关于PPP政策有关问题的解读

关于PPP政策有关问题的解读2021年3月5日北京1一、几个根本问题二、PPP工作战略三、如何做PPP工程四、工程案例主要内容2主要依据3法律?预算法?及其实施条例；?政府采购法?及其实施条例。政策?关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见?〔国办发〔2021〕42号〕；国务院?关于加强地方政府性债务管理的意见?〔国发2021〕43号〕；国务院?关于深化预算管理制度改革的决定?〔国发〔2021〕45号〕；财政部?关于推广运用PPP模式有关问题的通知?〔财金〔2021〕76号〕；财政部?关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法〉的通知?〔财预〔2021〕351号〕。主要依据4部门规章?PPP操作指南?〔财金〔2021〕113号〕；?PPP工程合同指南?〔财金〔2021〕156号〕；?政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法?〔财库〔2021〕214号〕；?政府和社会资本合作工程政府采购管理方法?〔财金〔2021〕215号〕；?PPP工程财政承受能力论证指引?〔财金〔2021〕21号〕；?PPP工程物有所值评价指引?〔财金〔2021〕167号〕；?政府和社会资本合作工程财政收支预算管理暂行方法?〔制订中〕。什么是PPP?PPP〔Public-PrivatePartnerships〕政府和社会资本合作舶来品无统一定义在公共效劳领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原那么订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共效劳，政府依据公共效劳绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。PPP仅是一种融资手段？〔×〕一、几个根本问题5哪些机构可以代表政府？政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构；政府可指定相关机构依法参股工程公司。融资平台和国企为何不能做政府方？政策层面：有违政企分开；法律层面：不具授予特许经营权和批准工程合同的职责；执行层面：不承担管理职能，协调能力差。平台公司代表政府入股工程公司并未禁止。一、几个根本问题6政府是否必须参股工程公司？政府可以参股PPP工程公司；获取知情权；保障公众利益最大化。对政府工程公司的持股是否应有限制？参股目的：赚钱？知情权、增信、撬动社会资本；政府不控股，不参与工程公司商业运营。一、几个根本问题7哪些可以作为社会资本？依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业；不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业〔上市公司除外〕。已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP工程。为什么排除本级？地缘优势，不能充分竞争；风险未真正转移；责权利对等。一、几个根本问题8怎么选社会资本？?PPP工程政府采购管理规定?公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的工程。竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源。公开性和竞争性是实现物有所值的关键保证！一、几个根本问题9哪种回报机制可以做？使用者付费〔√〕；可行性缺口补助〔√〕；政府付费〔√〕：使用量、可用性、绩效。哪种类型可以做？存量工程〔√〕：鼓励采用PPP模式化解融资平台存量债务。新增工程〔√〕：审慎控制新建PPP工程，防止加剧财政收支矛盾。一、几个根本问题10三种收益回报机制11工程公司PrivateFirmPrivateFirm最终使用者End-users政府方按可用性付费可行性缺口补助效劳效劳政府方工程公司工程公司最终使用者使用者付费政府付费可行性缺口补助(VGF)效劳使用量绩效付费付费一、几个根本问题12公共领域准公共领域竞争性领域PPP哪些领域可以做？哪些领域可以做？公共交通工程〔√〕：机场、港口、铁路、公路、桥梁、轨道交通……；公用设施工程〔√〕：供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理……；社会公共效劳工程〔√〕：教育、医疗、养老、监狱、保障性安居工程……。一、几个根本问题1314社会资本参与程度高委托运营(O&M〕社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购置-建设-运营(BBO)特许经营〔Concession〕一、几个根本问题PPP有哪些形式？BOT是不是PPP？PPP与此前的BOT等有何区别？共同点：融资功能。不同点：一、几个根本问题15单功能合作期短竞争不充分透明度不够多部门分散推进行政法管辖全功能全生命周期合作充分竞争全过程公开透明财政部门牵头协调推进民商法、行政法统筹2021年时间Version1.0Version2.01990年2000年2021年PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻！为什么要推行PPP?——现实所需政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生；2021年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。根底设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难；2021年城镇化率要到达60%，投资需求达40-60万亿；玻璃门、旋转门、弹簧门。公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。少花钱，多办事，办好事！一、几个根本问题16PPP为何能解决现实需要?——物有所值一、几个根本问题17VFM增加供给提升质量提高效率办好事多办事少花钱传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。PPP模式下，政府年度支出平滑。18物有所值一、几个根本问题PPP已经成为国家战略2021年十八届三中全会?全面深化改革决定?：支持非公有制经济健康开展，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施投资和运营；2021年，李克强总理7次部署PPP工作：4次国务院常务会议，1次达沃斯论坛，1次新型城镇化建设试点工作会，1次批示；2021来，李克强总理13次部署PPP工作：9次国务院常务会议，2次经济座谈会，1次世界经济论坛，1次政府工作报告。2021年11月10日，中央中央财经领导小组会议：供给侧改革。一、几个根本问题19PPP的优势有多少？英国：75%的工程采用PPP后到达预期目标，节约开支17%；PPPVS传统方式按期完工：80%:30%；按预算完工：80%:25%〔其中20%的预算调整因实施方案调整〕；供水系统漏水率：3%:16%。澳大利亚较传统方式节约开支11.4%；21个总额49亿澳元的PPP工程超支仅5800万澳元；33个总额45亿澳元的传统工程超支6.73亿澳元。一、几个根本问题20PPP不是万能的竞争不充分，风险未有效转移设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务、不重视或有债务。流程全、标准细、耗时长过度使用PPP不是所有工程都适合用PPP模式〔市场测试、财政承受力〕；政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。一、几个根本问题21如何判断是不是PPP工程？公共产品和公共效劳；全生命周期管理；契约精神；风险分担、利益共享；按效付费；物有所值。PPP与加长版BT的区别？一、几个根本问题22〔一〕总体框架〔二〕制度建设〔三〕机构能力建设〔四〕示范战略〔五〕地方进展二、PPP工作战略2324物有所值制度建设机构建设示范工程政府、市场、公众〔一〕总体框架〔二〕制度建设25法律《预算法》《政府采购法》及其实施条例《PPP法》（推进中）《特许经营法》（推进中）政策关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42号）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号）指南政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金〔2014〕113号）PPP项目合同操作指南（财金〔2014〕156号）PPP项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号）PPP项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）PPP项目物有所值评价指南（财金〔2015〕167号）合同PPP项目合同指南PPP项目合同案例标准化合同标准PPP项目识别标准（经济、技术、财务等）产出标准绩效付费标准转变职能，简政放权，放管结合财政牵头，各部门分工协作，优化服务成立PPP专门机构（PPP中心）发挥第三方专业机构的作用提高社会资本责任意识〔三〕机构能力建设26〔四〕示范工程战略27上下联动2014-2016年示范期中央/地方示范项目规范可持续双刃剑第一批示范工程〔2021年〕28共30个工程〔3个已调出〕，总投资约1,786亿元，分布在15个省市〔调整后14个省市〕。新建工程8个，存量工程22个。使用者付费为主。5个行业：交通、市政工程、环境保护、医疗、体育。第一批示范工程行业分布情况〔工程数〕29第一批示范工程行业分布情况〔投资额〕30覆盖广：206个工程，总投资6,589亿，分布在30个省市。行业多：13个行业：交通、市政工程、环境保护、片区开发、保障性安居工程、体育、文化、养老、医疗、体育、科技、旅游、农业。付费方式放生变化：社会类工程比例大幅增加。综合系统性工程增加。绿色低碳工程：77个，投资3,609亿元，分别占37.4%和56.1%。建立“能进能出〞的动态调整机制。第二批示范工程〔2021年〕31第二批示范工程行业分布情况〔工程数〕32第二批示范工程行业分布情况〔投资额〕33示范工程领域分布汇总表34领域第一批示范项目第二批示范项目合计项目数投资额（亿元）项目数投资额（亿元）项目数比例投资额（亿元）比例1.交通：91,565.96383,491.784719.9%5,057.7460.4%

轨道交通71,526.51132,452.67208.5%3,979.1847.5%

高速公路

7613.9473.0%613.947.3%

非收费公路

8232.3883.4%232.382.8%

交通枢纽

417.3241.7%17.320.2%

机场

281.9820.8%81.981.0%

铁路

245.7020.8%45.700.5%

公交

115.0010.4%15.000.2%

桥梁

132.7810.4%32.780.4%

其他239.45

20.8%39.450.5%2.市政工程:877.2766810.537431.4%887.8010.6%

垃圾处理15.262297.24239.7%102.501.2%

地下综合管廊113.0014407.77156.4%420.775.0%

公园

125.0010.4%25.000.3%

供气

23.6420.8%3.640.0%

供热326.40659.5293.8%85.921.0%

供水332.6118190.11218.9%222.722.7%

海绵城市

113.8510.4%13.850.2%

绿化

15.5010.4%5.500.1%

排水

17.9010.4%7.900.1%3.环境保护:11111.9931742.464217.8%854.4510.2%

污水处理959.0815337.492410.2%396.574.7%

环境综合治理252.9115364.97177.2%417.885.0%

湿地保护

140.0010.4%40.000.5%4.片区开发

8771.5483.4%771.549.2%5.文化

12257.56125.1%257.563.1%6.养老

10196.22104.2%196.222.3%7.医疗15.7018111.76198.1%117.461.4%8.教育

1289.61125.1%89.611.1%9.体育125.07129.2520.8%54.320.6%10.科技

539.5052.1%39.500.5%11.保障性安居工程

235.5120.8%35.510.4%12.旅游

26.4020.8%6.400.1%13.农业

16.5210.4%6.520.1%合计301,785.992066,588.64236100.0%8,374.63100.0%地方政府热情高。截至2月29日，全国PPP综合信息平台共对外发布工程7110个，总投资超过8.3万亿。工程类型多元化。既包括供水、排水、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、轨道交通等经济类根底设施，还包括保障性安居工程、养老、医院、文体场馆等社会类根底设施。PPP基金。中国PPP融资支持基金总规模1800亿元，正在设立。全国大局部省市已经或正在设立PPP基金，用于支持PPP工程开发准备、融资增信等。PPP以奖代补政策。新建工程投资规模3亿元以下的奖励300万元，3亿元至10亿元的奖励500万元，10亿元以上的工程奖励800万元。存量工程按照化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。35〔五〕地方工作进展主要经验工作思路注重制度先行：顶层设计+实施细那么工作理念注重开拓创新：设立PPP基金、建立财政奖补制度工作方法注重分类推进：分行业、分收费模式关键环节注重契约管理：法制部门全程参与配套支持注重组织保障：成立PPP工作领导小组、成立专门处室或PPP中心〔六〕PPP示范工程的主要经验和问题36主要问题与解决建议思想观念转变“还不到位〞：算清“三本账〞〔经济账、民生账和长远账〕政府和社会资本合作“还不到位〞：把握好利益平衡点；对PPP核心要素把握“还不到位〞：在干中学第三方专业咨询机构支持“还不到位〞：标准中介机构市场秩序政策支持“还不到位〞：顶层设计、土地政策、融资支持、税收政策〔六〕PPP示范工程的主要经验和问题37加快完善法律制度和政策扶持体系印发物有所值评价指引，制定PPP财政管理方法、PPP标准化合同范本和分行业合同，做好PPP立法准备引导设立中国PPP融资支持基金研究出台“以奖代补〞措施，引导和鼓励地方融资平台工程转为PPP工程完善专项转移支付资金管理方法、税收优惠政策强化市场理念和风险意识标准推进PPP工程实施〔七〕下一步工作思路38三

如

何

做

P

P

P

项

目391.工程识别40工程如何发起：政府发起〔√〕：财政部门〔PPP中心〕负责向行业主管部门征集潜在工程，行业主管部门可从国民经济和社会开展规划及行业专项规划中的新建改建工程或存量公共资产中遴选潜在工程。社会资本发起〔√〕：社会资本以工程建议书的方式向财政部门〔PPP中心〕推荐潜在工程。社会资本发起工程时发起方不一定是最终采购的社会资本

项目发起1.工程识别41财政部门〔PPP中心〕会同行业主管部门对潜在PPP工程进行评估，确定备选工程。财政部门〔PPP中心〕根据筛选结果制定年度和中期开发方案。列入年度开发方案的工程，工程发起方应按财政部门〔PPP中心〕要求提交相关资料。项目筛选1.工程识别42财政部门〔PPP中心〕会同行业主管部门开展物有所值评价工作〔财金〔2021〕167号〕。定性评价〔6项根本指标〕：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。定量评价：对PPP工程全生命周期内政府支出本钱现值与政府比较值进行比较，计算工程的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期本钱。定量评价各地根据实际情况开展。PPP值＜PSC值物有所值评价1.工程识别43?PPP工程财政承受能力论证指引?财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展承受能力论证。做好责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入；做好各支出责任的测算；做好财政能力评估：财政支出能力评估、行业均衡性评估。每年全部PPP工程从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。省级财政部门可自行确定，报财政部备案并对外公布。技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政可行财政承受能力论证PPP工程操作流程图442.工程准备45县级以上人民政府可建立专门协调机制，主要负责：工程评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为工程实施机构，负责：工程准备、采购、监管和移交等工作。管理架构组建2.工程准备46实施方案的主要内容：工程概况；风险分配框架；工程运作方式；交易结构；合同体系；监管架构；采购方式；实施方案编制2.工程准备47工程概况根本情况：工程内容、采用PPP的必要性和可行性、目标和意义；经济技术指标：工程区位、占地面积、建筑内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等；SPV股权情况：是否要设立SPV及股权结构。项目概况2.工程准备48风险分配根本框架：具体情况具体分析；社会资本：设计、建设、财务和运营维护等商业风险；政府：法律、政策和最低需求等风险；合理共担：不可抗力。风险分配2.工程准备49PPP运作方式社会资本参与程度高

委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购买-建设-运营(BBO)新建工程：BOT、BOO、……存量工程：O&M、MC、TOT、ROT，……可根据实际情况有多种组合和演变形式。2.工程准备50交易结构工程投融资结构：工程资本性支出的资金来源、性质和用途，工程资产的形成和转移等。回报机制：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。相关配套安排：工程以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和工程所需的上下游效劳。交易结构2.工程准备51项目公司PPP工程合同履约合同工程承包合同运营效劳合同原料供给合同产品或效劳购置合同融资合同保险合同股东协议融资方政府方保险公司承包商运营商原料供给商购置方股东股东股东合同体系2.工程准备52PPP工程合同的核心内容〔四个边界〕权利义务边界：工程资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界：合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明。履约保障边界：强制保险方案、履约保函体系。调整衔接边界：应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、工程新增改扩建需求等应对措施。合同体系2.工程准备53监管架构授权关系：政府对工程实施机构的授权，以及政府直接或通过工程实施机构对社会资本的授权。监管方式：履约管理：平等民事主体，仲裁或民事诉讼行政监管：行政复议或行政诉讼公众监督：信息披露、公众参与。监管架构2.工程准备54PPP是一个财政问题：本质是政府购置效劳；预算管理的一局部；特许经营是政府的一种无形资产；PPP的资产中级所有权归政府；PPP向资产和负债是政府综合财务报告的一局部。采购方式：?PPP工程政府采购管理规定?公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的工程。竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源。采购方式2.工程准备55财政部门〔PPP中心〕对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由工程实施机构报政府审核，纳入PPP工程目录管理。未通过的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。实施方案审核PPP工程操作流程图563.工程采购57工程实施机构根据工程需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证工程能否获得响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门〔PPP中心〕备案。〔至少3家社会资本通过资格预审〕资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。〔预审公告包括：工程授权主体、工程实施机构和工程名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点〕资格预审3.工程采购58采购文件应包括：采购邀请、竞争者须知〔包括密封、签署、盖章要求等〕、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对工程实施机构的授权、实施方案的批复和工程相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、效劳要求以及合同草案条款。采购文件编制3.工程采购59评审小组由工程实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式，按政府采购法律法规有关规定执行。采用竞争性磋商方式的，按?竞争性磋商采购管理暂行方法?实施。采购文件评审3.工程采购60工程实施机构成立专门采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名依次进行合同签署前确实认谈判，率先达成一致的候选社会资本为中选社会资本。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得重复与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，签署确认谈判备忘录，并将相关内容公示。公示期满无异议的，工程合同应在政府审核同意后签署。谈判与合同签署PPP工程操作流程图614.工程执行62政府是否必须参股工程公司？政府可以参股PPP工程公司；政府不控股工程公司；政府干预与工程具体运营；获取知情权。政府可指定相关机构依法参股工程公司。工程实施机构和财政部门〔PPP中心〕应监督社会资本按照采购文件和工程合同约定，按时足额出资设立工程公司。项目公司设立4.工程执行63由社会资本或工程公司负责融资。财政部门〔PPP中心〕和工程实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。社会资本权益的保证：通过财政承受力论证的工程纳入PPP工程目录，并在编制中期财政规划时将工程财政支出责任纳入预算统筹安排；各级财政部门〔PPP中心〕每年定期披露PPP工程目录、工程信息和财政支出责任；财政部门严格按照合同执行，及时办理支付手续，维护地方政府信用。融资管理4.工程执行64工程实施机构催促社会资本或工程公司履行合同义务，定期检查工程产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门〔PPP中心〕备案。政府有支付义务的,按照实际绩效付费。设置超额收益分享机制的，社会资本或工程公司应根据工程合同约定向政府支付应享有的超额收益。工程实际绩效优于约定标准的，应执行奖励条款，并可作为合同能否展期的依据；未到达约定标准的，应执行惩办条款或救济措施。绩效监测与支付4.工程执行65社会资本或工程公司违法合同约定，威胁公共产品和效劳稳定平安供给，或危及国家平安和重大公共利益的，政府有权临时接管工程，直至启动提前终止程序。合同执行和管理过程中，工程实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。合同双方发生争议且无法协商一致的事项，依法申请仲裁或民事诉讼。履约管理4.工程执行66工程实施机构应每3-5年对工程进行中期评估。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对工程履行行政监管职责。社会资本或工程公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。政府、社会资本或工程公司应依法公开披露相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。中期评估PPP工程操作流程图675.工程移交68工程实施机构或政府指定的其他机构应组建工程移交工作组，根据约定确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。工程移交工作组应委托具有资质的资产评估机构，按照约定评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。移交准备5.工程移交69工程移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或工程公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。性能测试5.工程移交70社会资本或工程公司应将满足性能测试要求的工程资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交工程实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或工程公司应配合做好工程运营平稳过渡相关工作。资产交割5.工程移交71工程移交完成后，财政部门〔PPP中心〕应组织有关部门对工程产出、本钱效益、监管成效、可持续性、PPP应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。绩效评价72政府社会资本社会资本金融机构上半场下半场工程识别工程准备工程采购工程执行合规性问题其他问题6.PPP前期工作中遇到的问题73P

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P工程实施流程74主体合规性有问题客体合规性有问题程序合规性有问题合规性有问题——红线75政府方不合规；国有企业或平台公司作为实施机构代表政府签署PPP工程合同；国有企业或平台公司可以在政府授权下具体推进工程实施或在工程公司中作为政府出资代表，行使股东权益。社会资本方不合规；未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方。工程公司不合规；政府控股工程公司；政府代为行使出资人职责。政府参与工程具体商业运作。主体合规性有问题76应用领域不合规；非公共产品或公共效劳领域；大量商业工程中夹杂少量公共效劳内容；政府过度PPP〔核心根本效劳〕。PPP模式不合规：BT；合作期限不合规：不少于10年；融资方式不合规：保底承诺〔与最低需求量的区别〕；回购安排；明股实债。客体合规性有问题77工程发起；社会资本发起人直接作为社会资本方。未进行物有所值评价；财政承受能力论证；财政承受能力论证责任识别缺失〔股权投资、运营补贴、风险分担、配套投入〕；支出责任测算有问题；所有PPP工程支出责任占一般公共预算支出比例超过10%〔省级财政部门自行确定，区域内统筹〕。程序合规性有问题78风险分配过于机械社会资本：设计、建设、财务和运营维护等商业风险；政府：法律、政策和最低需求等风险；合理共担：不可抗力。具体情况具体分析，不能一概而论；采购方式选择不当使用单一来源采购方式；竞争性采购程序流于形式。“量身定制〞导致公平性、竞争性不够。程序合规性有问题79局部地方政府对PPP认识仍不到位；认为PPP比传统模式融资本钱高不愿意干；给各类非PPP工程穿“黄马甲〞，变相包装为PPP工程；局部政府为了PPP而将各种论证流于形式；不注重前期准备工作。PPP工程现金流与政府支付义务测算合理性与准确性；基于可研测算工程本钱、现金流和政府支付义务等财务数据。政府担忧社会资本的能力问题；在采购社会资本中明确约定只采购国企或央企；设置高门槛使民企难以参与。PPP工程推进中需关注的其它问题80政府自身能力问题想做不知如何做；别人做完不知是否合理；无专门人员系统去做。咨询机构的选择问题局部机构业务迅速扩张导致要价虚高，人员投入缺乏；大量机构趁PPP热涌入PPP咨询行业但对PPP理念了解不到位，不具备提供咨询效劳的能力；行业内恶意低价竞争导致各方受损。PPP工程推进中需关注的其它问题81学会用PPP的方式做PPP〔借力打力〕；建立PPP中心〔技术支持和行动保障〕；规划指导；融资支持；识别评估；咨询效劳；宣传培训；绩效评价；信息统计；专家库和工程库建设。7、如何做好如此专业问题82充分利用第三方专业机构；专业参谋：实施方案〔技术方案、交易结构、物有所值〕；财务参谋：资产确认、会计处理、物有所值定量分析；采购参谋：工程采购；融资参谋：融资方案；法律参谋：合同起草谈判。7、如何做好如此专业问题83〔一〕上海华电莘庄工业区热电冷三联供改造工程〔二〕安庆市外环北路工程〔三〕贵阳市南明河水环境整治II期工程〔四〕西安市未央区徐家湾地区综合改造项目四、工程案例8485莘庄工业区供热一站供热二站上海莘庄工业区供热原供热公司存在的问题：供热效率低管理效率低控制水平低环境污染高华电燃气热电冷三联供2021年10月8日华电集团签署收购框架协议，并对供热公司燃煤锅炉进行天然气分布式热电冷三联供异地改造项目背景工程案例A

——上海华电莘庄工业区热电冷三联供改造工程A86建设内容：撤除莘庄工业区内原有的5台总蒸发量135吨的燃煤供热锅炉以及周边企业自用的25台小锅炉，一期建设2×60MW级燃气-蒸汽联合循环机组，并配套进行区域能源站、电力输出线路、天然气管网以及供热管网建设，同时预留二期4套60MW机组余地。建设地点：上海市闵行区莘庄工业区投资规模：9.86亿元工程类型：改造+新建工程回报机制：使用者付费+可行性缺口补助运作方式：DBFO发起方式：社会资本发起〔民间自提〕合作期限：30年社会资本采购方式：竞争性谈判工程公司：上海华电闵行能源所处阶段：执行阶段，2021年8月开工，2021年底竣工，目前已进入运营期。项目概况AAA89电网科教研发区总部经济区CBD、酒店商业服务行政中心水天然气次高温、次高压蒸汽电蒸汽轮机工业区蒸汽热用户低温低压蒸汽制冷工业抽汽做功高温烟气做功工艺流程A90运作方式设计-建造-融资-运营〔DBFO〕莘庄工业区管委会授予上海华电闵行能源30年特许经营权，由工程公司承担工程的设计、建造、融资、运营维护等职能。A91投资者资本金注入、工程公司投融资安排、财政部门VGF补贴、终端用户付费等构成了莘庄CCHP工程的投融资结构交易结构A92工程公司与莘庄工业区管委会签订的?特许经营协议?、与终端用户签订的?供用热合作协议?、协同其与其他各交易主体签订的各类合同/协议，共同构成了该工程的合同体系。合同体系A93〔1〕政府部门合同工监管〔2〕最终用户效劳监管〔3〕金融机构资金监管：〔4〕其他利益相关者合同履行监管监管架构A使用者付费为主，政府可行性缺口补助为辅。94售电收入供热收入供冷收入政府可行性缺口补助回报机制A95风险分配风险因素政府社会资本共同分担征地拆迁△项目审批△融资△设计建设△运营维护△移交△市场需求△价格调整△不可抗力△A96创新项目发起方式社会资本发起：华电集团凭借其热电冷三联供项目技术和设备优势，审时度势，积极识别项目机会并主动向莘庄工业区管委会提出项目实施方案，协同莘庄工业区管委会共同进行了项目准备阶段的工作，这为华电集团最终赢得项目奠定了坚实的基础。合理的交易结构设计交易结构、合同体系和监管架构较为全面合理，这归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。使用者付费+政府可行性缺口补助的方式保障项目投资收益和盈利水平；融资结构合理，融资成本较低：充分利用项目技术优势和环保效应，争取到商业银行和清洁基金的低息贷款等。良好的示范效应引进美国GE先进技术，实现能源梯级利用，能效大幅提升；能源基础设施领域节能减排和大气治理目标的典型项目。2010年上海市重点技术改造项目”、“中美合作分布式能源示范项目”、国家分布式能源示范项目、上海市重大项目。项目亮点A相关资料列表97合同协议1.?与莘庄工业区大协议书?.莘庄工业区经济技术开展公司与华电集团上海分公司2.?莘庄工业区西区集中供能工程合作协议?.莘庄工业区经济技术开展与华电闵行能源3.?转让与承接协议?.华电分布式能源工程技术与华电闵行能源4.?天然气购销意向书?.上海天然气管网与华电集团公司上海分公司5.?天然气销售协议-讨论稿?.上海天然气管网6.?莘庄一期热用户协议?.上海华电闵行能源与莘庄工业区一期用户7.?莘庄工程-余热锅炉买卖合同?.华电分布式能源工程技术与东方锅炉股份8.?莘庄工程-汽轮机发电机组设备采购合同?.华电分布式能源工程技术与南京汽轮电机9.?莘庄工程-燃气轮机发电机组供货和效劳合同?.华电分布式能源工程技术与GEPackaged0Power,Inc.和GeneralElectricInternationalOperationsCompany及Inc.btGeneralElectricCommerceShanghaiCo.,Ltd.联合体10.?莘庄工程-燃气轮机补充协议?.华电分布式能源工程技术与GEPackaged0Power,Inc.和GeneralElectricInternationalOperationsCompany及Inc.btGeneralElectricCommerceShanghaiCo.,Ltd.联合体11.?莘庄工程-委托代理进口协议书?.华电闵行能源与华电分布式能源工程技术12.?监理合同?.华电闵行能源与上海电力监理咨询13.?保险协议-建筑工程一切险?.华电闵行能源与中国太平洋财产保险股份14.?可研总报告出稿版?.中国电力工程参谋集团华东电力设计院15.?交行贷款合同?.华电闵行能源与交通银行16.?农行贷款合同?.华电闵行能源与农业银行17.?供热供冷特许经营协议?.上海市莘庄工业区与华电闵行能源18.?关于上海莘庄工业区热电联产工程合作开发意向书?.上海市莘庄工业区与国电华东新能源投资A相关资料列表98批复文件1.?环评批复文件?.上海市环境保护局2.?上海市电力公司关于莘庄工业区燃气热电冷三联供改造工程接入电网意见的函?.上海市电力公司3.?闵行区经委下达工程专项资金方案通知?.闵行区经济委员会4.?建设工程规划许可证?.上海市闵行区规划和土地管理局5.?可研评估报告?.上海节能减排中心6.?上海市建交委关于莘庄工程初步设计的批复?.上海市城乡建设和交通委员会7.?关于上海华电莘庄分布式能源工程立项申请的批复?.中国华电集团公司8.?关于下达2021市重大工程主要形象进度及市政配套方案的通知?.上海市重大工程建设办公室9.?上海市发改委关于莘庄工业区燃气热电冷三联供改造工程前期工作的复函?.上海市开展和改革委员会内部资料1.?公司章程?.华电闵行能源2.?经济评价附表?.华电闵行能源3.?莘庄工程工程月报〔2021-03〕?.华电闵行能源4.?上海华电工程进度情况介绍〔2021-02〕?.华电闵行能源5.?莘庄工程-初设主要设计原那么?.华东电力设计院6.?莘庄工程-一期工程热网初步设计原那么?.江西省化学工业设计院7.?莘庄工程-场内集中供冷供热站初步设计原那么?.悉地〔北京〕国际建筑设计参谋8.?莘庄工程-场内集中供冷供热站初步方案?.悉地〔北京〕国际建筑设计参谋9.?工程投资决策汇报材料?.中国华电集团公司10.?开工决策请示?.上海华电闵行能源11.?莘庄工程-初步设计审查意见?.中国华电集团电力建设技术经济咨询中心12.?华电集团同意工程开工建设工程的批复?.中国华电集团公司13.?上海市莘庄工业区热、电、冷三联供工作专题汇报&综合报告?.上海市莘庄工业区14.?调整质量管理委员会的通知?.华电闵行能源A99建设内容：建设位于安庆市东、北部，贯穿西北-东南城区的主要干道，本段起点位于机场大道西侧500米，终点位于皖江大道交口，设计全长约14.93公里〔桥隧比为28.68%〕，等级为城市主干路设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级的市政道路工程。投资规模：19.76亿元工程类型：新建工程回报机制：政府付费运作方式：DBFOT〔BOT〕发起方式：政府发起合作期限：13年〔含建设期2年，运营维护期11年〕社会资本采购方式：公开招标中选社会资本方：北京城建设计开展集团股份所处阶段：执行阶段，已签约。工程案例B——安庆市外环北路工程项目概况B2021年底，安庆市政府成立PPP工程工作领导小组，启动实施本工程；授权安庆市住建委为实施机构，具体负责本工程社会资本的采购工作；同时授权市城投作为政府方出资代表，与社会资本合资组建工程公司。2021年5月6日，安庆市住建委与中选社会资本——北京城建设计开展集团股份正式签署PPP工程合同。2021年6月，安庆市城投和北京城建注册成立工程公司，注册资本5亿元，其中北京城建持股88%，安庆市城投持股12%。100项目进展情况B101运作方式设计-建造-融资-运营-移交〔DBFOT〕工程公司具体负责本工程设计〔就本工程而言，指优化设计〕、投资、融资、建设、运营维护、移交等。工程合作期限13年，含建设期2年，运营期11年。B102交易结构B政府付费按照“基于可用性的绩效合同〞方式，由政府向工程公司购置本工程可用性〔符合验收标准的公共产品〕以及为维持本工程可用性所需的运营维护效劳〔符合绩效要求的公共效劳〕，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性效劳费和运维绩效效劳费。103回报机制B104风险分配风险因素政府社会资本共同分担征地拆迁△项目审批△融资△设计建设△运营维护△移交△市场需求△价格调整△不可抗力△B105探索非经营性项目PPP模式国内首例成功签约的市政道路PPP项目，进行非经营性项目PPP模式的有益探索；政府按可用性和绩效向结合方式付费；市人大常委会以决议件的方式承诺将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算。创新绩效考核机制详细设置竣工验收、运维及移交绩效指标；将绩效考核结果与付费挂钩，有效激励社会资本统筹考虑本项目的建设、运营维护及移交等项目全生命周期成本；奖惩并重，根据运营绩效表现，最高扣款30%，最高奖励10%。创新竞价方式设置付费年限和年付费比例两个投标选项，给予社会资本的一定的自主选择权，促进合理充分竞争；采用综合评分法选择社会资本，兼顾投资、运营维护能力。项目亮点B南明河为长江流域乌江的支流，被誉为贵阳人民的“母亲河〞南明河污染状况触目惊心，黑臭现象突出，市民反映强烈。贵阳生态论坛于2021年7月举行，获得中央批准升格为国家战略层面。治理前2012.06花溪河小黄河麻堤河小车河市西河贯城河南明河重劣Ⅴ准Ⅴ重劣Ⅴ重劣Ⅴ重劣ⅤⅤ重劣ⅤⅢⅣⅤⅣⅢ重劣Ⅴ轻劣Ⅴ类Ⅴ类Ⅳ类Ⅲ类重劣Ⅴ类沿岸到处是生活垃圾岸边淤泥堆积鉴于以上原因，南明河一期工程必须在2021年7月前完成，到达消除黑臭的效果。工程案例C——贵阳市南明河水环境整治II期工程C项目背景一期总投资18.69亿元（2012年11月至2013年5月）。以治理水体黑臭为主，针对南明河城市中心段淤积重、水体黑臭的问题，实施河道截污、清淤，臭气治理，污水处理厂建设，沿河景观提升等工程措施，使水质迅速得到改善，初步变清。二期总投资估算27.27亿元（分两个阶段实施，二期一阶段2014年8月至2015年7月，二期二阶段2015年3月至2016年3月）。以提升水质为核心，主要实施南明河干流和支流污水处理厂及配套管网改造建设、污泥处置设施建设、支流清淤治理、干流及五条支流生态修复等工程，干支流水质和感官效果明显好转。三期（2016年-2025年）以实现南明河长治久清为目标，调整沿岸产业结构，治理农业面源污染，逐步完善城区雨污分流，实施流域范围内水土保持和生态恢复，建立污染防治和治理长效机制。南明河水环境综合整治工程分三期实施：C一期治理，“以洗碗的方式洗河〞，成效显著。108建设内容：新建污水处理厂7座〔共44.5万吨/天〕、新建污泥处置中心〔500吨/天〕、