论农业在农村经济发展中的重要地位

PAGE21论农业在农村经济发展中的重要地位内容提要发展壮大农村经济，是社会主义新农村建设的要求，也是实现共同富裕基本目标的重要方向。目前我国农村村级集体经济发展不平衡，多数村级集体经济力量薄弱，集体经济发展过程中资金不足、在经济利益分配等方面存在诸多问题，在提供农村公共设施和服务等方面发挥的作用也比较有限。本文为了探究社会主义市场经济体制下我国发展农村经济过程中面临的问题，通过以开江县农村经济发展现状为例，认真探索研究新形势下农村经济发展存在的问题，认为开江县农村经济发展中，政府扶持引导集体经济发展，增强农村集体造血功能，政府引导农村经济体制结构深刻变革，优化产业结构，政府牵头扶持农业，完善农业基础建设，推动农业产业化经营；而同时也存在许多问题，包括村级集体经济发展不平衡，两极分化明显，农村经济管理队伍素质不高，农村经济组织经营土地面临法律困境，集体资产产权不明晰且管理体制不顺畅等。最后得出结论，提出解决这些问题的对策，认为应该调整完善发展农村经济总体思路，完善相关法律法规，加强政策扶持力度，深化产权制度改革，完善利益分配机制，加强人才队伍建设，大力培养专业技术型人才，健全完善发展农村经济长效机制。本文的研究，有利于贯彻落实党的农村政策，维护农村改革、发展和稳定大局，能够为发展壮大本地区村级集体经济提供参考借鉴。关键词：农村；集体经济；开江县

目录TOC\o"1-2"\h\z\u一、引言 3（一）研究目的与意义 3（二）国内外研究综述 4二、相关理论基础 6（一）相关概念 6（二）相关理论 8三、开江县农村经济发展现状和存在的问题 11（一）开江县农村经济现状 11（二）开江县农村经济发展中存在的问题 13四、加快解决开江县农村经济发展的对策和建议 20（一）调整完善发展农村经济总体思路 20（二）完善相关法律法规，加强政策扶持力度 22（三）深化产权制度改革，完善利益分配机制 23（四）加强人才队伍建设，大力培养专业技术型人才 24（五）健全完善发展农村经济长效机制 26四、结论 28参考文献 28

一、引言（一）研究目的与意义发展壮大农村集体经济，是社会主义新农村建设的要求，也是实现共同富裕基本目标的重要方向。目前我国农村村级集体经济发展不平衡，多数村级集体经济力量薄弱，集体经济发展过程中资金不足、在经济利益分配等方面存在诸多问题，在提供农村公共设施和服务等方面发挥的作用也比较有限。本文的写作目的，是为了探究社会主义市场经济体制下我国发展农村集体经济过程中面临的问题，提出我国发展农村集体经济的新对策，对深化农村改革，推进农业现代化建设提供借鉴。我国高度重视发展农村集体经济工作，在党的十八大上，我们党提出了建设学习型、服务型、创新型党组织的要求。发展农村集体经济对于增强村级组织服务功能，加强农村服务型党组织建设具有重要作用。党的十一届三中全会以来，我国在农村实行家庭联产承包责任制、建立集体和家庭统分结合的双层经营体制，极大地调动了广大农民的生产积极性，促进了农村经济的迅速发展。但是在政策具体执行过程中，出现了“重分轻统”的现象，有的农村地区，甚至“只分不统”，制约了农村集体经济的发展。随着农村经济社会的深入变革，一家一户、单打独斗的分散式经营模式，并没有带来生产效率、土地产出的根本性转变。但是也不可否认，农村集体经济发展确实存在不少突出问题和困难，但同时也面临难得的机遇和有利条件。当前，如何适应农村经济社会发展的新常态，充分把握机遇，研究解决存在的突出矛盾问题，推动农村集体经济又好又快发展是广大农村面临的一个重要现实课题。因此，本文对我国农村集体经济发展进行研究，有以下两个方面的意义：1.理论意义以我国农村集体经济发展面临的问题和解决问题的对策为探究视角，探究社会主义市场经济体制下我国发展农村集体经济过程中面临的问题，提出我国发展农村集体经济的新对策，进一步丰富农村集体经济发展理论。2.实践意义通过探究发展农村集体经济过程中面临的问题以及对策研究，有利于进一步完善发展农村集体经济的对策，更好的解决农村集体经济发展过程中面临的问题。同时，对深化农村改革，推进农业现代化建设提供借鉴意义。因此，通过以霍山县农村集体经济发展现状为例，认真探索研究新形势下农村集体经济发展存在的问题，为贯彻落实党的农村政策，维护农村改革、发展和稳定大局，发展壮大本地区村级集体经济提供参考借鉴。（二）国内外研究综述1.国外研究现状国外并没有严格意义上的农村集体经济，并且相类似的研究领域也相对较窄，多局限于理论阶段，重点集中于集体合作经济和农业合作社方面的研究。关于集体合作经济研究方面，阿尔弗雷德·马歇尔在《经济学原理》中,谈到了分配均衡，提出资本和劳动之间存在竞争关系,但是资本与劳动的合作却能达到最优均衡。奥尔森在《集体行动逻辑》中指出：作为一种经济组织形式，集体经济组织所产生的生产效率高低不是组织本身所能决定的，而是取决于组织内部“委托-代理”制度的监督与激励的有效性。关于农业合作社研究方面，合作社理论在20世纪成为经济学研究的专门领域。20世纪20-30年代，为应对在美国爆发的农业危机，大多数西方国家政府都采取了支持农民合作社发展的举措。在这种背景下，合作社进入了西方经济学研究的视野，并日益成为一项重要研究内容。目前很多西方学者把研究重点投向了合作社治理结构问题。博弈理论、代理理论和交易成本理论被用作分析工具，有效深化了农业合作社的研究。2.国内研究现状对比国外研究现状，我国学者的研究一般从理论实证研究和理论方法的研究入手，对农村集体经济的概念内涵、发展历程、基本功能、实现形式、影响因素等开展多角度的分析研究。冯道杰（2010）认为发展农村集体经济将农民组织起来很关键。集体经济能够提高农民的组织化程度，增强农民在生产经营中的地位，提升农民的集体主义观，实现社会主义的优越性，实现第二次飞跃。谭芝灵（2010）认为，发展农村集体经济要制定切合实际的规划计划。尊重运用市场经济规律，坚持因地制宜，寻求适宜集体经济增收途径;要强化人才管理，用工业化生产理念来办农村集体企业，逐步把农民培训成产业工人，把农村企业经营者培育成企业家;要强化财务管理。坚持和完善村务公开制度，形成对村级事务有效的监管约束机制、村级财务预决算和定期审计制度。方志权（2014）认为，中国农村集体经济组织产权制度改革取得了初步成效，但由于缺少法律法规和相关配套扶持政策的支撑，该项改革在推进过程中遇到了不少问题和制约因素。主要表现为:思想认识尚不一致;堆讲寸集体资产量化范围难以统一;矛讲寸集体经济组织成员资格认定和股权(份额)设置存在一定分歧;完成产权制度改革后所建立的新型才讲寸集体经济组织的法人主体地位难以确立;集体资产股份流转尚不具备条件;新型冶讲寸集体经济组织的治理机构有待完善;新型矛讲寸集体经济组织与村委会或社区的关系有待梳理;促选拟寸集体经济持续健康发展需要拓宽路径。耿卓（2014）提出，农民土地财产权利保护需要农村集体经济有效实现。现有政策和制度安排、理论研究以及各地实践探索等各个层面在观念上存在一些偏差乃至错误的倾向，亚待转变，应在权利视角下遵循“权利赋予和回归、权利行使和运作、权利救齐和保障”的逻辑主线加以更新。黄延信（2015）认为，发展农村集体经济，关键是要推进农村集体产权制度改革，探索赋予农民更多财产权利，在明晰产权归属的基础上，完善集体资产权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。必须改变农村集体资产权能缺失的状况，应通过调整政策、修改法律法规，完善农村集体资产权能，这也是使市场在资源配置中起决定性作用的要求。赋予农村集体资产完整的权能，是发展壮大集体经济的必要条件。

二、相关理论基础（一）相关概念1.农村经济长期以来，农村经济是带动我国农业经济发展和农村社会变化的一种重要力量。近年来，由于集体经济某些具体形式的优势还没有充分发挥，存在产权处置不够彻底、法人治理尚不规范、平均分配思想严重等弊端，集体经济发展停滞不前。本文针对这种情况，对农村经济的概念界定进行了分析。农村经济是“社会主义劳动群众集体所有制经济”的简称，是集体所有制的主要形式和公有制经济的重要组成部分。传统农村经济是指区域性（行政区域）农村劳动群众共同占有生产资料的一种公有制形式；新型农村经济是指在以家庭联产承包经营为基础的统分结合的双层经营体制下，农民按照一定区域或由自愿互利原则组织起来，基本生产资料共有或按股份所有，生产与交换过程中实行某种程度的合作经营，分配制度上实行按劳分配和按生产要素分配相结合的所有制经济。本文“农村经济”的表述，均指“新型农村经济”。2.农村经济组织目前我国法律对“什么是农村经济组织”没有严格界定。理论界大致有以下三种观点：一、农村经济组织是代表农民行使农村土地所有权的经济组织，是社会主义劳动群众集体所有制的基本组织形式，是农村统分结合的双层经营体制中的“统”方经营者。孔繁军,许尚涛.农村集体经济组织重组的法制问题[J].发展论坛,2002(2):59．孔繁军,许尚涛.农村集体经济组织重组的法制问题[J].发展论坛,2002(2):59．二、农村经济组织是自实行家庭联产承包责任制和双层经营体制改革之后的包括乡村、村民小组和部分农民共同所有农村劳动群众集体所有制的经济组织。李慧.什么是农村集体经济组织[J].中国乡镇企业会计,1998(9):39．李慧.什么是农村集体经济组织[J].中国乡镇企业会计,1998(9):39．三、农村经济组织是在农业合作化和人民公社“三级所有，以队为基础”的体制基础上，经改革而形成的、农村参加人数最多、覆盖面最广的一种合作经济组织，是具有中国特色的社会主义农村合作经济组织。王惠恩王惠恩,吕炳华.乡村集体经济组织建设必读[M].沈阳:辽宁人民出版社,1992．刘子平、魏宪朝（2008）在《新时期影响我国农村经济组织发展的制约因素及其策略选择》中把农村经济分为“全指”和“特指”两种。根据内涵分类，笔者认为应分为“泛指”和“特指”两种类型，主要内容与其观点一致。即，泛指是指农村中各种形式的合作经济，如社区合作经济、各种农业专业合作经济、改革中的供销合作和信用合作经济等。特指是指农村社区合作经济，它是在人民公社体制的基础上，引入家庭承包经营方式，形成统分结合、双层经营新体制的合作经济。这种组织先叫地区性合作经济组织，后改称社区合作经济组织，十三届八中全会在《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中将其称为乡村集体经济组织。目前我国新型集体经济组织，是在农业合作化和人民公社“三级所有，以队为基础”体制基础上，经过家庭联产承包责任制和双层经营体制改革后形成的包括乡村、村民小组和部分农村共同所有的农村劳动群众集体所有制的经济组织，是统分结合的双层经营体制中“统”方经营者，是集体经济的组织载体，是农村合作经济组织的重要组成部分，是与村民委员会并列的农村主要基层经济组织。新型农村经济组织包括专业合作社和股份合作公司等三种类型：一是社区农业生产合作社。这类集体经济形式最为普遍,农村绝大部分地区实行。这种形式是以家庭联产承包经营为基础、土地和主要生产资料归集体所有的农村双层经营体制；二是某些地区集体经营的集体经济组织。如天津大邱庄；三是股份合作公司。这类集体经济形式是对集体所有土地和资产进行了股份制改造，是真正意义上的农业生产合作经济组织。从发展实践看，股份合作制是集体经济组织形式改革的基本趋势。（二）相关理论1.委托代理理论该理论最早由美国经济学家伯利和米恩斯于1932年提出。委托代理理论倡导所有权与经营权分离，主要研究资源的提供者与资源的使用者之间的契约关系。委托人通过契约建立代理关系，授予代理人一定的权利，通过契约来激励和约束代理人的行为，从而产生了代理成本与代理收益。从经济学角度分析，代理人是具有相对信息优势的市场参与者，委托人是相对信息劣势的市场参与者。通常情况下，代理人与委托人拥有信息的不对称，会逆向影响委托人监控代理人的代理效益，存在“逆向选择”和“道德风险”。委托人向代理人让渡经营支配权，激励代理人按照委托人的目标或利益完成一定的行为。在多层委托代理链中，终极所有权人是一级委托人。在我国农村经济中，一般是全体村民拥有集体所有权，农民集体是一级委托人。但由于农民集体作为抽象的经济行为主体，就委托村级集体经济组织代表其行使所有者权利，从而使村级集体经济组织成为代表村民利益的一级代理人。村级集体经济组织在把集体资产委托给农户或者企业进行经营管理过程中，村级集体经济组织成为二级委托人，形成委托代理链：农民集体—村级集体经济组织—农户或者企业张敏.委托代理理论视角下的农村集体资本管理[J].农业科研经济管理，2007.（3）.。作为是委托代理链中最重要的一环，农村经济组织这一环节十分关键，抓紧这各环节，对于减少代理成本，提高经营效率都具有重要作用。张敏.委托代理理论视角下的农村集体资本管理[J].农业科研经济管理，2007.（3）.2.交易费用理论该理论由经济学家罗纳德·科斯在1937年首次提出。科斯认为“交易”是经济活动的基本单位，它是市场的运作成本。为了完成一笔交易，当事人在交易准备阶段要为获取市场信息、了解产品市场价格、辨析处理市场纷杂信息支出费用；与对方谈判、双方讨价还价都需要为谈判和签约支付费用；此外，交易成本也会由于经济生活中具有的不确定性和风险性而增加Oliver．E，Williamson．Transactioncosteconomicsandbusinessadministralion[J]．ScandinavianJournalofManagement，2005.(21).。威廉姆森从构成经济活动最基本的单位“人”的特性入手，指出交易发生的频率、不确定性、资产专用性等三个维度可以影响交易种类和交易费用。多次发生的交易比一次发生的交易更需要经济组织来保障。在交易过程中随时可能出现机会主义行为，人们为保护自己的利益，会被动增加了交易中的费用王蕊.黑龙江省农村集体经济经营方式研究[D].浙江师范大学，2012.。Oliver．E，Williamson．Transactioncosteconomicsandbusinessadministralion[J]．ScandinavianJournalofManagement，2005.(21).王蕊.黑龙江省农村集体经济经营方式研究[D].浙江师范大学，2012.单个农户在交易中的各个方面都处于弱势，对提高交易效率不利，容易造成交易成本提高，不利于农户利益。当外部市场的交易费用过高时，组织的形成成为必然。组织的形成正是单个农户交易费用过高的产物，组织使单个农户交易变为集团交易，能够使交易成本较明显的降低。组织能够更容易搜集到稳定、可靠、全面的信息。农户通过集体组织进行交易降低风险和信息的不对称程度，提高交易交易效率关系。组织在人、财、物等方面具有较强优势，可以较有效地抵制机会主义行为，使单个农户的合法利益被保护。若该组织是直接服务服务于农民利益的集体组织，那么它既能减少农户直接交易的费用，还能分享共同合作带来的经济效益。但是，集体组织要真正发挥在节省市场交易费用方面的功能，要不断扩大市场需求和交易规模，强化内部专业化管理，增强交易谈判能力，使交易效率明显提高成学真，宋妍．农业中介组织节约市场交易成本的经济学分析[J]．农业经济，2002.（5）.。成学真，宋妍．农业中介组织节约市场交易成本的经济学分析[J]．农业经济，2002.（5）.

三、开江县农村经济发展现状和存在的问题（一）开江县农村经济现状截止2015年底，全县村级集体经济收入在2万元以下（含空白村42个）有88个村、占65.7%，2－5万元有28个村、占20.9%，5万元以上有18个村、占13.4%。1.政府扶持引导集体经济发展，增强农村集体造血功能县财政每年安排500万元村级集体经济发展专项资金。根据我县村级集体经济发展情况，提出了《开江县村级集体经济五年提升工程的实施意见》，起草了《开江县村级集体经济五年提升工程专项资金管理暂行办法》。专项资金使用按照“分类指导、有序推进、整体提升”的原则，分步骤有重点地推进村级集体经济五年提升工程，其目的是为了大力扶持村级集体经济发展，增加村级集体经济收入，巩固村级组织，不断增强村级党组织的战斗力和凝聚力，为基层党组织引领经济发展搭建有效支撑平台。专项资金每年由县财政从预算中安排，在县委组织部设立村级集体经济专项资金专户，实行“专户存储、专账管理、专人经办、专款专用”。每年县财政从年度预算中安排500万元专项资金，专项资金以贷款贴息、以奖代补等方式进行补助。该专项资金的适用范围，包括围绕利用集体资源，村级利用集体资源发展林业、种植业、养殖业等增加集体收入给予支持；围绕盘活村级存量资产，对村集体利用关闭企业、闲置房屋、机械设备以及水利水电工程设施、公共服务设施设备、场（土）地等集体资产增加集体收入的给予支持；围绕推进土地综合利用，通过流转土地、土地承包经营权入股、土地复垦和综合开发等方式增加集体收入的给予支持；围绕兴办村级经济实体，鼓励村发展农业企业，兴办种植养殖型、加工增殖型等各类经济实体；利用集体建设用地兴办专业市场、标准厂房、商业门面、仓储中心等物业项目；村集体投资兴建标准厂房、职工宿舍及仓储设备等；实施异地置业等增加集体收入的给予支持；围绕创办农村合作经济组织，村集体结合产业发展的需要，兴办各类专业合作社、专业协会等，为村民提供农资供应、农产品购销、科技指导、信息提供等服务，以有偿服务的方式增加集体收入的给予适当补助；围绕深度挖掘发展优势，积极推进旅游配套设施建设项目，村集体为企业提供招工服务等增加集体收入的给予补助等等。2.政府引导农村经济体制结构深刻变革，优化产业结构着力实施旅游兴县战略，大力发展生物质发电、水电等清洁能源，提出发展光伏产业。根据市委、市政府统一安排部署，开江县坚持高起点规划、高标准设计、高品位建设，按照“为生态增绿、为旅游添景、为农民增收”的要求，以茶叶、毛竹、石斛等特色产业为支撑，以佛子岭水库、大别山主峰、大别山第一竹海等景区和淠河沿线景观带为主节点，分为两条线路和一条生态经济带，串联16个乡镇，辐射2000多平方公里，带动4.47万贫困人口脱贫致富。力争一年打基础、三年见成效，五至十年建成为农民群众的致富谷、外来客人的养生谷。此外，开江县还科学地制定了“一谷一带”建设方案。出台《关于全面推进开江茶谷暨淠河生态经济带建设的实施方案》，厘清发展思路，明确工作目标和推进措施，落实专项建设资金，通过以重大项目建设为抓手，打造“一谷一带”节点，串点连线、以线带面，逐步建成产业谷、生态谷、旅游谷、养生谷、富民谷和经济带，全面推进城乡统筹发展。3.政府牵头扶持农业，完善农业基础建设，推动农业产业化经营开江县将发展农业产业化作为实施“工业强县”战略的重要组成部分，立足山区特色，重点培育毛竹、茶叶、蚕桑、百合、石斛、鳗鱼等八大支柱产业。在产业发展时注重科学定位，因地制宜，充分发挥龙头企业、规模基地的示范带动作用，建立农民专业合作组织，打造“公司+基地+合作社+农户”等创新模式，着力推进全县农业产业化进程。在此过程中，全面推进“一谷一带”重点项目建设。按照“先急后缓、突出主线”的原则，实行“乡镇申报、部门把关、领导组审批”的办法，分交通、水利、种植业、旅游业、配套建设等八大类别，精心编制《开江县“一谷一带”项目库》和《2015年开江县“一谷一带”重点工程项目表》。今年计划启动重点工程项目67个，总投资54亿元，目前有15个项目进入扫尾验收阶段，23个项目正在建设中，其他项目正在做前期准备工作，力争早日开工。（二）开江县农村经济发展中存在的问题1.村级集体经济发展不平衡，两极分化明显以磨子潭村、金竹坪村为例，磨子潭在开江县农村经济发展过程中一枝独秀，该镇在发展村集体经济过程中做到“八仙过海，一村一策”，宜种则种、宜养则养、宜旅游则发展农家乐，综合经营，采取适合什么就发展什么，不搞千篇一律。该镇多次组织相关人员深入村组，充分听取党员群众的意见、建议，对上报的村集体经济项目的可行性进行调研分析，在调研的基础上，制定了《磨子潭镇农村经济五年提升工程实施方案》，并明确提出，到2018年，全镇村级集体经济年收益50万元的村1个，年收益10万元的村2个，年收益5万元的村2个，年收益2万元的村2个，全面消除集体经济空白村。发展多年以来，该村做到了盘活存量催生效益最大化，并利用乡村旅游催热农村新经济。磨子潭镇旅游资源丰富，古战场遗址四望堡、皖西第一峡龙井河大峡谷等景点建设日渐成熟，成为大别山旅游的亮点。近年来，该镇抢抓机遇，大力扶持旅游业及三产服务业发展，建设农家乐及农业休闲观光体验园，主动承接旅游景区下游产业链，壮大村集体经济总量。目前登记注册农家乐70余家，其中五星级农家乐1家，拟申报四星农家乐达14家。同步组建农民专业合作社15个，家庭农场和种养大户56个，旅游观光采摘体验园3个，仅此项堆谷山村就增加了1万元集体收入。宋家河村紧抓旅游快速通道及茶谷建设机遇，重点培育茶叶、油茶、高山蔬菜种植产业，今年新建100亩以上茶叶基地1个，新增茶园600亩，年增加村集体经济收入近万元。此外，该村还通过政策引导、项目拉动、表彰激励等措施，激发村级集体经济发展的潜在活力。与之相对应的，则是金竹坪村在集体经济发展过程中一直停滞不前。之所以存在这种情况，一个很大的原因就是基础设施落后，物质基础薄弱。加强农村基础设施建设，是提高农业生产水平的基本保障，是农村经济顺利发展的基本要求。从目前农村经济发展现状看，除少数集体经济发达的村庄基础设施良好外，大部分行政村特别是偏远山区，基础设施和物质基础还很薄弱。首先，实行家庭联产承包责任制以来，由于对统分结合的双层经营体制存在认识上的误区，只意识到“分”而忽略“统”的重要性，对原先公社体制下的集体资产一分到底，导致集体资产薄弱，无力发展基础设施建设，一定程度上阻碍了农村经济的顺利发展。其次，在过去城乡二元结构下，农业收益通过国家再分配，大多流向城市，提高了城市的基础设施水平和居民生活质量，但农村基础设施建设投资严重不足，而对农村基础设施的投资也大多偏向了大江河的治理，直接用于农村改善村民生活基础设施的投资比例很小。再次，农村经济债务负担沉重，也使得用的投资基础设施建设的资金有限。基于以上原因，目前农村经济发展面临着诸多障碍，限制了集体经济的长远发展。此外，思想认识不足，对农村经济存在偏见，也导致了村级集体经济发展的不平衡。家庭联产承包责任制实施以来，打破了人民公社“三级所有，队为基础”的僵化的管理体制，经营形式由单一的高度集中地集体经营变为“统分结合”的双层经营体制。在“统分结合”的双层经营体制下，人们只注重了“分”，而忽略了“统”的意义，对集体经济的认识存在误区，导致集体经济发展受阻。目前，人们对集体经济的认识存在两个方面误区:第一，集体经济“过时论”。持有这种观点的人们认为，集体经济是计划经济体制下的产物，与当前实行的市场经济体制不相符，这种观点错误的把当前发展的集体经济等同于过去人民公社体制下的集体经济，担心农村经济发展走回过去的“大锅饭”的老路。集体经济不等于集体经营，集体经济有多种实现形式，而集体经营只是集体经济的一种实现形式。社会主义市场经济体制下，农村经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，与其他国有经济共同组成了我国公有制经济。因此，持有这种观点的人们，应该解放思想，把过去的集体经济与新时期的集体经济区别开。第二，集体经济“无用论”。持这种的人们认为，家庭联产承包责任制实施以来，“包产到户”的特点极大的调动了农民的生产积极性，农村经济取得很大的发展。另外，认为当前我国农业的生产水平低下，不适合发展集体经济。2.农村经济管理队伍素质不高队伍以村两委干部为主，高中及以下学历为主，缺乏经济发展、管理经验和理论知识。人才，是经济发展的关键要素。农村，受其地理位置和传统观念的影响，具有管理经验和技术的人才不愿到远离城市的乡村发展，甚至连集体培训的人员在学成后也不愿再返回乡村。因此，当前大多数村级集体经济缺乏专业的管理团队，管理人员的文化素质较低，甚至出现了无人领导的情况。由于文化教育水平有限，因此在作出决策时，就容易受主观意志影响出现独断专行，无视经济发展规律和市场要求等问题，造成决策失误，进而导致集体经济无法适应市场经济发展变化的要求，在市场竞争中很难立足。随着农村经济体制改革不断深入，国家对“三农”的扶持力度增大，农村经济发展形式多样化，在一定程度上吸引了一部分人回到乡村，但这不能从根本上解决集体经济人才缺失的问题。如何吸引更多具有管理经验和技术的人才为集体经济服务，仍是当前农村经济发展需要面对和急需解决的一大难题。人才，是经济发展的关键要素。农村，受其地理位置和传统观念的影响，具有管理经验和技术的人才不愿到远离城市的乡村发展，甚至连集体培训的人员在学成后也不愿再返回乡村。因此，当前大多数村级集体经济缺乏专业的管理团队，管理人员的文化素质较低，甚至出现了无人领导的情况。由于文化教育水平有限，因此在作出决策时，就容易受主观意志影响出现独断专行，无视经济发展规律和市场要求等问题，造成决策失误，进而导致集体经济无法适应市场经济发展变化的要求，在市场竞争中很难立足。随着农村经济体制改革不断深入，国家对“三农”的扶持力度增大，农村经济发展形式多样化，在一定程度上吸引了一部分人回到乡村，但这不能从根本上解决集体经济人才缺失的问题。如何吸引更多具有管理经验和技术的人才为集体经济服务，仍是当前农村经济发展需要面对和急需解决的一大难题。3.农村经济组织经营土地面临法律困境宪法规定“农村土地归农民集体所有”，但作为下位法的《土地管理法》规定，只有兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡镇、村公共设施和公共事业的情况下，经依法批准才可以使用集体经济组织农民集体所有的土地；农村经济的健康发展，离不开法律法规的支撑和保护，目前农村经济发展的主要形式是农村经济组织，我国《宪法》第8条规定:“农村经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。《宪法》第17条也对集体经济组织做了明确规定:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行活动的自主权”。《宪法》肯定了集体经济组织的合法地位，但却没有对其产权归属和独立法人地位作出明确界定，这就使得农村经济组织在以独立法人地位参与市场竞争中得不到法律保护。法律、法规建设滞后，不仅使集体经济在发展过程中缺乏法律保护，而且也容易导致管理不善，集体资产流失，损害了集体经济健康发展和农民利益。4.集体资产产权不明晰且管理体制不顺畅农村集体资产形成时间长，构成复杂，目前多数没有进行确权登记，产权不明，容易造成资产流失，制约了集体经济的发展。开江县诸佛庵镇画家村为例。在管理体制上，一方面，村级自身保障机制不健全。部分村在发展壮大农村经济考核奖惩、监督管理、村集体资产管理使用等方面机制不够完善，存在村集体资产不会管、不会用等问题。如：近年来，随着城镇化的不断深化，城郊村经过征地拆迁和土地征用，村集体会有大额的补偿款。对于补偿款的使用，部分村往往是均分给每户村民，丧失了农村经济收入滚动发展的机遇。有的村甚至由于村集体资产监管不到位，为村干部以权谋私创造了机会，造成了村民对村集体依靠固定资产发展壮大集体经济存在误解，引发了不必要的信访矛盾。另一方面，外力扶持机制不够完善。虽然近年来市县两级也出台了一些扶持农村经济发展方面的优惠政策，件起到了一定积极作用，但对发展农村经济缺乏更直接有效的政策支持，特别在资金补助、项目建设、用地保障、贷款贴息、激励机制等方面还没有一套更加系统有效的配套办法。在统筹整合部门资源方面，东营市仍在探索阶段，具体职能部门单位在发展农村经济方面的职责定位、作用发挥机制还在进一步健全完善中。此外，还有经营管理体制落后，不适应市场经济要求的问题。完善经营管理体制，是农村经济健康发展的基本要求，也是适应市场经济发展的内在要求。集体资产是否得到充分利用与集体组织成员的切身利益息息相关，当前，大多数行政村对集体资产的管理不规范，导致集体资产的流失。完善集体资产管理制度，对集体用地和资源，如荒山、林地、浅滩等资源一律实行有偿使用，禁止个人以各种形式独占和享用，对于农户长期承包的上地等资源，要及时收缴承包金，把属于集体的收入按期收齐。同时要完善村级财务管理制度，财务管理是否公开、公正、透明，不仅直接关系村集体经济的发展状况，而且对于改善和巩固干群关系，维护农村稳定，都有十分重要的意义。但是在实际运行过程中，由于财务人员业务水平低，缺乏基本的财务常识，存在账目设置混乱，经费开支不明确，记流水账、打白条等现象严重。要逐步建立健全民主监督机制，提高集体成员的民主监管意识，监管好集体资产的流向，防止个人或一些部门侵吞集体资产。农村集体资产的流失，在一定程度上拉大了城乡居民的收入水平，不利于城乡一体化发展。四、加快解决开江县农村经济发展的对策和建议（一）调整完善发展农村经济总体思路1.科学制定长期规划调整完善发展农村经济的总体思路，统筹制定农村经济发展中长期发展规划，确定中长期发展目标，为持续推进农村经济发展提供科学宏观指导。推动发展农村经济工作是一项需要长期坚持的系统工程，需要遵循客观规律，做好统筹规划。开江县从2012年开始大力推进农村经济工作，明确了为期3年的工作规划和发展目标。但发展农村经济工作需要制定更加长远的总体规划，明确中长期发展目标，做到循序渐进、整体推进。2015年是开江县发展农村经济试点工作的最后一年。建议全面总结试点工作开展情况，提炼总结成功经验，归纳梳理突出问题。在此基础上，调整完善全县发展农村经济的总体思路，统筹制定全县农村经济发展中长期发展规划，确定中长期发展目标，为持续推进农村经济发展提供科学宏观指导。2.统筹发挥政府主导作用要继续统筹整合资源力量，建立组织、农业、财政、金融等部门等参与的联席会议制度，明确成员单位的职责分工，建立分工合作、密切协同、统筹推进的管理体制，形成推动农村经济发展的合力。发挥政府主导作用是开江县发展农村经济的一大优势和特色，在实践中也经过了充分检验。建议围绕发挥县、乡政府主导作用，进一步发挥三级的主导作用，完善工作措施，加大推进力度。同时，要继续统筹整合资源力量，建立组织、农业、财政、金融等部门等参与的联席会议制度，明确成员单位的职责分工，建立分工合作、密切协同、统筹推进的管理体制，形成推动农村经济发展的合力。3.强化发展意识充分利用各种教育手段和宣传媒介，加大发展农村经济的宣传教育力度，营造有利于农业农村经济又好又快发展的社会环境，使广大干部群众充分认识发展村集体经济的重要性，使各级党委、政府统一思想认识，把发展壮大农村经济作为推进新农村建设的基础性、战略性工作来抓，努力开拓集体经济发展的新局面。正确认识可持续发展的重要性，既要满足当代人的需要，又不能对后代人满足其需要的能力构成为的发展，持续的经济增长和经济发展是在一定的人口、资源、环境条件下实现的。经济发展和环境保护的关系是彼此依托互，相推促进的，所以农村集体经发展必须要走生态发展的道路，统筹当前利益与长远利益，不能走先污染后治理的老路。4.强化组织领导各级党委必须把发展壮大农村经济摆上重要日程，建立党委统一领导，发改、经济、组织、农业、科技等部门共同参与的发展壮大农村经济领导机构和工作运行机构，结合部门职能，制定发展规划，落实工作责任，专项推进农村经济发展。经济的发展要遵循市场逻辑，解放思想，更新观念，冲破落后的“路径依赖”，打破体制上的障碍，正确引导经济增长方式的转变，把经济社会发展转到以人为本、全面协调可持续发展的健康轨道上来。（二）完善相关法律法规，加强政策扶持力度1.明确集体经济的法人主体地位必须在法律上明确规定农村经济组织的法人地位，明确其基本的权利与义务，维护农村经济在市场竞争中的合法权益，以更好的维护市场经济秩序。我国在《宪法》、《农业法》、《民法通则》中对“农村经济组织”作出了界定，但作为专门规范农业、农村经济的法律制度对农村经济组织的概念、功能、性质并未作出明确界定，一些地方根据当地集体经济发展情况，出台了一些地方性的法规维护农村经济，但因不具有普遍性，并不能解决根本性问题，因而，农村经济组织的法人地位依然不明晰。在市场经济体制下，农村经济组织依然不能作为独立的法人参与市场竞争，这在一定程度上限制了农村经济的健康发展。因此，必须在法律上明确规定农村经济组织的法人地位，明确其基本的权利与义务，维护农村经济在市场竞争中的合法权益，以更好的维护市场经济秩序。同时，农村经济组织也更加公平的享受到国家各项优惠政策，进一步壮大发展农村经济。因此，进一步完善农村经济法律法规，对于当前发展农村经济具有重要的现实意义。2.加强政策扶持力度，优化发展环境农村经济是农民提高收入水平，实现共同富裕的重要途径。农村经济的壮大和发展，离不开国家政策的支持。制定和完善利于农村经济发展的优惠政策，是完善和巩固农村经济体制的重要举措。长期以来，农村经济组织承担了很多社会服务功能，为农村的基础设施建设和社会保障服务做出了重大的贡献，在一定程度上减少了当地政府财政支出。因此，国家应在政策上给予农村经济组织一定优惠，例如，减少或者减免税收，兴办自己的合作金融等。另外，设立扶持发展农村经济的专项资金。专项资金由专门部门管理分配，并制定专项资金的使用办法，加强对资金的管理、使用和运行情况的监督，扶持贫困地区发展集体经济，为集体经济发展提供更多财力支持。同时，为减轻乡村债务负担，要进一步完善信贷体制，加大金融支持力度，农村信用合作社应加大对农村经济的投入，开裂农村经济贷款专项资金，支持农村经济发展，多举措寻求化解债务危机办法，为农村解决长期积压的债务问题提供更宽广道路。3.规范对集体经济组织成员的管理制度理设定集体经济组织成员资格标准，不仅是完善法律法规的需要，也是维护农民利益，促进集体经济向前发展的需要。（三）深化产权制度改革，完善利益分配机制1.积极推进农村经济产权制度改革，推动集体经济健康发展.推进产权制度改革，明晰产权关系是激发农村经济发展活力的内在要求。2013年中央一号文件提出“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”，为农村集体产权制度改革提供了依据。新形势下推进农村产权制度改革要按照现代产权制度的目标要求推进。一是归属清晰，即明确农村集体资产的产权归谁所有。这就需要通过开展清产核资摸清家底，明确各类集体资产的权属范围。二是权责明确，就是按照现代产权制度要求，明确界定农村经济组织成员的权利和义务，这就需要公平界定农村经济组织成员资格，通过资格界定，确定哪些人员有资格享有集体的产权。三要保护严格，这就要求要依法保护农村经济组织及其成员的合法权益，因此必须完善当前法律法规和政策。四是流转顺畅，农村集体资产自由进入市场，是实现产权制度改革的重要目标，也是实现经济要素优化组合的重要途径。因此，农村集体产权制度改革必须在明晰产权基础上，及时建立相应的农村产权交易市场，制定交易规则，规范交易程序，保障农村集体产权交易的公平、公正。2.完善利益分配机制，切实保障农民权益在社会主义市场经济体制下，经济主体对利益的追求是推动经济发展的内在动力。因此，在农村经济发展中，完善利益分配机制，是保障农民权益，调动农民生产积极性的重要举措，是把农民利益与集体经济发展成就相连的纽带。当前，在集体经济中建立公平公正的利益分配机制，主要从三个方面:一是按劳分配。农民进入集体企业中工作，按照工作量支配工资。二是以上地入股，按股分红。创新上地流转机制，集体经济组织成员以上地折价方式入股，按股取得集体经济收益分红，增加经济收入。三是资金入股，获得分红。集体经济组织成员以资金入股，并取得最终分红。完善利益分配机制，从体制上保护了集体经济组织和成员的利益，增加了农民收入。（四）加强人才队伍建设，大力培养专业技术型人才人才的缺失，导致农村经济管理和技术方面存在诸多问题。政府应加大对乡村地区教育和基础设施建设的财政投入力度，制定和完善奖励制度。一是要完善农村人才的引进和开发利用机制，改善人才的开发利用环境，通过完善激励措施吸引更多的人才参与到农村经济的发展进程中。二是采取有效措施，开展具有多层次、多元化和市场化特点的定期培训，以乡村科技人员、农民专业合作经济组织骨干、农民青壮年劳动力、返乡创业拉动力为重点，建立一支结构合理、素质优良的为农村经济发展服务的农业队伍。三是培养新型农民，加强农民技能培训，培养具有高素质和高水平的新型农民。此外在人才的任用上，首先要选好村级班子，建强村级班子，选优配强发展壮大农村经济“领头雁”，充分发挥农村基层党组织领导核心作用，带领农村各类组织和广大党员干部群众推动发展；其次要树立正确的选人用人导向，坚持德才兼备、以德为先的标准，把政治素质过硬、群众信得过、带头致富和带领致富能力强、文化程度高、身体素质好的同志选到村级班子，特别是把那些事业心强、懂经营、会管理、有经济头脑、有经营能力、具有发展集体经济的强烈意识、开拓精神和无私奉献、不怕吃苦、秉公办事、廉洁自律的人选进班子。要注意从能人、大户、科技致富带头人中选配村干部，使村级班子活起来提高村级班子发展集体经济的能力。对相对贫困且又缺乏人才的村，可通过下派、跨村兼职或对外公开选聘的方式解决班子软弱问题。最后，还应该强化村干部培养锻炼，采取上挂、外挂、横挂等措施，强化村干部实践锻炼。有针对性地组织村干部赴发达地区学习考察，更新观念。加大培养本上大学生村官力度，选送优秀村党组织书记到高校深造，培养农村实用型高端人才。通过市场经济知识和科学文化知识的教育，使他们转变思想观念，增强领导经济工作的能力和经营管理的水平，用好的典型、经验激发他们解放思想、开阔视野、增长见识，增强服务发展的能力和本领。（五）健全完善发展农村经济长效机制1.规范三资管理机制进一步规范和完善农村集体资金、资产、资源管理制度，加强民主管理，健全财务制度，建立健全民主监督、会计监督、审计监督、责任监督“四位一体”的村级财务监管机制，发挥好各类监督组织的作用，对集体经济组织的财务收支活动实行民主监督和管理。2.健全村集体经济收入积累机制切实加强村级集体收益的收取和管理，依法清理撤销不规范合同，清缴各类承包欠款，合理调整承包租赁价格，提高集体资产的利用效益。探索制定村集体资金办法处置办法，对村集体土地被征收、征用所获得的土地补偿费等收入，除国家规定分配给农民的外，其余应作为集体积累资金用于发展再生产，不得平分到户。3.建立不良债务化解机制全面清理村级债务和担保，对不良债务，采取多种途径进行有效化解。对现有的经济担保，要办好资产抵押等反担保手续，降低风险。对村级债务达到一定规模的村，要实行动态监测、重点监控，落实化解不良债务的目标责任制。村级各类组织不得擅自出借资金，不得为外单位和个人提供经济担保，坚决制止盲目举债，防止发生新的不良债务。同时，要积极减轻村级负担，严格界定县乡两级政府与村级自治组织的事权和责任，在推进公共服务和基础设施向农村延伸时，应由政府承担的事项不得转嫁由村承担。4.建立典型带动机制重视发挥“典型”的引领示范作用，要立足各自实际，突出增收特色，分类选择一批典型培育对象，加大工作指导力度。注重提炼总结增收的好思路、好做法，形成各典型村增收的品牌和模式，为全县发展壮大农村经济提供有益借鉴，让集体经济发展较为落后的村都能找到适合自己的“标杆”和“榜样”，通过典型带动，整体推动农村经济发展。5.健全目标考核激励机制进一步探索建立发展壮大农村经济目标考核激励机制，建议制定《开江县发展壮大农村经济专项目标考核办法》。积极落实工作责任，由镇、村三级