改革开放以来农地制度的实践与乡村治理

改革开放以来农地制度的实践与乡村治理

20世纪80年代初的农村土地改革一直受家庭联产承包责任制的引入引起了人们的关注。因此，在解释时代变化时，人们通常使用“划分土地和家庭”一词。然而,“分田到户”本身并不能准确地把握一个时代的变革,在“分田到户”的同时,仍然保留着相当部分的经营权掌握在集体手中的土地,如此,标识时代变革的关键词可能并不应该是“分田到户”,而是两田制。温铁军在《中国农村基本经济制度》中深刻分析了两田制在中国农村的传统,认为在人地关系矛盾的约束下,保持村社集体成员的基本生存保障是中国农村社会长久维系的基本条件,如此,纯粹的土地私有制下的一田制在中国农村的历史上实际上并不存在。新中国成立以后,曾经在一段时间内追求过一大二公下的土地集体所有及经营性质的一田制,但是,实践效果并不很理想,因而,即便是在人民公社时代,中国农村也存在两种性质不尽相同的土地:饲料地的存在,甚至实行过一段时间的自留地,都表明中国农村一直有实行两田制的必要。只不过,与解放前相比,新中国的两田制已经把土地集体经营作为主流,而私人耕作则变成了补充。新中国的两田制的实践与历史上的两田制形成了根本不同的传统,土地的集体所有不仅延续了传统的“耕者有其田”,保证村社集体成员的生存权的传统,而且,还形成了土地均分,村社集体成员人人平等的新传统。把“分田到户”作为对旧体制的反叛的标志,实际上仍然把新中国的土地制度实践停留在“一大二公”的想象之上,并且,也严重忽视了新中国的以农地集体所有及经营为主流下的两田制实践形成的新传统。如果放宽视野,从中国农村的历史和国情中去考察“分田到户”的实质,就会发现,实际上,与其说“分田到户”是一个时代的变革,还不如说这是历史发展中的内部调整,很难说反叛的意义大于继承的意义。“分田到户”以后的中国农村的大部分地区都实行了两田制,不过,两田制的实现形式有明显的地方性特征,其所内含的意义也有复杂的演绎。豫东平原上的大部分机动地与人民公社时代的集体作为密切相关,人民公社时代的林场、土坑(砖窑)、果园等非粮食生产性质的用地在“分田到户”的时候没有纳入承包地的范围,从而是名副其实的村委会掌握的集体经营性质的机动地。而实际上,由于历史的原因,这部分土地并不太容易转化成粮食生产所需,在这种情况下,作为应对人口增减性质的“机动”的意义就会削弱,当机动地实际上并不能发挥调整人地关系的作用时,就得寻求另外的解决渠道。豫东平原的农村有两个方案:一是每个村民小组除了口粮田外,还预留部分由村民小组经营的“承包地”,从而应对人口增减与集体开支;二是进行土地调整,集体掌握口粮田的分配权力。华北平原的很多地方,集体经营性质的机动地比例极高,鲁东地区的大部分村庄的机动地比例可以达到30%以上,但是,这些机动地尽管也主要种植粮食作物,却并不具备“机动”的性质,由人口增减所带来的土地占有的不平衡,仍然是集体通过对口粮田进行重新分配调整得以解决的。从这个意义上看,华北平原的相当部分地区,集体的控制力是相当大的,不仅可以通过控制机动地实现集体组织的自行运转,而且,还可以通过对土地的分配权实现村庄的整合,比如,豫东平原的村组两级组织相当完善,鲁东农村的村级组织普遍强势。不过,集体组织的强势只是表象,内含的实质是两田制已经深入人心,尤其是经过新中国的土地改革及土地集体化运动之后,土地均分的观念更是深入人心,如此,华北平原的不少地区可以置中央政策于不顾,在规定机动地必须保持在5%以下的比例的情况下,一些地方仍然保留较多的机动地,在规定承包地三十年不变,甚至明确解释“增人不增地,减人不减地”的情况下,仍然调整土地。并且,华北平原上的农民都习惯于这样的思考方式:如果实行三十年不变,那么,“三十年以后,不仅是儿子,就是孙子也没土地”。一定时期内调整土地继承了两田制的传统:一是耕者有其田,也即保持每个农民的村社集体的成员权,这是历史以来就存在的土地观念;二是土地均分,不仅每个村民都有村社集体的成员权,而且,这种权利是平等的。华北平原的农村为我们演绎了“分田到户”以后的两田制的逻辑,这与文本上的和官方的理解都很不相同。集体对机动地的所有权和经营权的完整的控制,并不影响集体对已经承包到户的承包地的重新分配的权力的实现。集体对对农地的控制权,1990年代中后期以后,不断为中央政府所质疑,控制权也不断遭到削弱。在主流的理解看来,村社集体定期不定期对农民的承包地进行调整,影响了农民的土地承包权,从而也就影响了土地集体所有性质的实现,而机动地比例过高,影响了农民对集体土地的权益,也是有损于土地集体所有性质的。但是,华北平原农民的生活实践逻辑却表明,正是因为集体拥有农地的足够大的控制权,才有利于土地集体性质的实现。具体到对土地承包三十年不变的政策理解上,就变得很有意思,在华北平原上的农民看来,土地承包三十年不变,实质上是土地集体所有性质三十年不变,并不是农户土地经营权三十年不变,在这种理解之下,不仅不是限制集体调整土地的权力,还进一步明确了集体调整土地的权力。华北平原的农民,甚至包括地方官员,显然并没有注意到中央政策“生不增,死不减”的具体意义,而是按照自己的生活逻辑和治理实践来理解农地制度的“集体”性质。如此,对于华北平原上的农民而言,“分田到户”并不能真正标识农村社会的变革,换一个视角看,人们对土地集体属性的坚持,既融合了历史以来的村社集体成员权的老传统,又融汇了新中国的土地制度实践形成的村社集体成员人人平等的新传统,从新传统的意义来看,这是与“分田到户”的极端形式相悖的,因为在主流理解下的土地承包三十年不变,甚至是“永远不变”的情况下,土地不均是必然结果,这并不符合人们的土地均分的生活逻辑。两田制的坚持,并不仅仅是农民生活逻辑的演绎,在很大程度上,也是基层政权治理实践的表现。川西平原农村实行的两田制和华北平原,或者说全国大部分农村地区的两田制有很大的差别,简单地说,川西平原的两田制是以“公田制”为基础的。按照当地老百姓的说法,公田既是机动地,又是添人进口的预备田,所谓的机动地,即一旦有占用集体耕地的需要,就从公田里面划归出去,所谓预备田,即发生人口变化时,公田比例会随之发生改变。从具体的实践效果来看,公田的“预备田”性质是日常性的,每年都会出现土地调整,而“机动地”作用的发生倒是不常见,除非出现政府征地、集体修路修渠等情况,因而,川西平原的“公田”相对于别的地区的“机动地”而言,在解决人地关系变化的“机动性”上要明显得多。实现公田的“预备田”性质的具体操作路径在于“动账不动田”,集体耕地在账面上表现为两种性质的耕地(公田和口粮田),而且,这两种性质的耕地平均分解到户,换言之,每个农户的耕地都包含公田和口粮田。口粮田是按人头绝对平均的,而公田则可能变化,这是动账不动田的结果:打个比方说,一个三口之家,耕地面积按照人均0.8分计算,一共有2.4亩耕地,如果规定的口粮田为0.5亩/人,那么,这户人家则耕种有口粮田1.5亩,公田0.9亩。如果这家人增进了一口人,则可能动账不动田,即四口之家仍然耕种了2.4亩田,但是,口粮田增加到了2亩,公田相应地就只有0.4亩了。动账不动田的基础在于耕种口粮田和公田的责任义务是不一样的,口粮田不用承担任何的负担,但是,公田则需要承担农业税费。如果土地增减比较大,则动账不动田并不能解决问题,比如,同样是一户只有2.4亩耕地的农户,如果有6口人,按人均0.5亩的口粮田计算,并不满足3亩地的底线,在这种情况下,至少有一口人是没有口粮田的,在当地人看来,显然不合理,如此,必须动账又动田。公田制下的两田制,实行的是“一年一小调,三年一大调”的土地调整政策,而不是华北平原广泛实行的“三年一小调,五年一大调”的农地政策。从政策实践的效果来看,公田制为基础的两田制无疑很好的恪守了“耕者有其田”的老传统以及土地均分的新传统,相对于并没有明显的添人进口之预备田性质的其他地区的机动地而言,公田更能体现这两种土地观念。但是,公田制的更为精妙的地方可能还在于它还构成了乡村治理的一个关节点,公田较好地调整了基层政权与农民的关系。“分田到户”以后,中国农村的大部分地区面临着国家如何面对分散的农户的问题,在基层政权缺乏对承包地的足够的控制权的情况下,容易陷入由“钉子户”所造成的治理困境当中。但是,川西平原的乡村治理问题并没有如别的地区表现突出,这在相当大程度上应该归功于公田制下基层政权对土地的较强的控制力。一旦每个农户都在口粮田的保证下实现了基本生存保障,公田制就内含了利益调节机制,基层政权可以通过每年的公田分配权实现治理目标。并且,关键还在于,因为税费来自于公田,使得基层政权必须提供相对完善的公共服务,这样才能在保证农民的土地收益的同时获取公共治理的财政基础。从一定意义上看,之所以可以实行公田制,通过调整耕种公田的多少来实现村民的公平感以及理顺基层政权与农民的关系,在于土地产出的效益是可以保证的。川西平原得天独厚的自然条件,为土地效益的实现提供了基础。但是,如果遭遇到连基层政权本身也无法抗拒的因素,导致土地的收益无法保障时,那么,公田制就无法实行,两田制也无法实现,乡村治理就有可能陷入困境。1990年代末,川西平原一些长期实行两田制的地方,因为公田承担的税费过高,公田的利益调节功能丧失,迫使基层政权实行一田制,实质是将所有的农业税费平摊进所有土地当中,而不是只平摊到公田当中。然而,一旦土地的收益恢复平衡时,基层政权的治理可以很快地适应过来,两田制被重新采用,从而使得乡村治理重新平衡。税费改革以后,大部分农村地区因为进一步加强了一田制,集体对土地的控制权进一步削弱,乡村治理陷入了新的困境当中;种种制度实践(典型如一事一议制度)的良好反应表明,川西平原上的乡村治理状况适应了新时期的农村形势变化,这不能不说与当地坚持两田制的实践相关。两田制的意义在于,