旅游资源资本化规划的思考

旅游资源资本化规划的思考

1旅游业资源的资本化1.1西方国家旅游发展的反思近年来，中国旅游业发展迅速，成为推动可持续发展的支柱要素之一。然而,在发展过程中,旅游资源的开发和利用问题越来越突出,如游憩项目设置与生态环境保护之间的矛盾、旅游资源总体开发不足和局部开发过度之间的矛盾、旅游开发资金缺乏与大量社会资本无法进入之间的矛盾、旅游产品开发与游客市场需求之间的矛盾等,这些问题集中暴露了旅游资源开发管理的理念、体制、方法等方面的弊端。西方国家旅游规划的实践也面临着同样的困惑,人们发现理论上的可持续发展很难实现,于是形成了两种不同的观点:以经济发展为主导的(右派称为旅游优先发展学派)、以人类社会整体发展为主导的(左派称为人类社会优先发展学派),这两种观点都强调或追求更广域的环境、社会与经济效益,而忽视了当地在以上方面的社会、经济效益,有失公正性、福利性与民主管理等新社会经济的特点。针对这些问题,20世纪90年代后期,发达国家思想、学术界提出了“第三条道路”的新社会经济思潮,彼德·M·彭斯(PeterM.Burns)提出要以“没有义务就没有权利”的理念作为旅游规划的发展观,“从实用主义角度对全球化进行积极的理解;评估旅游产业在人类可持续发展过程中的作用;建立旅游体系与机制必须考虑地方——全球的参与合作、消费模式及其对目的地社会文化的影响;建立旅游规划执行和监督系统”。国内学者王兴中等也对“第三条道路”的旅游规划理念进行了研究,提出“投资者、当地社区与政府等利益群体都有旅游发展应付出的义务与获得利益的权利”、“建立有益于参与者利益的社会机构和参与监督机构”、“鼓励私营部门与当地社区参与旅游,以体现社会公正”。1.2旅游产品的开发和旅游产品的开发市场化的开发运作是旅游资源转化为旅游资本的重要途径。虽然旅游资源具有重要的使用价值,可以满足人们观赏、休闲、游憩、康体等多方面的需求,但只有通过合理的开发利用、形成具有吸引力的旅游产品,并且被游客购买和消费之后,才能够带来更多的收益、实现价值的增值。所以,旅游资源资本化的实现途径有三个关键点:一是旅游资源的产品化,二是旅游产品的市场化,三是旅游商品的营销和管理(图1)。1.3优化旅游资源配置,提高旅游企业资旅游资源资本化强调了旅游资源价值性和收益性,从根本上驳斥了“旅游资源无价、可以任意开发利用”的观点,要求对旅游资源进行科学的规划、合理的开发、严格的管理和积极的营销,从而可以优化旅游资源的配置,提高旅游资源的利用效率和开发管理的水平;可以拓宽融资渠道,广泛吸引各种社会资本投入到旅游经济活动中,解决旅游开发和保护中面临的资金困境,实现资源和资本的有效结合;有利于建立明晰的产权体制,明确旅游资源的所有权、经营权、收益权、管理权等各项权能的主体,将权利和义务落实到位。可见,旅游资源资本化对于推动我国旅游业的健康发展具有重要的意义。2强化为推进程序调节、合理规划采用的开发模式和方法,为推进旅游景区区域的环境和设计提供依据旅游资源资本化规划,主要是根据旅游资源的特点和旅游发展的战略目标、结合旅游区的功能定位和空间设计,对旅游资源开发的模式和方法进行科学合理的规划,对开发和保护的区域范围及开发强度做出明确的规定,并提出具体的运作机制、建设内容和开发步骤等,从而为旅游区的开发建设实践提供指导和依据。实际上,一个完整的旅游发展规划不仅包括功能项目的策划、空间形态的设计,还应该包括旅游资源资本化规划,是在发展目标和战略定位指导下的“三位一体”(图2)。2.2促进旅游资源市场化旅游资源资本化是个非常敏感的问题,尽管在大量的旅游开发实践中,包括省级和国家级风景名胜区在内的很多旅游区都进行了旅游资源资本化的尝试,并且各种社会资本正日益成为旅游开发的主力军,但我国现行的法律政策对旅游资源的市场化开发做出了一些限制和规定,如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》等,对土地、自然资源以及文物古迹的开发问题都做出了严格的规定,尤其是国家级和省级风景名胜区,是不允许将经营权转让给民营企业的,从而使旅游资源的资本化受到了一定的限制。本文认为,旅游资源资本化不能搞“一刀切”,并不是所有的旅游资源都适合资本化,也不是所有的旅游资源都不允许资本化,要根据旅游资源的所有权关系、结合旅游资源的属性、特点、珍稀程度等因素有针对性地进行,如旅游资源的分类资本化、分级资本化、分区资本化、分项目资本化。对于不适合进行资本化的旅游资源,要做好自然生态环境和历史文化遗产的保护,而对于允许资本化的旅游资源,则可以在法律框架下、广泛吸引社会资本,通过租赁经营、买断经营、股份经营、上市经营、BOT合营等方式,对旅游资源进行市场化的开发和运营,提高旅游资源的利用效率、优化资源配置(图3)。2.3建立健全开发主体资格审查制度旅游资源资本化意味着政府的职能将有所改变。首先,政府不再是旅游资源的直接经营者,在合约规定的范围内要给开发主体一定的自主权,并保证政策的稳定性。其次,政府要强化管理和监督职能,如做好旅游开发的整体规划、对开发主体的行为进行有效的监督、做好资源环境的保护和宣传工作等,保证旅游资源的可持续利用。要建立一个公开、公平、公正的市场环境,通过市场竞争遴选出最有效率的开发主体。通过严格的资格审查,对开发主体的经营状况和能力做出客观、正确的调查与评价:如开发主体是否具有良好的资信等级、是否具有雄厚的资金实力、是否具有旅游资源开发和管理的经验、是否具有一些旅游领域的专家、是否具有高效的内部管理体制、是否具有良好的社会公众形象等。相关部门应该制订资质标准,对不同级别、不同类型旅游资源的开发主体的资格做出明确的规定,这样,在操作中有据可依、可以减少“寻租”、“设租”行为的发生,提高旅游开发行为的透明度和规范性。要做到“依法开发、合理收益”,通过稳定的制度政策、完善的开发协议、合理的经营期限对开发主体的权利和义务做出明确的规定。一方面,要保持政策的稳定性,开发主体有权在规定的期限和范围内对旅游资源进行合理的开发利用和经营管理;另一方面,要对开发主体的行为做出有效的约束,对其破坏资源环境的开发行为处以严格的惩罚。要善于利用市场的手段、吸引各种社会资本投入到旅游资源的开发中来。旅游资源市场化开发的主体可以是国有企业,也可以是民营企业、外资企业、股份制企业,使旅游开发的资金投入,逐渐从以政府为主向以民间资本和资本市场为主转变。3旅游功能区网络山东泗水泉林泉群风景区位于山东省中南部的泗水县,地处泰山、曲阜、济南、崂山等旅游名胜区的网络之中,区位优越,交通便利,是一个以泉林泉群省级风景名胜区为核心、以泉水资源和历史文化资源为特色的风景区,规划总面积为3.70km2。3.1冷泉、发挥、历史文化山东泗水泉林泉群风景区名泉荟萃、泉多如林、风光秀丽、历史悠久,具有独特的自然景观和人文景观。一是冷泉资源独树一帜,“名泉七十二,大泉数十,小泉多如牛毛”,昼夜涌流不息,被誉为“山东诸泉之冠”。二是泗水历史悠久、文化源远流长,泗水是伏羲、虞舜的故乡、东夷文化的摇篮、儒家学说的重要发祥地、先贤仲子的故里。风景区内有重要的旅游资源点52处(表1)。3.2基础条件方面的问题尽管泉林泉群风景区具有优越的地理区位环境、独特的自然旅游资源和丰富的人文旅游资源,但旅游业的发展并不尽人意。目前,泗水泉林泉群风景区的门票是10元/人,每年的接待量只有2万人次。主要问题有:(1)知名度不高、游客量少,游客主要是周边居民,市场面非常狭窄。(2)旅游资源开发水平低,缺少具有吸引力的拳头产品、也缺少游客参与的互动性项目、更没有形成完整的旅游产品系列。(3)旅游资源遭到破坏,由于缺少环境保护的资金和有效的措施,生活垃圾任意堆放,已经对水质造成了一定的污染。(4)配套服务设施不完善,基础条件比较薄弱。可见,目前泉林泉群风景区旅游业的发展还处于刚刚起步的阶段,需要引入新的开发理念和经营思路,可以进行旅游资源的资本化,广泛吸引社会投资,在旅游产品开发、旅游市场开拓、资源环境保护、配套设施建设等方面有所突破和创新,以促进当地旅游业的迅速发展。3.3冷泉特色休闲度假胜地的旅游开发意义以泉林泉群自然景观为主体、融入悠久的人文遗产和历史文化,将泉林泉群风景区建设成为具有一定国际知名度的、集生态观光、休闲度假、滨水疗养、文化体验为一体的冷泉特色休闲度假胜地。同时,通过旅游发展带动城镇建设,使其成为生态环境优美、文化底蕴丰富、服务设施完善、社会和谐发展的新型城镇。并逐渐发展成为泗水旅游的品牌项目和城镇建设的典范,打造“圣水之源、灵慧之镇”。3.4石缝民俗养生区、石漏生态景区泉林泉群风景区在空间上划分为5个功能区:冷泉文化核心区(69.6hm2)、古卞城文化体验区(76.6hm2)、泉林旅游服务基地(78.6hm2)、石缝民俗养生区(49.4hm2)、石漏生态旅游区(95.8hm2)(图4、图5)。旅游资源资本化规划以功能分区为单位,根据旅游资源的特点和功能定位的要求,采取旅游资源分类资本化、分级资本化、分区资本化和分项目资本化相结合的方法,逐步推进、有针对性地进行,在遵守国家法律规定和不破坏生态环境的前提下,对旅游资源进行合理的开发利用,实现旅游资源价值的增值。3.4.1“泉林砂”概况景区“泉海休闲示范片区”建设内容冷泉文化核心区是泉林泉群省级风景名胜区最核心的部分,包括泉林圣水泉源、康乾行宫和泉林寺等重要的自然和人文旅游资源,资源品位较高。规划恢复“泉林八景”,塑造独特的自然景观、挖掘深厚的历史文脉,将泉林胜迹游赏、历史文化展示、低密度休闲有机地结合。主要建设项目:康乾行宫、泉林禅寺、泉海休闲湖区、泉林御苑等(图6)。冷泉文化核心区的旅游资源品位和级别较高,是省级风景名胜区的核心部分,原则上以资源环境的保护为主,不适合进行整体的资本化,建议由地方财政设立专项的开发和保护基金,也可以申请国家和世界旅游组织的旅游发展基金、生态保护基金等,在保护第一的前提下,适当开展一些低密度的游赏活动。3.4.2旅游接待中心自然旅游资源主要是蜿蜒流淌、清澈见底、贯穿整个景区的泉水水系,人文旅游资源包括古卞城遗址和卞桥双月。规划围绕“古”字进行,保护遗址遗迹,融入浓厚的历史人文气息,并结合民居建设旅游接待中心,突出古镇新貌的特色。主要建设项目有:古卞城遗址公园、卞桥双月、驿道商贸区、独院式家庭旅社、青年旅社区、特色餐饮区等(图7)。卞桥旅游服务中心内含有古迹遗址,不能进行整体资本化,可以采取分项目资本化的方式。对于古卞城遗址和卞桥双月,要借鉴国际遗址地保护的先进理念,进行严格的保护,严格控制与其无关的任何建设。而驿道商贸区、独院式家庭旅社、青年旅社区、特色餐饮区则可以以项目为单位进行招商引资,吸引具有实力的开发商进行开发建设,并可以根据每个项目的特点,有针对性地选择适当的开发模式,进行市场化的经营、运作和管理。3.4.3通过资源整合,强化开发经营权位于冷泉文化核心区的外围,主要是普通级别的泉水资源,可以在生态涵养的同时,适当地开展一些游憩活动,打造一个风景优美的休闲度假区和服务接待基地。主要建设项目有:休闲商贸街、休闲观光带、文化艺术中心、御苑酒店、泉林雅居、生态休闲区等(图8)。泉林旅游接待中心内没有需要特别保护的自然和人文旅游资源,可以进行整体资本化。建议采取整体租赁经营的方式,将所有项目进行“打包”,向社会公开发布“泉林旅游接待中心开发项目”的招标公告,广泛吸引省内外的开发商竞投开发经营权。当地政府组织成立专门的项目投标工作小组,对开发商的投标方案和投标价格做出公平、公正的评价,对开发商的资质信誉、资金实力和管理经验等进行全面、客观的考察,从中遴选出一家最合适的开发商。进而,当地政府与该开发商签订协议,在旅游资源国家所有权关系不变的前提下,将泉林旅游接待中心的开发经营权整体出让给该开发商,租赁经营的期限为50年。开发商支付一定的租赁费,在法律和协议允许的范围内,在遵守旅游区规划要求的基础上,对泉林旅游接待中心进行整体的开发和管理,包括开发游憩产品、修建景观设施、开展市场营销等,并获得旅游区的经营收益。而政府部门有权利对开发商的行为进行监督和管理,确保旅游开发的科学性和合理性。3.4.4石缝民俗休闲旅游开发股份有限公司主要旅游资源包括石缝泉源和森林植被,绿化较好,乡村景观优美。规划利用泉水资源的优势,结合现状的绿化景观和村庄建筑,打造宜人空间,建设一个集休闲、疗养、度假为一体的高品质、亲水性的度假区。主要建设项目有:石缝泉源、生态荷塘、山林野趣、冷泉养生园、养生度假村、休闲运动乐园、特色餐饮区、会议培训基地等(图9)。石缝民俗养生区内没有需要特别保护的自然和人文旅游资源,而且大量的森林植被和乡村景观资源归当地农民集体所有,可以进行整体资本化。建议采用股份合作经营的方式,投资开发商以资金入股、当地集体以林业资源、农业资源折价入股,共同成立“石缝民俗生态休闲旅游开发股份有限公司”,股份公司具有独立的法人资格,按照现代企业制度的要求对旅游资源进行市场化的开发、经营和管理。开发商和当地集体按照资金股和资源股的比例分享旅游开发的收益,并共同承担资源环境保护等相关责任。这样,通过股份合作经营,既可以解决旅游产业发展的资金问题,将石缝民俗养生区尽快建设成生态环境优美、游憩项目丰富、服务设施完善的生态休闲基地,又可以充分体现乡村旅游资源的价值、积极调动当地居民的积极性、使当地居民从旅游开发中受益,促进乡村旅游的开发,繁荣农村经济。3.4.5旅游资源结构化区内主要旅游资源是石漏泉群,目前开发水平较低、基础设施不完善、进入性和可游性较差。规划对现有水系进行贯通整合和净化涵养,在进行生态保