公务员交流与回避

国家公务员制度

—公务员交流与回避—

行政管理专业必修课程西方文官制度内升制——指凡职位出现空缺时，由在职的低级公务员依次补充的做法；内升制使在职公务员晋升有望，易保持机关工作的稳定性和连续性，但公务员队伍易出现暮气沉沉、因循守旧的状况。外补制——指凡职位出现空缺时，不由在职的公务员升任补充，而从外部选拔人员补充的做法。外补制能够从外部吸收卓越人才到机关任职，可增加公务员队伍的朝气，但会使在职公务员感到晋升无望、发展前途有限而降低工作热情。从我国目前的实际看，除采取竞争上岗、公开选拔外，允许通过交流的方式使国家机关内外的优秀人才相互交流，是一种优化人才配置的机制。《公务员法》第六十三条——国家实行公务员交流制度

公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。

交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

公务员交流制度公务员的交流——指机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任和挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生变更或消灭行政职务关系的活动和制度。这一活动和过程的结果体现为公务员在行政机关内部的不同地区、不同部门、不同职位之间以及公务员与其他机关和单位工作人员之间的相互流动任职，因此称之为“交流”。交流的特点1.公务员的交流，是一种平级之间的调动。它不同于公务员的升职和降职，所以不体现为对公务员的一种嘉奖或惩处，不是对公务员工作的一种肯定或否定。

2.公务员的交流，是在多个部门中的广泛交流。

《公务员法》规定：“公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众中从事公务的人员交流。”

3.公务员交流的形式多种多样。不同的交流形式适用不同的范围，共同满足了公务员交流广泛性的要求。公务员交流的意义公务员的交流是整个公务员系统中必不可少的协调机制，它对于加强公务员队伍建设和保证公务员制度的正常运转具有十分重要的意义。

1．公务员的交流有利于机关之间以及机关与国有企业事业单位之间互通人才有无，调剂人才余缺。2.公务员的交流可以使公务员根据个人成长、发展的需要，或根据个人的专业特长、知识结构，调到适合自己发展的工作岗位，有利于调动公务员工作的积极性，促进机关内部人才的合理配置。

3.公务员的交流可以使公务员熟悉不同地区、不同行业和不同部门的工作，开阔视野，丰富阅历，增长才干，避免因长期在某一岗位任职而造成的目光狭窄、僵化保守、因循守旧的状态，有利于提高公务员的综合能力和素质，有利于公务员开拓进取，努力开创新的工作局面，保持整个公务员队伍的活力。

4.公务员的交流有利于避免长期在一个地区、一个部门或者一个职位上任职形成的各种裙带关系和以权谋私的条件，有利于克服官僚主义，防止公务员腐化，加强廉政建设。

公务员交流的范围公务员可以在不同的机关之间交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。从事公务——指代表国家对公共事务进行的管理、组织、领导、监督等活动。一是具有管理性，即对公共事务进行管理。二是具有国家代表性，即这种活动是代表国家进行的，它是一种国家管理性质的行为，而不是代表某个人、某个集体、某个团体的行为，也就是说，这种活动是国家权力或其派生权力的一种体现。

国有企业事业单位、人民团体、群众团体——由国家拨款建立或者拨款设立并维持运转的，这些单位中从事公务的人员，实际上属于国家委派经管国有资产或者管理公共事务的人员，他们的活动会影响到国家管理职能，在工作性质与公务员接近。

人民团体和群众团体包括：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国工商联合会、中国文学艺术界联合会、中华全国新闻工作者协会、中国作家协会、中国法学会、中国科学技术协会、中国国际贸易促进委员会、中国人民对外友好协会、中国人民外交协会、中国红十字会总会、中国残疾人联合会等。

1.公务员交流的形式——调任调任——指机关以外的工作人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上的非领导职务，以及公务员调出机关任职。调任是机关与其外部系统之间人员交流的主要形式，它反映了公务员系统的外部开放程度。工作人员调入与公务员调出。方式条件与程序调入1．调入机关的人员必须符合拟任职务所要求的资格条件。

2．接收调入者的机关必须有相应的职位空缺，并在国家规定的编制员额内进行，不能违背职位分类的要求，不能超编接收。

3.调入机关的人员只限于担任领导职务或副调研员以上的非领导职务。主任科员以下的非领导职务公务员，采取公开考试，择优录用的办法，以免冲击正常的考试录用和晋升制度。

4.调入必须是确因工作需要。调出1.对调出机关的公务员没有限制性要求，但是公务员的调出必须经原任免机关批准，并要办理调动手续，完成公务交接，接收财务审计。2.公务员调出机关后，不再保留公务员的身份，其工作和工资待遇由接收单位按国家有关规定来安排和办理。1.调入的程序较为简便，对他们不适用一般的考试录用程序。2.对于主任科员以下的非领导职务公务员实行“凡进必考”，而处级以上公务员则可以直接调入，使得年轻人通过考试录用进入公务员队伍的机会减少，大量的公务员从企事业单位调入或由军转干部安置，形成了低职务公务员队伍门槛很高，高职务公务员门槛低，公务员队伍老化、学历偏低等不合理现象。2.公务员交流的形式——转任转任——指公务员因工作需要或其他正当理由在机关系统内部的平级调动，它可以跨地区、跨部门，也可以在同一部门内的不同职位之间进行。转任——公务员在机关系统内部的交流方式，是实现公务员合理流动的有效途径。

《国家公务员暂行条例》中曾有“轮换”。1.加强公务员队伍的廉政建设，2.为了加强对公务员领导骨干的培养和锻炼。转任与轮换——基本相同，不改变公务员的身份，只引起了行政职务关系的变更，公务员法将轮换与转任两个概念予以合并，统称为转任。

转任原因种类1.因工作需要的转任。2.因回避需要的转任。任职回避和地域回避。

3.因机构调整、撤销、合并而导致编制总额和职数的变更。4.因个人原因的转任。发挥公务员所长，合理配置人才。有些公务员则是由于在生活中存在一些实际困难，如夫妻两地分居，居家上班交通不便等，转任可为其提供一个解决实际困难的办法，能促使公务员安心工作，提高工作效率条件要求

1.转任者必须符合拟转任职务资格条件的要求。为了保证机关的工作效率和工作质量，接收转任人员的机关必须对拟转任者根据其转任职位的要求进行全面考核，以确定其是否胜任拟转任的职位。

2.转任必须在国家规定的编制限额和职数内进行，接收转任公务员的机关必须有相应的职位空缺。领导成员的转任

对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。这一措施主要是出于培养锻炼各级领导干部的需要，以及避免领导成员在某些要害部门任职时间过久容易产生弊端而作出的规定。

一些常委会组成人员和地方提出，目前一些地方的领导人员调动过于频繁，一些刚刚经过人大及其常委会选举、任命的领导成员，几个月后工作即发生变动。这种状况，一方面不利于有关地方和部门的工作，另一方面也是对权力机关的不尊重。对此，有关部门在执行本法这一规定时，应当对上述问题予以重视，制定和实施转任计划时，必须考虑到领导成员的任期，应当考虑到它是民意代表选举产生的，如需转任，应当尽可能在任期届满时予以安排。机关内部的转任

对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。公务员在机关内部的转任是转任的一种特殊方式，是为培养提拔公务员骨干或者防止人事关系网的形成，而对担任一定级别领导职务的公务员或担任某些特殊性质工作的公务员定期进行的有计划、有组织的岗位转换制度。机关内部转任的对象，限于在同一职位连续任职超过一定年限的担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员。3.公务员交流的形式——挂职锻炼

第六十六条

根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。

公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。挂职锻炼——培养公务员、促进公务员成长的有效途径，也是一种比较特殊的交流形式。公务员挂职锻炼的目的主要是基于工作的需要以及培养锻炼公务员的需要。王志（博士）：昆明副市长挂职锻炼的范围挂职锻炼——是一种内外混合型的交流方式，既可在上下级机关之间进行，也可以在不同地区的机关之间交流，还可以在机关与国有企事业单位之间进行。较高级别的机关可以选派公务员到基层机关去挂职锻炼，基层机关也可以选派公务员到较高级别的机关去挂职锻炼。

挂职锻炼的对象——是从在职公务员中选派的，并不是每一名公务员都要轮流去挂职锻炼，主要是缺乏基层工作经历的公务员以及有培养前途的中、青年公务员。

挂职锻炼与其他交流方式的区别1.挂职锻炼——调任和转任不同，它不是通过交流而形成长期固定的职务关系，而只是临时更换工作岗位，一般期限为一至二年，期满后，仍回原机关工作。

2.挂职锻炼——作为一种特殊的交流方式，并不引起公务员法律身份的产生或消灭，也不引起职务关系的变化。在挂职锻炼这种交流形式中，锻炼人员并未改变他与原机关的人事关系，无需办理调动手续，其档案和编制仍在原机关，只是在业务工作上受接收单位的领导。公务员回避制度第六十八条

公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。第六十九条

公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。（少数民族聚居地区）

1.公务员任职回避

任职回避——又称职务回避，是指对有法定亲情关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面作出的限制。由于亲情具有高度人身依附性等特点，决定了亲情与公务执行中所要求的严肃、认真、公正、依法等基本要素存在一定的冲突。回避——目的在于将工作关系与亲属关系相分开，以使公务员之间形成比较和谐单纯的工作关系。

任职回避中的亲属关系

血亲是指具有血缘关系的亲属。直系血亲，是指生育自己或自己生育的上下各代血亲。上溯至父母、祖父母，下至子女、孙子女等。旁系血亲，是指双方之间无从出关系，但同由一共同祖先所生的血亲。如同源于父母的兄弟姐妹，同源于祖父母的伯、叔、姑与侄子女之间皆为旁系血亲。姻亲是指配偶一方与另一方的血亲之间因婚姻而发生的亲属关系。姻亲分为血亲的配偶、配偶的血亲、配偶的血亲的配偶及血亲的配偶的血亲。

公务员之间最理想的状态是没有任何亲属关系，这样能最大限度地保证公务员在人事选拔、执行公务等方面排除亲情干扰，秉公执法，不偏不倚。任职回避中的亲属关系

夫妻关系直系血亲关系——直系血亲，是指生育自己或自己生育的上下各代血亲。上溯至父母、祖父母，下至子女、孙子女等。三代以内旁系血亲关系——旁系血亲，是指双方之间无从出关系，但同由一共同祖先所生的血亲。具体指与已身同源于父母或祖父母、外祖父母的旁系血亲，包括兄弟姐妹、伯叔姑姨舅、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、外甥子女等。近姻亲关系——包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以内旁系血亲的配偶。

任职回避中应回避职务的范围

公务员法并不反对具有上述亲属关系的人都参加到公务员队伍中去，实践中“警察世家”、“子承父业”、“法官夫妻”等现象并不少见。关键是具有亲属关系的双方所担任的职务之间不能是法律所禁止的特定直接关系。根据本条规定，任职回避中应回避职务的范围包括三种：第一、在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务；第二、在同一机关有直接上下级领导关系的职务；第三、在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。任职回避的变通规定实践中因地域或工作性质的特殊性，需要对任职回避作一定变通，本法规定可以采取一些灵活的方法，在任职回避制度方面适当开个口子，以利于工作的开展。1.一些边远海关，邻近的单位很少，就业、生活都不太方便，派夫妻双方同去该海关工作，可以解决很多实际问题。2.外交部的一些派出机构，出于工作需要或者外交惯例，可以允许公务员与其夫人在同一个机构工作。由于现实中地域或者工作性质特殊到可以变通执行任职回避制度的情况较少，考虑到法律规定的严肃性，省级以上公务员主管部门才可以对任职回避作变通规定。

2.公务员地域回避

第六十九条

公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。地域回避——是指担任一定领导职务的公务员不得在自己的原籍及其他不宜任职的地区，担任一定级别的公职。规定地域回避制度，主要目的在于避免亲属、宗族关系、友情对工作的干扰。机关的任何一项职权都要由具有自然人特性的公务员来行使，而每个公务员都生活在一定的社会关系中，社会关系的广泛性和复杂性，使他们在职权行使中经常会与其所处理的案件之间存在着一定的利害关系，尤其是公务员在出生地任职或长期在一地任职。

公务员地域回避的规定第一、适用地域回避的行政机关为乡级机关、县级机关及其有关部门。乡级、县级人民政府、县级纪检机关、组织部门、监察部门、人事部门、公安部门、工商部门、税务部门、县级人民法院、县级人民检察院等。

第二、适用地域回避的人员是担任上述机关和部门的主要领导职务的人员。包括乡、县级党政正职、纪委书记、法院院长、检察院检察长、党委组织部长、人事局长、监察局长、公安局长等。

第三、适用地域回避的情形包括在原籍任职或在一地担任领导职务较长时间。原籍即指本人祖籍。对于原籍，可以作较广义的理解，本人成长地。有的地方规定乡、镇领导干部在本乡、镇做领导工作六年以上者（任期二届期满后），一般应进行横向交流。

“自己不能做自己的法官”第七十条

公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：

（一）涉及本人利害关系的；

（二）涉及与本人亲属关系人员的利害关系的；（三）其他可能影响公正执行公务的。

利害关系——是指公务处理的结果将会涉及增加或减损处理公务的公务员的金钱、名誉、亲情、友情等。师生关系、同学关系、战友关系、同乡关系、曾经为同事、上下级关系、朋友关系、敌意关系、竞争关系等。

公务员回避方式

第七十一条

公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。

机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。

1.自行回避自行回避——指公务员认为自己与处理的公务具备法律规定的回避情形时，向有关负责人主动请求回避处理，有关负责人对公务员的申请依法进行审查，并作出是否