《经济学基本理论与应用》（第2版） 课件 3.9任务九：经济指数-如何查验国民经济体检表

模块三

宏观经济学基本理论与应用

（任务九财政政策——用好宏观经济调控的左手）

任务九财政政策——用好宏观经济调控的左手

◆学习目标

知识目标：

1.了解财政政策的各种工具

2.理解减税、财政补贴、财政转移支付具体做法和作用

能力目标：

1.能分辨和解释不同的财政政策及运用条件

2.能分析财政政策对经济产生的影响

思政目标：

1.理解不同制度下的国家政府财政政策的共性特征

2.分清不同制度下的国家政府财政政策的个性特点

任务九财政政策——用好宏观经济调控的左手

◆经济现象引入：美国财政政策的实践20世纪60年代，肯尼迪总统采用凯恩斯主义经济学的观点，使财政政策成为美国对付衰退和通货膨胀的主要武器之一。肯尼迪总统提出削减税收来帮助经济走出低谷。这些措施实施以后，美国经济开始迅速增长。但是，减税再加上1965—966年在越战中财政扩张的影响，又使得产出增长过快，超过了潜在水平，于是通货膨胀开始升温。为了对付不断上升的通货膨胀，并抵消越战所增开支的影响，1968年国会批准开征了一项临时性收入附加税。不过，在许多经济学家看来，这项税收增加的政策力度太小、也太迟了一些。

1981年国会通过了里根总统提出的一揽子财政政策计划，包括大幅度降低税收，大力扩张军费开支而同时并不削减民用项目。这些措施将美国经济从1981—1982年的严重衰退中拯救出来，并进入1983—1985年的高速扩张。1992年11月3日，克林顿当选美国总统。他一上台，就面临着一个两难困境：一方面高赤字依然顽固地存在着；另一方面经济不景气且失业率高得难以接受。总统必须决定财政政策应从何处着手，是应该先处理赤字，通过增加税收、降低支出来增加公共储蓄，进而靠储蓄水平提高来带动国民投资的增长呢？还是应该关注财政紧缩会减少并排挤投资，而税收增加和的减少又会降低产出？最后，总统还是决定优先考虑削减财政赤字。1993年预算法案决定，在其后5年中落实减少赤字1500亿美元的财政举措。

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2020年，为应对新冠疫情引发的公共卫生危机和与之相伴的经济衰退，美国先后推出了六轮财政救助，包括五项抗疫纾困法案，以及时任总统特朗普签署的一系列总统备忘录和行政令，总规模约3.4万亿美元。相应美国财政赤字大幅扩张，2020财年（2019年10月至2020年9月），联邦赤字较上年增长2.1万亿美元至3.1万亿美元，与GDP之比高达14.9%。同时，联邦政府债务快速攀升，2020年末美国国债余额创下26.9万亿美元的历史新高，公众持有的国债占GDP比例由2019年的79%飙升至2020年的100%。疫情期间，大规模的财政救助保障了美国居民和企业部门资产负债表的相对健康。小企业和居民是重点救助对象，在3.4万亿美元的财政救助中，二者占比合计高达69%。针对居民部门，财政部提供了大量的资金补助，用于弥补居民因失业导致的经济损失，避免消费萎缩对经济需求造成二次冲击。主要措施包括：扩大失业补助覆盖人群，向领取失业救济的人提供每周600美元的额外补贴，延长失业保险期限13周；向年收入低于7.5万美元的成年人一次性发放1200美元，向未成年人发放500美元等。

问：1.什么是财政政策？2.根据上面的资料，说明利用财政政策对付经济衰退的手段有哪些？3.财政政策实施中有哪些制约因素？

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老师点评：1.财政政策是指政府为了实现宏观经济目标而对政府支出、税收和借债水平所进行的选择，或对政府财政收入和财政支出水平所作出的决策。2.财政政策主要是通过对政府财政收支的调节，影响经济中的总需求，从而实现政策目标的。政府调整财政收支的手段主要有三个：一是增加政府购买水平；二是增加政府的转移支付；三是调低税率。三种手段不仅可以单独对经济运行产生影响，而且也可以共同发生作用，实践中三种手段往往搭配使用。3.财政政策在实际执行过程中会受到很多因素的制约，主要有：（1）相机抉择的财政政策会产生政策滞后问题。（2）相机抉择的财政政策会遇到“挤出效应”问题。（3）相机抉择的财政政策也会遇到政治上的阻力。

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◆经济知识学习

一、财政政策概述

(一）什么是财政政策

财政政策指政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。

（二）财政政策的种类

1.根据财政政策调节经济周期的作用来划分，将财政政策分为自动稳定财政政策和相机抉择财政政策，

（1）自动稳定的财政政策，是指财政制度本身存在一种内在的、不需要政府采取其他干预行为就可以随着经济社会的发展，自动调节经济运行机制。

（2）相机决策的财政政策，是指政府根据一定时期的经济社会状况，主动灵活选择不同类型的反经济周期的财政政策工具，干预经济运行行为，实现财政政策目标。

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2.根据财政政策调节国民经济总量和结构中的不同功能来划分，将财政政策划分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策

（1）扩张性财政政策（又称积极的财政政策）是指通过财政分配活动来增加和刺激社会的总需求；主要措施有：增加国债、降低税率、提高政府购买和转移支付。

（2）紧缩性财政政策（又称适度从紧的财政政策）是指通过财政分配活动来减少和抑制总需求；主要措施有：减少国债、提高税率、减少政府购买和转移支付。

（3）中性财政政策（又称稳健的财政政策）是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。

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（三）财政政策工具

1.财政收入(主要是税收)

2.财政支出

3.国债

4.政府投资

二、减税

（一）什么是减税

减税(又称税收减征)，是按照税收法律、法规减除纳税义务人一部分应纳税款。

（二）减税的具体办法

1.税额比例减征法

减征税额=应纳税额×减征比例

2.税率比例减征法

减征税额=法定税率×减征比例×计税依据

3.降低税率法

减征税额=（法定税率-降低后的税率）×计税依据4.优惠税率法

（三）减税对经济发展的促进作用1.减税能够缓解中小企业资金难题，降低中小企业财务成本。2.减税可以促进就业，扩大消费，增加内需，增强服务产业。

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四、财政补贴

（一）什么是财政补

财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿。

（二）财政补贴的作用（双向作用）

一方面，财政补贴是国家调节国民经济和社会生活的重要杠杆。运用财政补贴特别是价格补贴，能够保持市场销售价格的基本稳定；保证城乡居民的基本生活水平；有利于合理分配国民收入；有利于合理利用和开发资源。

另一方面，补贴范围过广，项目过多也会扭曲比价关系，削弱价格作为经济杠杆的作用，妨碍正确核算成本和效益，掩盖企业的经营性亏损，不利于促使企业改善经营管理；如果补贴数额过大，超越国家财力所能，就会成为国家财政的沉重负担。

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（三）中国财政补贴种类

1.按补贴的形式可分为：

（1）价格补贴；（2）亏损补贴；（3）职工和居民生活补贴；

（4）利息补贴；（5）不通过国家预算的其他补贴。

2.按补贴的作用可分为：

（1）稳定和改善人民生活的农副产品和日用工业品补贴；

（2）支援农业生产的农用生产资料价格补贴和由于价格不合理而形成的工业企业生产亏损补贴；

（3）收费标准偏低的城市公用企业的亏损补贴。

3.按补贴的主体可分为：

（1）中央财政支付的价格补贴；

（2）地方财政负担的价格补贴。

4.按补贴的对象可分为：

（1）工业、农业、城市公用企业等生产环节的补贴；

（2）商业、粮食等流通环节的补贴；

（3）职工或居民消费环节的补贴。

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五、财政转移支付

（一）什么是财政转移支付

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。

（二）财政转移支付形式

（1）税收返还、体制补助和结算补助。这几部分是1994年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

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◆理论应用分析：

案例：中国由积极财政政策转为稳健的财政政策

2002年年底的中央经济工作会议做出了继续实施积极财政政策的重大决策。时间到了2003年底，也是在当年中央经济工作会议召开的前夕，由于2003年前三季度不仅GDP的增长高达8．5％，而且投资增长也高达30．2％。可以说，经济形势发生了重大变化，积极财政政策言退的呼声再次鹊起。2004年上半年，财政部高官在公开场合称，要实施中性财政政策，为积极财政政策转型打下舆论基础，但据说，这种说法很快引起了其他中央部委的不满，于是中性财政政策的提法不久销声匿迹。事情终于在年底有了转机，中央经济工作会议做出决定，终止已经实施7年的积极财政政策，将2005年的财政政策定调为稳健。

2021年12月中国经济重点工作的会议提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续；稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。会议明确，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持力度，政策操作上要更加精准有效，不急转弯，把握好政策时度效。会议提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险工作，党政机关要坚持过紧日子。会议要求，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定，处理好恢复经济和防范风险关系，多渠道补充银行资本金，完善债券市场法制，加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持，深化利率汇率市场化改革，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

问：

1.什么是扩张型与紧缩型财政政策？

2.中国将积极的财政政策调整为稳健的财政政策的理由是什么？

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老师点评：

1.扩张性财政政策是通过政府增加支出和减少税收来刺激经济的政策。政府公共工程支出与购买的增加有利于刺激私人投资，转移支付的增加可以增加个人消费，这样就会刺激总需求。减少个人所得税（主要是降低税率）可以使个人可支配收入增加，从而消费增加；减少公司所得税可以使公司收入增加，从而投资增加，这样也会刺激总需求。紧缩性财政政策是通过减少政府支出与增加税收来抑制经济的政策。政府公共工程支出与购买的减少有利于抑制投资，转移支付的减少可以减少个人消费，这样就压抑了总需求。增加个人所得税（主要是提高税率）可以使个人可支配收入减少，从而消费减少；增加公司所得税可以使公司收入减少，从而投资减少，这样也会压抑总需求。

2.中国调整为稳健的财政政策最主要的理由有两个：一是担心积极财政政策大规模发行国债，会使中国财政赤字增加，债务余额增加。自从1998年第二季度开始实施积极财政政策后，我国已经积累了高达2万多亿的国债规模，长期下去，会不会引发由于国债的偿付风险而引发财政的整体风险一直是一个令人担忧的问题。二是担心长期实施积极财政政策，会使中国的经济增长形成对财政支出扩张的日益严重的依赖。事实上，有学者做过计算显示，在中国的经济增长中每年都约有1．8个百分点来源于积极财政政策的支撑。这种依赖性一旦成为固性，那么积极财政政策真的是欲罢不能。而任何一项政策实施久了都难免会出现诸多弊端。

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◆综合能力训练

案例分析一：中国发行的国债

1998年，为了应对1997年的亚洲金融危机对中国的影响，拉动内需，中国政府开始发行长期国债。1998--2002年的5年间，共发行长期建设国债6600亿元。这批国债发行后，所取得的主要成果有：

⑴1998--2002年，每年拉动经济增长1.5~2个百分点，累计创造就业岗位750万个，并集中建设了一大批重要基础设施项目。

⑵加高、加固长江干堤3576公里，使长江抗洪能力显著提高。同时，在长江沿岸实施了平行洪、退田还湖、移民建镇工程，除险加固大中型病险水库680个。保障了人民群众的生命财产安全。

⑶建设铁路新线5500公里，新增公路7.6万公里，改建和新建机场35个，交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除。

⑷实施了技术构造、高新技术产业化、装备本地化，推动了产业结构升级。

⑸生态建设和环境保护全面展开，实施了大规模的退耕还林、天然林保护、重点防护林和京津风沙源区治理工程，“三河三户”等重点流域的水环境质量显著改善，拉开了再造秀美山川的序幕。

⑹投资2885亿元进行的农村电网建设与改造，使全国农村到户电价平均每度下降0.1~0.3元，每年可减少农民电费负担300多亿元。

⑺农村人畜饮水工程建设解决了3000多万人的饮水困难；村村通广播、电视，高校高中扩招，中小学危房改造，血站建设，以及近1000项城市供水、道路、污水和垃圾处理工程、西电东送等跨世纪宏伟工程。

改革开放以来，我国还发了三次特别国债均取得了显著的成效，特别是2020年抗疫特别国债与前两次存在显著不同：

从应用角度来看，本次抗疫特别国债是我国首次发行用于应对重大公共危机的特别国债，通过高效便捷的审批机制实现了抗疫所需相关资金的高效募集，为统筹疫情防控、保障复产复工提供了强有力的资金支持，为我国乃至国际通过发行特别国债应对重大公共事件积累了宝贵经验。从发行角度看，此次抗疫特别国债的发行是我国首次全部通过公开发行的方式市场化招标，在一定程度上超出市场主流预期，但在发行操作上较为审慎。在发行时降低其他政府债券的发行节奏为其让路，同时通过逆回购的方式适度缓释了其对流动性的扰动。从产品角度看，此次发行从以往单期发行改为多期，且单期发行规模及发行方式基本和记账式国债保持一致，考虑了国债收益率曲线建设的需要，期限较往年特别国债亦有所缩短，使得特别国债发行期限更趋多元。从资金运用角度看，特别建立了特殊转移支付机制，将1万亿元募集资金第一时间全部下达市县基层，确保专款专用，严格执行。

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图3三次特别国债对比分析

问：1.为什么发行国债？

2.发行国债对经济有什么影响？

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老师点评：

1.我国发行长期国债是在特定情况下实施的特殊的政策：一是国际经济环境严峻和国内需求不足的大背景；二是长期国债已具备一定的条件，如银行存款较多、物资供给充裕、物价持续负增长、利率水平较低等。

2.发行国债搞建设，既可以利用闲置的生产能力，拉动经济增长，又可以减轻银行利息负担，而且不会引发通货膨胀，因而是一项一举多得的重要举措。

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案例分析二：我国转移支付制度存在的问题

审计署审计长李金华2003年3月25日向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。该报告中指出，中央专项转移支付管理中存在三个主要问题。这三个问题分别是：

⑴有些项目重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31.2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目15项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。

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⑵有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4.08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4450万元中，有2500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56%。财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，有一定的弊端。

⑶有些资金的分配与实际情况脱节。2002年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001至2002年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助5.9亿元，全部被省财政用于平衡预算。

问：

1.