进一步完善大学生国家助学贷款制度的思考

进一步完善大学生国家助学贷款制度的思考

摘要：借鉴其他国家大学生国家助学贷款管理经验，结合我国国家助学贷款政策的实施现状，分析了国家助学贷款政策及实施中存在的问题，提出了建立和完善我国国家助学贷款制度的思路÷方法和途径。关键词：助学贷款，风险补偿，信用体系我国于1999年出台了助学贷款政策，2000年在全国普遍实施。但是，经过近几年的实施，国家助学贷款仍处在初始阶段，实际效果与政策预期尚有一定差距。为此，从构建和谐社会的战略高度出发，从实施科教兴国战略和人才强国战略的需要出发，必须进一步完善大学生国家助学贷款制度。一、借鉴其他国家助学贷款制度的经验1.借鉴国外多元参与的资助理念。美国的“混合资助”政策，形成了“混合资助模式”。在这一模式中，最重要的是政府能够包容多种资助理念，以便尽可能多地吸引各方面的资金，发展大学生资助事业。允许多元资本介入助学贷款市场，既在一定程度上缓解了政府的资金压力，又在客观上扩大了学生的受助范围和受助金额，这对许多发展中国家来说都是一个非常重要的启示。在我国市场经济理念已深人人心，民间资本·可以介入助学贷款业务，这对缓解国家财政压力和扩大学生受助面及受助额将大有裨益。2.借鉴国外设立专门机构负责欠贷迫缴。助学贷款既然是贷款，那么必然会出现欠贷、赖贷等情况，这也是世界上推行助学贷款的国家所面临的普遍问题。据统计，印度学生贷款的欠还率曾达到75%，印度尼西亚一度高达81%，除了欠贷迫缴良好的日本、韩国、美国等国外，一般国家的助学贷款欠还率平均在18%—30%之间。有的发展中国家甚至因为助学贷款无法正常追缴而导致该项业务夭折。而日本、韩国的助学贷款的某些做法值得我们借鉴：政府把助学贷款事务委托专门的公司来完成，银行只负责放款，一旦出现拖欠，则由公司进行合法的严格追缴，这不仅节省了银行的成本，而且还培育，了一个行业。在我国，现在虽然中央、地方都成立了国家助学贷款管理中心，但其职责仅仅是决策、计划、组织实施等功能，而一旦出现欠贷，则基本是银行自己负责追缴，这无疑增加了银行的运作成本，进而影响其参与助学贷款的积极性。参照韩、日等国的做法，我国应制定完备的关于国家助学贷款拖欠的追缴法律或法规，把对拖欠者的“道德约束”上升为“法律约束”，同时可以考虑委托专门公司承担欠贷追缴工作，或扩大中央、地方各助学贷款管理中心的职责范围，切实承担起欠贷追缴责任，解放银行追缴贷款角色，降低银行成本。3.借鉴国外关于还款期限的设计。分析其他国家和地区的助学贷款还款期限的设计，我们发现许多国家充分考虑毕业生的就业状况及经济负担能力，毕业后的还款期限普遍较长，甚至还设计了特殊情况下的部分或全部减免。美国的还款期限平均在10年以上，加拿大还款期限为15年，日本还款期限在10—20年间，韩国还款期限为11年，香港地区还款期限为20年，这种还款期限的设计，充分考虑到了学生毕业后的就业状况与经济负担能力，给予了毕业生一定程度的“负担缓冲期”，对于毕业生按时还款有很大帮助。我国大学生就业压力越来越大，就业状况越来越严峻，真正能够在短期内谋到好职位拿到高薪的毕业生仍属风毛麟角。而学生进入社会后，又面临着回报父母、买房、结婚等现实负担，短期内完成还款任务难度较大。事实上，部分学生欠贷确实是因为个人经济负担能力较低所致。因此，延长还款期限的设计对我国有一定的借鉴意义。二、建立和完善符合中国国情的国家助学贷款制度(一)进一步完善国家助学贷款政策国家助学贷款制度中的贷款条件、期限、数额、利率和还款方式的规定需进一步完善。1.贷款条件。世界其他国家的助学贷款都把家境困难作为一个共同条件，但有的国家也把学习成绩作为申请贷款的附带条件；有的则根据学生的学科、专业与毕业后的前景加以区别。目前，我国助学贷款制度对贷款条件的规定，限于因经济困难程度已达到无法正常入学并完成学业的部分贫困家庭学生，但同时又要求学习成绩优良，这两项条件同时具备必然会把一部分最需要资助的贫困生排除在外。所以应把成绩优良作为一个附带条件，对经济困难的标准放宽到贷款需求地区的一般收入水平及其以下的家庭。2.还款期限。当今世界上许多国家的助学贷款还款期都在10年以上。我国助学贷款的还款期限由原来的4年延长至6年，仍应考虑适当延长。可考虑从毕业后6年延长到10—15年。3.贷款数额。世界上其他国家助学贷款数额不尽相同，没有具体规定，但一般都能资助学生完成学业。如日本每人获得的贷款金额可支付公立学校的学费和1／4的生活费，或者支付私立学校学费和1／3的生活费。目前，我国高等学校的学费在3000—5000元／年，与我国城乡居民的收入水平相比，收费标准显得较高。加之学生的生活费和其他费用也逐年增加，而我国的国家助学贷款，每人每年不超过6000元的数额，这对贫困学生来讲，额度显得有些不足，目前，每人每年的贷款上限可提高到8000元。4.贷款利率。世界上其他国家的助学贷款利率一般低于市场利率，也有贴息和不付息的。我国助学贷款新制度改革了财政在整个贷款合同期间对贷款利息给予50%补贴的做法，即借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后再按人民银行公布的同期限贷款利率执行。这一规定的改变，对促使学生按期还款无疑会起到一定的作用，但借款学生毕业后的贷款利率仍然有些偏高，应适当降低，低于市场利率。5.还款方式。国外助学贷款的还款方式灵活，有利于学生还贷和降低违约率。贷款除了分期偿还外，还有等额偿还、收入固定比例(一般在5%—15%)偿还和用社会服务抵债等。如克林顿提出的“国家服务计划”就规定，如果参加该计划的学生毕业后收入不足以偿还贷款的，可以用做两年的社会服务工作来抵债。另外，更重要的是都有贷款减免或延迟条款，对于毕业后从事特殊工作的学生，设计了豁免条款，对就业困难、收入低的学生，可以减免贷款数量或延期还款。我国新助学贷款制度增加了代偿条款，即借款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务达到一定年限后，经批准可以以奖学金方式代偿其贷款本息。此项规定能够鼓励贷款学生毕业后到国家最需要的地方去工作，但用奖学金方式代偿贷款本息加重了学校的负担，不太合理。此外，新制度缺少减免和延期还款规定，还款方式仍较单一。今后，我国助学贷款在偿还方式上也应灵活多样。除一次偿还、分次偿还外，也可采用年收入的固定比例(如10%—20%)偿还，对学生毕业后失业或出现其他困难情况时，可考虑让借款人从事一定时间的社会服务抵债；毕业生从事国家急需的工作，参加西部开发特殊服务等，根据时间长短和个人贡献大小可考虑豁免贷款本息，同时，对以上的代偿条款应修改为豁免条款或抵债条款，对于就业困难、收入低的借款学生应减少还款数额，延长还款时间，以减轻还贷压力。(二)完善国家助学贷款实施机制1.成立专门的贷款管理机构。从国际惯例看，既有政府成立专门机构管理的，如日本由独立于政府的日本育英基金会管理；也有政府出资、商业银行管理的，如美国的斯泰福贷学金和学生家长贷学金；印度由地方政府管理；澳大利亚则由学校和税务部门共同管理。而我国让学校和政府承担同样的责任对学校而言会随着时间推移导致不堪重负，因为学校承担的风险补偿金的比例过高，无疑会加重高校的负担。国家必须成立助学贷款管理机构加以管理。2.扩大贷款范围。一是要大力开展生源地助学贷款。目前，商业银行仅在就学地发放贷款，而由于贫困生主要在农村，入学前就需要资金做路费、行李费、入校即交学费等，当地金融机构对借款人的信息比就学地要熟悉的多，有较大优势。今后，对新生入学前在生源地申请的助学贷款，也应纳入就学高校的助学贷款计划总额之中。二是对民办学校也应发放助学贷款。世界上一些国家助学贷款的范围比较广，如日本等国对私立学校也发放助学贷款。近几年，民办高校发展很快，但收费却比名牌大学还要高。为了提高民办高校的吸引力，国家对它们也应发放助学贷款。(三)建立健全贷款偿还的风险防范和补偿机制1.加大政府的支持力度，合理分担贷款风险。建立由国家为主的助学贷款的风险补偿机制。世界各国的助学贷款的具体做法差别很大，从资金来看，有全部由政府出资的，如日本的助学贷款和美国的帕金斯贷款；也有由商业银行出资，政府提供补贴或给予担保的，如美国的学生家长贷学金和斯泰福贷学金。目前，我国在国家财政比较困难的情况下，为了减轻财政的压力和防止商业银行从过去的惜贷走向滥贷，可考虑建立以国家为主，地方政府、学校和银行合理分担助学贷款风险的补偿机制。风险补偿专项基金应主要由国家财政出资，地方政府和学校适当出资，当然，还可以通过接受社会各界捐资来扩大和充实贷款风险补偿专项基金。在贷款风险的分担上，国家和地方政府要承担80%左右的贷款损失，包括借款学生毕业后无力还贷或因死亡失踪等造成的被迫违约和自然违约的损失，具体分担比例由财政部和地方政府协商，经办行承担15%左右的贷款损失。国家助学贷款虽然是政策性贷款，但毕竟是贷款业务，凡是贷款都有风险。为防止商业银行的滥贷和监督借款人，还贷，银行也应承担一定的风险；学校要承担5%左右的贷款损失，学生不守信用、赖账违约是学校教育不力的表现。总之，为了不让一个大学生因贫困而失学，国家财政应进一步加大支持力度，真正做到贷款风险基本上由政府承担。2.制定切实可行的贷款风险防范措施。目前，在我国个人资信制度不可能在近期内完全建立的情况下，为降低贷款风险，当务之急，就是各省级助学贷款管理中心、银行、学校和用人单位紧密配合，利用现有条件，制定切实可行的贷款风险防范措施，严惩违约行为。借款学生毕业时要与银行重新签订还款方式和还款计划，毕业后每年至少与银行联系一次，提供最新通讯方式与还款的承诺。学校要对学生加强诚信教育，提高学生的还款意识，为了配合经办银行对还贷的监测，学校要及时向银行提供借款人的有关信息。银行之间利用储蓄实名制和身份证号码唯一性的现有基础，建立共享借款人的信息制度，约束借款人的违约行为。经办行可与用人单位和税务系统，联系，对有能力偿还而赖账不还者可实行扣款、加息或依法收贷。在教育部高校毕业证认证中心的指导下，可结合实名的储蓄账户、身份证号码、毕业证书认证的关系，利用计算机建立违约惩罚机制。对违约者在毕业证认证网页上予以载明，或利用储蓄账户发出警告等。3.建立国家助学贷款信息管理系统与大学生信用评价体系。国家助学贷款与一般消费信贷不同，因学生没有经济交易行为，银行不能通过经济手段来制约借款学生；助学贷款面广、人多、单笔金额小，对贷款的审批、调查和催收等管理成本高；大学生群体毕业后流动性非常大，不利于银行对学生进行贷后跟踪与管理，银行承担较大的信用风险。因此，如何提高各管理部门和银行审放贷款的工作效率，如何让银行及时完.整地掌握学生真实信息防范信用风险，已成为银行急切需要解决的问题。针对以上情况，有必要建立国家助学贷款信息管理系统，建立贷款学生毕业前和毕业后两套个人信用档案和个人信用评价体系，采用个人信用评分方式进行定量管理，通过制度建设提供一系列规则去约束借款人的不诚信行为。在此基础上，各经办银行还可以以学校为单位，在公开报刊等信息媒体上公布助学贷款违约情况，对不讲信用、任意拖欠、不主动与贷款银行联系、不提供工作单位和通讯方式的违约人姓名、身份证号码及违约行为公开曝光，并以此来促使违约学生提高金融意识和个人信用素质。(四)建立国家政策性银行我国的国家助学贷款具有很强的政策性，但现阶段承办国家助学贷款的主要是国有四大商业银行。商业银行资金运作的安全性、流动性、营利性原则致使其与助学贷款的政策性存在着较大的冲突和矛盾。首先，商业银行的资金运行要求“安全性”原则，但商业银行开展的国家助学贷款业务的违约风险很大。因为国家助学贷款是信用贷款，仅凭学生的个人信用作保证。但事实上大学毕业生收入状况的不稳定以及我国信用体系的不健全导致学生信用和还款能力的不足。其次，商业银行的资金运作要求“流动性”原则，但商业银行开展的国家助学贷款的期限较长，属中长期贷款，影响了银行资产的变现能力，从而对资产的流动性产生了副作用。最后，商业银行的资金运行要求“营利性”原则，但商业银行开展的国家助学贷款业务程序复杂，并且每笔贷款业务金额较小，银行必须支出大量的管理成本，加之少部分学生信用不佳，银行回收贷款存在的较大难度，造成了很高的违约率，从而使商业银行的营利性难以保证。正因为国家助学贷款的政策性与商业银行的商业性存在着诸多矛盾，所以我国有必要建立一个专门从事发展教育的政策性银行——国家教育银行。政策性银行不仅是国家专业性的金融机构，而且是政策性极强