称等问题。针对审计调查发现的农民受益面小和受益程度低等问题，贵溪市采取降低报销起点和提高报销比例等办法加以改进，切实推动了当地农村合作医疗制度的发展。（五）峡水库移民使用效益低下2006年正在实施的三峡移民资金审计是涉农项目审计的新探索，重点对资金使用效益作出评价，开展效益审计实践。目前我办发现该区动用移民职业培训费、城镇迁建费等移民资金1.3亿多元,修建星级酒店,影响到了三峡移民的切身利益；国家投入的培训费和后期扶持资金使用效益低下，移民后期安置力度不够；三峡水库的蓄水，库周交通复建工程迟迟未能实施，农民出行难等问题。我办已就该地区移民培训费和移民后期扶持资金的使用情况提交了专题效益审计报告。二、农业项目的主要审计方法（一）行业审计难度大、涉及的人员多、大难案件较少实践证明，深化涉农项目审计，关键是思想认识要跟上、工作思路要明确。在实施涉农审计项目中，我们也感到这些项目往往资金规模偏小，无法与资产上百亿、千亿的行业性审计相比，审计查出的问题金额较小，涉及的人员层次较低，发现大要案线索的可能性不大，凸现审计成果难度更大，而且这类项目往往要下乡镇、跑农户，挨家逐户地调查，需要投入更多的人力物力。但从办领导到审计人员，都坚定信念，要立足执审为民，坚持“农民利益无小事”，认识到对我们而言的小项目、小数字，对农民就是关系到生计和生存的大事，要以更具责任感和使命感的心态去完成涉农项目的审计，把服务于新农村建设的意识贯穿审计工作始终。（二）审计实施过程中通过综合分析评价的方式，积极发挥审计的作用“三农”问题涉及面广，较为复杂，审计机关若单纯从查错纠弊的角度开展农业审计，不利于理清“三农”问题的相互关系，发现问题形成的真正根源，从根本上发现和解决问题。因此，在涉农审计中，我们逐步加大了综合分析评价的力度，着重从制度层面分析问题，努力实现涉农审计工作从揭露问题向解决问题的较高层次发展。如在2006年度对湖南省政府中央转移支付专项审计调查中，发现了邵阳市支农专项资金多头分散管理、部门分割严重、形不成合力等问题，在此基础上我们提出了该地区要以“三农”项目规划为核心，整合支农专项资金的建议，并与当地政府和有关部门边审计边交流，共同探讨整合支农专项资金的现实举措。（三）土地征收补偿情况主要是通过深入细致的审前调查，把握项目和资金的总体情况，以审前调查结果为指导制定好操作性强的审计实施方案。如在江西省开发区财税优惠政策审计调查项目中，我们通过长达1个月的审前调查，将国家土地政策的执行和落实情况作为审计调查重点纳入实施方案，提出“通过调查耕地占用数量及安置补偿政策的落实情况，检查有无农户安置和土地补偿不到位的问题”。这一做法得到了署相关业务司的充分肯定。在项目组织实施中，我们还建立了与检察机关的联合办案机制，对于促进有关案件查深、查透发挥了重要作用；积极运用计算机辅助审计的方法手段，在江西省贵溪市的农村合作医疗和三峡库区移民审计项目中克服农村基层组织往往电算化程度极低、缺乏可靠的数据来源的难题，从分析筛选的基础工作做起，进行了有益的探索。（四）落实整改不力，全面排查国地市场涉农审计如果只“重揭露”不“促整改”，就无法真正做到维护农民利益，必须立足“审、帮、促”，提出有针对性的管理建议，促进国家有关部门出台相应的政策、制度和管理规范。据统计，2004年以来，我办已实施完成的6个涉农项目中，涉及整改金额逾5亿元，参与整改的部门或单位20个。如关于武汉市国地出让金中存在的问题，湖北省省委书记俞正声、省长罗清泉和省委副书记兼武汉市委书记陈训秋批示查处，现已得到妥善解决，规范土地管理的新制度已经出台；江西省政府对我办反映的开发区征地问题高度重视，各地、各部门、各工业园区全面清理整顿了盲目圈地的行为，拖欠的征地补偿款已于2006年上半年还清；河南省政府、长江水利委员会还专门行文发布了有关整改措施的意见。三、新农村建设的想法和服务社会主义新农村建设是一个系统工程和长期任务，审计工作必须高度关注、长抓不懈。在今后工作中，我们努力做到以下几点：（一）加强农村政策执行情况的审计监督近几年，党中央、国务院制定了一系列支农惠农的重大政策措施，这些政策措施是建设社会主义新农村的根本保证，将在建设新农村过程中发挥根本性和决定性的作用。但是这些政策在实际执行中是否到位，各项惠农措施是否落到实处，直接关系到新农村建设的成败，迫切需要国家审计加强监督和反馈。具体来说，在现阶段审计机关应加强对以下几项重大政策执行情况的审计监督。一是检查减轻农民负担的农村税费改革是否真正落实；二是检查农村义务教育、耕地保护及征用补偿政策、农村合作医疗和农村低保政策是否执行到位；三是检查支持农村经济发展的金融政策是否执行到位。（二）重视项目策划，建立管理长效机制在农业投入方面以审计中央财政转移支付资金为主线，以涉农资金为对象，综合分析各类资金的管理情况和使用效益。目前，国家对农村的各项投入多达几十项，来源多、渠道广、资金量小且分散，无论审计哪一个方面都是局部的，反映的问题也是单一的。因此应该加大对资金和项目的立项、分配、管理、使用、效果等各个环节审计力度，注重从宏观性、整体性、效益性、建设性等方面加以分析，评价其使用效益，促进建立涉农资金管理长效机制。此外，从2006年开始，国家开始有了新农村建设专项资金的投入，审计机关应加强对这部分资金管理和使用的审计，重点研究如何最大限度地发挥其使用效益，尽可能让这部分资金发挥主导性作用，促进中国农村走向科学的发展轨道。（三）．资金集约利用审计审计站在较为独立、客观的立场，不受部门利益的影响，又能跨部门掌握更多的资料和素材，研究国家涉农政策科学合理性问题具有一定的优势。例如，国家对农村总体投入呈快速上升趋势，资金来源多且分散，重复投入的现象时有发生，不利于发挥资金的整体使用效益。我们可以通过审计，研究如何发挥资金的集约优势，集中解决突出问题。此外，涉及农村拆迁补偿、农村移民建镇、农村基础设施投入都有大量需研究和改进的政策性问题。在服务社会主义新农村建设中，审计工作可以着力关注农村社会发展规划，研究农村经济和社会发展的合理布局，研究农村城市化的发展方向和模式，研究农村产业结构调整和农业产业化发展方向，注重从体制和机制上提出建议，不断丰富审计内容。（四）任审计内容经济责任审计检查的内容包括被审计领导干部任职期间经济责任目标的完成情况、预算执行情况及其相关经