省直管县体制改革的现状与思考

省直管县体制改革的现状与思考

2005年6月，文总理指出：“在农村税费改革中，有条件的地方可以推动“省直管县”试点。”2006年1月1日，中共中央总职能公告明确表示，各条件的地方可以加快“省直管县”的财政管理体制的改革。《中共中央关于制定经济和社会发展第11个五年规划的建议》明确规定，“降低行政水平”，“解决省级以下财政管理体制，有条件的地方可实施省级以下直接县管理体制”。从以上几点所传达出的重要改革信息可以看出,“省直管县”有可能成为政府改革的重要突破口,进而对我国行政体制、行政区划改革产生重要的影响和推动作用。一、“省管市—“省直管县”体制的涵义研究“省直管县”体制首先要明确“省直管县”体制的内涵。所谓“省直管县”体制是指省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市,实行省对县的直接管理。从理论探讨的角度来看,“省直管县”体制改革需要三个步骤:第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直接管理,直管主要干部,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是实行市、县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革,扩大市辖区的范围,临近乡镇或县可改为市辖区,合理调整精简机构和人员。总的方向应当是,撤销传统意义上管县的地级市,市县分置,省直管县。二、“省直管县”的改革“省直管县”体制是近年来行政管理体制中最受关注的改革模式,已在全国范围内开始试点。从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省直管县”的格局。虽然已有诸多省份实行“省直管县”体制改革,但改革的历程并不是一帆风顺的,恰恰相反,在具体推行“省直管县”体制改革的过程中依然存在一些问题。(一)各地财政压力较大“省直管县”体制改革过程中遇到的最大障碍是省政府的管理半径和能力问题。“省直管县”的数量超过一定规模后,管理的难度会加大。特别是一些地方的县域经济不发达,县级财政困难且情况不同,会给省级财政增加一些压力,并限制省级部门及时而准确地掌握各个县的实际情况并迅速作出反应。“省直管县”体制改革中,一些扩权的试点县拥有相当大的经济社会管理权限,而省级政府的管理则鞭长莫及。有效监督约束县级政府的行为,防止出现投资冲动和重复建设成为关系“省直管县”体制改革成败的关键问题。(二)“省直管县”体制改革后的财政补助县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,缩小城乡之间的差距,确保农村综合改革目标的实现。由于对农业生产投入不足,同时改革后省级财政对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”,即新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,因此“省直管县”体制改革仍不能从根本上扭转其财政困难的状况。此外,省级政府由于管辖范围过大,在强化对县级财政的直接管理上会力不从心,导致其对市县的监督和约束减弱。(三)财政体制改革困难“省直管县”体制改革是对现行体制下的利益格局的重新调整,会牵扯到众多官员的切身利益,面临巨大的阻力。其中地级市的阻力最大,由于市级财政并不怎么宽裕,没有能力为试点县提供额外的支持,加之市对县的事权和财权错位,导致市对县的支持力度减弱。从目前的情况来看,大部分省进行“省直管县”体制改革都还只是停留在财政体制改革上。进行“省直管县”体制改革应该采取充实基层、虚职待退、自由谋职等多种手段安排分流人员,主要通过就地转岗横向消化,来巩固县乡财政改革的成果。(四)区域合作发展条件的分析目前所进行的“省直管县”体制改革中大部分地区地级市选择经济发达的县作为试点,主要是因为该地区的经济发展要求与行政体制的矛盾最为突出,也是因为该地区具备改革的必要经济条件。但是,欠发达地区及时发展的难点也是未来发展的潜力所在,因此“强县扩权”与“扩权强县”应该有机结合起来,根据具体情况灵活处理好二者的次序问题,不能机械地厚此薄彼。(五)取消中央统一规范的财政体制,增加级政府财力“省直管县”体制改革与国家体制和现行的法律法规不相适应,配套的政策法规还没有出台。省级部门在扩权中定位模糊,使得事权、财权难以界定。在没有中央统一规范的情况下,新的摩擦和矛盾势必会造成内耗。如实行财政方面的“省直管县”体制,相应取消了市级行政单元在本市域范围内集中财力的权力,市级行政单元只能在城区范围内集中财力,使得市级政府财政的积极性受到影响,因而取消市级政府的财权时应相应地在其他权力方面进行补助。此外,由于行政管理体制没有同步改革,除财政部门外,各市级政府党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权,市级事权与财权不对称问题突出。三、“省政府直接管理县”的体制改革策略我国在推进“省直管县”体制改革的过程中,要根据各地的具体情况,稳步推进。(一)因地制宜开展运动我国的行政管理体制异常复杂,各省情况不同,推进“省直管县”要根据各省的实际情况,因地制宜地开展。对于经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待,要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施“省直管县”体制选择的时机和模式上的差异,同时在推进过程中,不能一蹴而就,要分阶段逐步推进,并根据实际情况不断调整。(二)体制改革的启示我国的五级行政管理体制,存在行政层级过多、行政效率低下、经济资源难以下达到基层等问题。如果仅靠推行“省直管县”财政体制改革,这些问题将无法彻底解决。浙江省将“省直管县”财政体制改革与“强县扩权”等举措相配套,改革已上升到了事权与财权相统一、财政体制与行政体制相协调的方面,从而较好地解决了市、县两级政府事权与财权相分离的矛盾,成为全国“省直管县”体制改革成功的典范。因此,从财政体制与行政体制相结合的角度,全面推行“省直管县”体制改革,将具有更深层次的实践意义。(三)合理划分行政审批权限发展县域经济是“十六”大提出的今后国家改革建设非常重要的战略布局,在这一过程中,要逐步形成省、市、县之间合理分工的格局。省级政府应把行政审批权限下放到县级行政单位,使得大量的具体事务可以由县级行政单位来解决,市级政府则将主要的精力集中到城市发展上来。这样才能充分调动和发挥地级市与县(级市)的两个积极性。(四)对于检查职能的进行科学定位和定位“省直管县”体制改革面临巨大的阻力,其中地级市的阻力最大,因此改革过程中一定要做好地级市的工作。首先,地级市应该转变观念,既要接受“省直管县”体制改革后的所属县扩权的事实,又要认识到“省直管县”体制改革并没有否定地级市。其次,地级市政府要对自身职能进行科学定位。改革后,地级市政府的职能重点应该转移到对城市、工商业、科技等的管理,要把其对农村、农业的管理职能虚化并交由县来进行管理。当然,省级政府也应采取一定的措施保障地级市的利益,更好地实现社会经济的全面发展。(五)推动政府再造“省直管县”体制改革应与政府职能转变相结合,以“服务型政府”、“有限政府”、“法治政府”为目标,与政府职能转变相结合,在逐步推进“省直管县”体制改革的同时坚决地推进政府再造。目前我国的“省直管县”体制改革中存在的问题主要表现为扩权县与省里、市里对接不好,沟通不好,但实际上还是缺乏相关实施细则,一