农村弱势群体住房的现状与对策

农村弱势群体住房的现状与对策

一、实验设计与调查样本的确定为了解决城市脆弱群体的住房问题，政府采取了多项制度措施，如租赁住房保障制度、经济适当的住房制度、定价住房制度和公共租赁住房制度。然反观农村的住房保障措施则寥寥无几,且没有形成完整的保障体系。农村住房社会保障制度是国家或社会为弱势群体提供满足其基本生活需要住房的若干制度安排,这既是社会保障制度在住房领域的延伸,更是建设和谐社会的重要组成部分。党的十七大报告中指出,要加强以改善民生为重点的社会建设,努力实现社会成员住有所居,全面提高人民生活水平。美国、德国、日本以及英国等发达国家都已经建立了比较完备的住房保障体系,国内的一些省市也对建立农村住房社会保障制度进行了积极的探索,这都为进一步建立完善的农村住房社会保障制度提供了有益的借鉴。自2003年以来,长沙市先后投入3亿多元,相继实施了“百福敬老院工程”、“福园工程”、“农村安居工程”。通过这三个工程的实施,全市贫困群众住房问题初步得到解决,初步实现了“居者有其屋”的目标。经过2003~2008年的发展建设,长沙市累计建成“百福敬老院”114所,入住五保老人近6000人;2007年长沙市政府拨出4000万元专款,实施“福园安居工程”,年内对长沙市5000户五保户危房(其余1826户安排进乡镇敬老院集中供养)进行改建,每户补助8000元;2008年,长沙市“农村安居工程”正式启动。由市、县(市)两级政府投入3000万元,以每户2万元的资助标准,支持长沙市四个县市(长沙县、浏阳市、望城县、宁乡县)共1500户农村特困户改建危房和冰灾全倒户重建住房。但这些政策的实施范围比较狭窄,难以全面解决农村的住房问题,目前仍有大量弱势群体居住条件较差,因此有必要建立全面系统的农村住房社会保障制度。本次调查我们共抽取了360户家庭进行入户当面调查,回收有效问卷338份,有效率为93.9%。由于调查人员和资金的限制,我们采用了多阶段抽样与简单随机抽样相结合的方法来确定调查样本。第一步:多阶段抽样。即先把长沙市周边的4个县市(长沙县、浏阳市、望城县、宁乡县)作为抽样框;然后在4个县市中,以乡镇作为抽样单位抽样,即从4个县市中分别抽取2个乡镇,共计8个乡镇;最后,以村委会作为第三阶段的样本,即在被抽取的8个乡镇中,各抽取2个村委会,共计16个村委会。第二步:简单随机抽样。即把16个村的农村家庭放入抽样框,再根据简单随机抽样原则进行抽样;然后严格按照科学方法设计问卷,全部进行入户问卷调查,并有重点地对部分调查对象进行了个案访谈。最后,资料的统计与分析采用SPSS16.0软件在计算机上进行。二、分析长沙农村住房的现状和影响因素1.住房结构不合理农村住房缺乏规划主要表现在村落规划不合理和农户住房功能分区不合理两方面。调查中发现,广大农村居民住所之间间隔较远。这一方面是由自然环境造成的,即缺乏适宜建房的场所;另一方面是由于村落缺乏科学发展规划,导致村民选择建房场所的自由度过高。涉及到居住形式,有86.1%的人员希望集中居住,仅有13.9%的人员愿意分散居住;在住房选址方面,65.1%的人员希望把房子建在公路旁边,24.0%的人员希望把房子建在离自家耕地较近的地方。另外,由于农村居民建房缺乏专业技术指导,绝大多数只是凭借经验建房,对房屋缺乏整体规划,住房功能分区不明显,厨房、杂物间、卧室混在一起,且建房时对周围的生活服务设施缺乏考虑,导致生活不便,降低了对自家住房的满意度。(2)农村住房安全系数较低农村住房结构主要是以土坯草木和土坯砖木结构为主,此类住房占到被调查户数的66.0%。一方面,建筑材料本身性能决定了房屋安全质量不高;另一方面,由于农户住房年代久远,加上自然环境影响,使得农村房屋安全系数较低。根据调查数据显示,有43.5%的房屋建于1980年以前;1980~1990年间建造的房屋占26.9%;1990~2000年间建造的房屋占15.5%;2000年以后的建造的房屋比例仅为14.1%。基于这种状况,仅有30.2%的人员认为自家房屋安全可靠,66.52%的人员因房屋建筑材料较差和房屋年代久远而认为自家房屋居住起来没有安全感。(3)存在一定数量的超标房与闲置房农村存在着相当一部分的面积超标房屋,一些3~4人的家庭,其住房使用面积可以达到150~200平方米,还有就是对于房屋占地的任意扩展,甚至占用了公共用地。在部分地区,还存在一些闲置房屋,因为原有住户已建新房或在城中买房,但是建新不拆旧,或将原有旧房屋当作杂物间。而针对这样的情况,大多没人管理,有些废弃房屋占地可以到200平方米左右,这都是对宝贵土地资源的极大浪费。2.居民建造位置不科学,影响村民居住环境的改善1)农村住房缺乏专项制度支持:从2003年以来,长沙相继实施了“百福敬老院工程”、“福园工程”、“农村安居工程”,但这几个工程临时性色彩较浓,并不具备城镇经济适用房和廉租住房保障制度的稳定性。由于农村贫困人员构成是不断变化的,在政府实施此类临时性救助政策之时,一部分人员没有列入救助范围之内,但后来可能会因多种突发原因而陷入贫困,所以目前住房保障政策实施的短暂性与未来贫困问题的长期性极易导致农村大量弱势群体不能及时得到有效保障。2)灾后救助工作不到位:虽然各地政府部门制定了地质灾害突发事件应急预案,但灾害发生后,救助工作并没有落实彻底。以2008年冰灾为例,在受灾较严重的被调查农户中,仅有15.3%的家庭得到了救助,73.4%的农户认为救助工作开展不够及时。这反映了政府部门在开展救助工作中存在的一些问题,如政府部门重视程度不够,管理机制不健全,缺乏专业人员进行灾害救助等。另外,灾后救助资金的使用没有严格做到专款专用,存在违规使用问题。(2)农村住房缺乏整体统筹规划1)整个村落居民点散乱无序:农村居民住宅大多数以低层建筑为主,尤其是以独居小院为主,占地面积大,建筑容积率低,土地资源利用率很低。村庄缺乏整体长远的科学发展规划,村民建房先由户主选好方位,然后报请村委会,村委会上报乡镇的国土资源管理所,由国土资源管理人员到建房位置进行面积测量,划定建房空间。乡镇国土资源管理所对农户建房管理处于“下游管理”的层面,而没有制定村庄整体发展规划,并按照村庄发展规划来为村民选择一个科学的建房位置,结果导致居民建房位置随意性较大,使得整个村庄布局不合理。2)宅基地管理不规范:调查中发现,一些新建房屋周围还依附着大量土坯房屋,这些老房子是住户原先的居住场所,但新房建成以后并没有拆除,而是用来储藏杂物。总体计算,这些住户房屋的整体面积超过了政府部门规定的标准。还有一些原先住在山上的居民搬到山下以后,老房子并没有及时拆除,占用了大量的林地资源,甚至占用良田,这都造成土地资源的不合理利用与浪费。(3)经济因素成为制约农民改善住房条件的瓶颈1)教育、医疗费用严重制约住房条件改善:虽然新型农村合作医疗保险制度已经在农村大范围展开,但实施过程中还存在诸多不足之处,如只报销住院的医疗费用,这样无疑会导致患者负担加重。还有一些慢性疾病虽然不住院,但是医疗消费还是占家庭收入的很大比例;再加上报销程序繁琐等,这都会对农村居民生活改善带来负面影响,间接阻碍了农村居民改善居住环境。现在国家已经普及了九年制义务教育,但现实情况是取消了学费,一系列的外加费用如住宿费、伙食费等却不断增加,另外由于高中不属于义务教育阶段,且这一阶段的教育费用较高,对于低收入的农村家庭来说不堪重负。一些农村家庭在自身经济能力不足的情况下,有的使子女辍学,有的借钱供子女读书,从而导致因教育致贫的现象发生。2)富余劳动力转移带来的就业问题:由于农村可耕地面积有限以及生产效率的提高,农村出现大量富余劳动力。这些富余劳动力没有专项技能,进入城市也不能找到工资较高的工作,所从事基本上是底层基础性的工作,工资待遇很低,在这方面政府部门不仅需要考虑如何转移富余劳动力,更要考虑如何使转移出去的劳动力得到较高待遇。由此看来,沉重的教育、医疗费用负担以及狭窄经济收入来源的制约,致使农村居民即使拥有改善住房的意愿,也没有改善住房的能力。(4)农村居民对住房满意程度过低在调查中发现,农村居民对现有住房的满意程度不高,在对自家房屋做整体评价时,仅有1.8%的农户对自家住房满意,相比之下,60.1%的农户不满意。这主要受两方面因素影响,即房屋本身状况和农村公共基础设施建设状况。1)农村居民对自家住房整体满意度较低:通过多元线性回归模型的解释分析,可以看出对房屋整体满意度影响最大的是房屋安全质量,影响力为0.132;其次为房屋样式,影响力为0.113;再次就是住房位置,影响力为0.094。造成这种现象的原因就是农户在建房中缺乏专业的施工队伍,现有的建筑工人一般就是邻里街坊或者亲戚,这些人员没有经过专业技术培训,仅仅依靠原有经验建房;相比之下,城市住房是由专业技术人员来设计,工程完工以后还要经过建设部门的安全质量检测,检测合格以后才能投入使用。而农村住房缺乏质量环节的把关,使得房屋安全系数不高,建议政府部门加强这方面的工作。2)农村公共基础设施建设不完善:长期以来由于城乡二元结构等原因,农村基础设施建设一直没有得到政府部门重视。在资金和规划方面一直都是由农村基层组织筹集资金组织实施,但农村缺少集体经济,不能形成有效的资金筹资机制,也就没有能力对村庄基础设施进行集中改造,这不仅严重影响农村居民的日常生活,也制约了农村经济发展。根据调查数据显示,63%的人员认为亟需改善交通设施,53.9%的人员认为需要改善通信设施,49.8%的人员认为要改善村庄的排水设施,这就为政府部门开展农村建设工作指出了明确方向。三、农村住房社会保障制度的完善与发展居住权不仅是生存权和发展权的重要组成部分,更是衡量国民生活水平与生活质量的重要指标。政府部门必须认识到改善农村住房质量的重要性与紧迫性,必须在依靠当地经济发展的同时,改变以往零散临时性的政策安排,建立相对稳定的农村住房社会保障制度。农村住房社会保障制度的建立与发展是一个长期过程,不可能一蹴而就,必须要经历一个从不完善到完善的过程。作为一项重要的制度安排,必须在先行试点的基础上,总结经验教训,提高制度可操作性,逐步完善项目结构、扩大覆盖范围、提高待遇水平,将农村住房社会保障制度由一项选择性制度安排过渡到普惠性制度安排,提升全体社会成员福利水平。1.改善农村养老服务质量根据不同经济收入水平,我们将农村居民纵向划分为绝对贫困人员、相对贫困人员和其他人员(包括平均水平及以上的人员),并根据各个收入阶层的需求制定对应的住房保障措施。(1)绝对贫困人员:是指在某一个时期,个人或者家庭依靠劳动收入或者其他合法收入不能维持其基本生存状态的人员(P3)。具体来说,这些人员主要包括享受最低生活保障的人员、五保人员以及一些三无人员。一般来说,这些人员已经没有了独立建房意愿,但往往就是这些群体居住条件最差,因为缺乏充实的经济来源,且较高的建房成本与个人享受之间的不均衡,更促使该群体放弃建造新房,安于现状。因此,针对已经没有建房意愿的绝对贫困人员,应该采取如下住房保障措施:1)加强农村养老机构建设:随着社会经济发展,大量青年涌入城市,各地农村不同程度地出现大量留守老人;再加上计划生育政策的实施,家庭结构不断核心化,老年人不仅生活上得不到有效照顾,而且一部分青壮年进入城镇以后定居他乡,没有意愿再在农村建造新房,致使老年人依旧居住在年代久远的危旧房屋里,生活质量极差,安全也没有保障。在这种情况下,建立农村养老机构成为必然的选择。调查中发现,现在大多数农村还没有建立村级养老机构,一些经济条件较好的农村虽然已经建立了针对孤寡老人的养老机构,但养老机构的设施非常不完善,一些患病的老年人,没有人员照顾,这大大影响了农村老年人的生活质量。政府部门必须在保障建立农村养老机构的同时,着力提高养老机构的服务质量。2)建立农村廉租住房制度:为解决城镇最低收入家庭的基本住房问题,国家制定了廉租住房保障制度,即由国家出资建设规格适当、设备齐全的住房,以低廉的、可以接受的方式向住房弱势群体成员(或者家庭)提供,保证其住房条件达到社会最低生活标准。保障方式主要以发放租赁住房补贴为主,实物配租、租金核减为辅(P133)。解决农村弱势群体的住房问题,可以借鉴城镇廉租住房保障制度实施的经验教训,并加以改进,建立适宜农村的廉租住房保障制度。这一阶段,廉租住房的保障对象主要是没有建房意愿的绝对贫困人员,廉租住房数量要根据各地绝对贫困人员数量和社会经济发展状况来确定。另外,考虑到自然环境对居民日常生活的威胁,有条件的地区还可以建立一些富余房屋,以备在自然灾害发生之时供受灾人员暂时居住。廉租住房建设应该在考虑当地社会成员生活习惯以及自然环境的前提下,努力实现相对集中居住。需要注意的是,建立廉租住房保障制度的同时还要建立相应的退出机制,形成享受人员的动态调整机制。(2)相对贫困人员:是指在同一个时间或者同一个地域,由于某些人或者某些家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而产生的低于一般人或者一般家庭生活状况的社会成员(P4)。相对贫困人员有再建新房、独立改善住房环境的意愿,但建造新房的过程中会遇到诸多障碍。例如,93.8%的被调查人员表示会遇到资金问题;35.8%的人员认为会遇到信贷问题等。针对农村居民建房中的实际困难,政府部门应当担负起相应责任,制定解决措施,以此促进农村相对贫困人员住房条件的改善。具体保障措施如下:1)直接的现金救助:农村住房条件较差的人员,有68.3%的人员希望政府在实施住房援助的时候采用直接发放现金的形式。关于资金的发放必须按照“户报、村评、乡审、县定”的程序,严格把关,将专项资金发放到真正需要的贫困人员手中。这种保障措施的优点是见效快、易于操作,但易出现违规操作问题,所以要建立健全的监督网络。2)信贷优惠:农村相对贫困人员具有一定经济基础,但在建房时会遇到资金不足的问题,这时农村居民往往会向亲朋好友借款,或者转向农村信用社贷款,但信贷机构担心借贷人的偿还能力,所以农村居民不能顺利地获得贷款,也就影响了农村居民改善住房质量的进程。因此,可以借鉴美国的住房保障制度,为居民改善居住环境提供金融政策支持。美国联邦政府为解决中低收入者的住房问题,由政府出面为中低收入者购房提供贷款保险,中低收入者在享受贷款保险的同时,还可以享受税收抵扣、利息优惠等优惠政策。因此政府部门可以制定相关政策,规定农村居民在建房时可以享受一定数额的信贷优惠,并以较低的贷款利率保障农村居民在贷款建房之后,没有过于沉重的经济负担,以此调动农村居民建造住房的积极性。3)建材补贴:农村住房最大的问题就是安全。以往农村居民的房屋结构以土坯草木、土坯砖木为主,这种房屋抗击自然灾害能力很小,对社会成员的生命财产安全是极大的威胁。农村新建房屋应以钢筋混凝土结构为主,但由于经济能力不足,农民往往会根据自身经济实力选择一些廉价但安全性不高的建筑材料,这势必导致住房安全系数大打折扣。因此,政府部门可以为需要建房且符合条件的人员提供建筑材料补贴,通过与企业间的合作,政府划定专项资金,用于保障房屋建筑材料的安全性。对于建筑材料的划定,主要是一些钢筋、水泥等安全性较高的材料。农村居民申请建筑材料补贴必须要有相关凭证,届时专项补贴资金可以打入农业补贴账户,以确保资金的发放到位,做到专款专用。4)住房规划:农村住房规划主要包括整个村庄的科学规划和农村家庭住房规划两方面。在接受调查的人员中,19.2%的人员愿意接受政府部门在建房规划方面的帮助。89.3%的人员表示,在建房过程中或者完工后愿意接受政府部门提供的有偿质量技术监督。因此,地方住房城乡建设部门要组织技术人员深入农村了解情况,编制安全、经济、适用的农房设计图集和施工方案,免费发放给农户参考;要组织技术力量,对危房改造施工现场开展质量安全巡查与指导监督;要组织协调主要建筑材料的生产、采购与运输,并免费为农民提供建筑材料质量检测服务。(3)其他人员(平均收入人员和较高收入人员):农村平均收入人员和较高收入人员一般都有属于自己的住房,但他们的住房也是时刻面临着自然灾害风险。因此可以借鉴浙江省农村住房保险的做法,按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则,为经济条件较好的农户办理农村住房保险。农村住房保险资金的筹集应采用个人缴费为主、政府补助为辅的办法。具体缴纳金额应根据当地经济发展水平确定,不同地区可以采用不同缴费标准。在这一政策实施过程中,各级政府部门务必做到专款专用,政府部门与保险公司之间签订协议,做到灾后理赔渠道畅通,保障好广大人民群众的合法权益,只有这样才能建立起农村住房保险发展的良好社会环境,使这一制度实现可持续发展。另外,对于那些经济条件非常好的农村家庭,可以鼓励其参与关于房屋财产的商业性保险,以满足较高层次人员的住房保障需求。2.贫困人员的救助在第一阶段初步探索建立农村住房社会保障制度的基础上,认真总结实施过程中的经验教训;在第二阶段,随着国家对农村民生问题重视程度的提高、财政投入的增加等有利社会环境的形成,农村住房社会保障建设将面临良好的发展机遇,这时期的主要目标就是努力实现农村住房社会保障制度的定型发展。(1)针对绝对贫困人员的措施:随着社会经济发展,绝对贫困人员数量会逐渐减少,这一阶段,农村住房保障工作重心应转移到大多数的相对贫困人员身上来。绝对贫困人员的住房问题应纳入到农村廉租住房保障制度之内,政府要加大对这一群体的房租补贴力度;对于缺乏家庭照料且没有房屋的老人,则完全纳入农村养老机构,农村养老机构必须改进住房环境,建立适宜老年人的生活设施。对这些绝对贫困人员,政府在进行救助的过程中,还要考虑到在这一群体贫困问题发生之前应该如何救助,也就是如何转消极性救助为积极性防范。(2)针对相对贫困人员的措施:对于相对贫困人员的住房问题,建议逐渐取消直接现金救助,把工作重心转移到其他更为积极的救助方式上来。城乡建设部门应提高对村庄发展规划的重视程度,政府部门可以与有关科研院校合作,利用科研院所的专业优势,为村庄制定科学发展战略;对于农村家庭的住房规划,政府部门可以承担规划设计的责任,并适当收取必要费用,但不宜过高,以免影响农村家庭参与规划的积极性,延迟农村住房质量改善。建筑材料补贴以及建房过程中的信贷优惠应该继续巩固,不断扩大建筑材料补贴范畴,适当提高信贷额度与贷款利率的优惠比例。另外也可以适当向该类人员宣传农村住房社会保险,从而为农村弱势群体的住房建构起多元化的保障网。(3)针对其他人员的措施:该类人员居住条件较好,经济收入水平较高,其需求层次也会更高,因此,政府部门应为其提供更高层次的保障。政府部门可以与商业性保险公司合作,开发设计适宜农村居民的个性化保险产品,吸纳更多人员参与到保险中来。同时还要制定专项法律规范,为其居住安全提供法律性和制度性保障,提升较高层次居民的生活满意度。3.建立健全农村住房社会保障体系该时期农村住房社会保障的重点不再是保障项目的扩张,而是通过进一步完善制度,提升保障水平,建设十分发达的社会公共服务体系,促使长沙农村住房保障制度由基本保障型向生活质量型转化。人人能够公平地享有较高水准的住房保障及相关服务,农村居民的住房质量需求可以得到全面满足,住房质量得到有效保障。在巩固以上两个阶段取得成果的同时,应重点加强以下几个方面的建设:(1)农村建房市场化:在政府政策的扶持之下,吸引一批建筑企业从事农村住房建设,根据农村的自然地理环