国企改革合规要点-1完善公司治理-党组织参与国有企业公司治理

国企改革合规要点--1.完善公司治理--党组织参与国有企业公司治理汇报人：XXX目录二“双向进入、交叉任职”制度三党建工作纳入章程一重大事项党组织讨论前置制度三党组织参与国有企业公司治理的相关法律问题《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《国有企业公司章程制定管理办法》《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党章程》党的领导《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》强调党组织发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，党组织把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定公司重大事项。引

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党组织参与国有企业公司治理是指党组织在公司治理中充分发挥作用，参与决策、管理、监督等方面的工作，以明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，保障党的政治核心作用的发挥，推动国有企业的健康发展。党组织参与国有企业公司治理可以全面了解国有企业公司治理的情况，及时发现和解决问题，保障党的路线方针政策和国家法律法规在国有企业公司治理中得到有效贯彻和落实。一重大事项党组织讨论前置制度（一）重大事项实行党组织讨论前置制度

重大事项实行党组织讨论前置制度是党组织参与国有企业公司治理的重要途径。近年来，随着国有企业改革的不断深化和现代企业制度的逐步建立，党组织参与国有企业公司治理的重大事项前置程序也得到了不断地完善和发展。（一）重大事项实行党组织讨论前置制度重大事项党组织讨论前置程序相关规定规定具体内容2010年《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》第13条

董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委(党组)沟通，听取党委(党组)的意见。进入董事会、未设董事会的经理班子的党委(党组)成员，应当贯彻党组织的意见或决定。企业党组织要团结带领全体党员和广大职工群众，推动决策的实施，并对实施中发现的与党和国家方针政策、法律法规不符或脱离实际的情况及时提出意见，如得不到纠正，应当向上级反映。（一）重大事项实行党组织讨论前置制度2010年施行的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(以下简称《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》)明确了“三重一大”事项实行党组织讨论前置制度，即要求董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委(党组)沟通，听取党委(党组)的意见。规定具体内容2019年《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第13条

国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。第15条

国有企业重大经营管理事项必须经党委(党组)研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：(一)贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；(二)企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；(三)企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；(四)企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；(五)涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；(六)其他应当由党委(党组)研究讨论的重要事项。国有企业党委(党组)应当结合企业实际制定研究讨论的事项清单，厘清党委(党组)和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部(党总支),一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部(党总支)对企业重大事项进行集体研究把关。（一）重大事项实行党组织讨论前置制度2019年施行的《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》中明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策国有企业重大问题和重大经营管理事项的前置程序；2020年实施的《广东省省属企业公司章程指引(国有独资公司篇)》中也明确了党委研究讨论是董事会或者经理层决策重大经营管理事项的前置程序。规定具体内容2020年《广东省省属企业公司章程指引(国有独资公司篇)》第19条第1款

公司党委发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定公司重大事项。重大经营管理事项必须经党委研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。规定具体内容2020年《国有企业公司章程制定管理办法》第9条第1款公司党组织条款应当按照《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》等有关规定，写明党委(党组)或党支部(党总支)的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。（一）重大事项实行党组织讨论前置制度2020年施行的《国有企业公司章程制定管理办法》明确了党委研究讨论是董事会或者经理层决策重大问题的前置程序。据此，党组织研究讨论成为国有企业进行重大事项决策时须进行的前置程序。（二）“三重一大”事项

《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定，“三重一大”事项包括重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金运作事项。（三）重大经营管理事项《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》规定了重大经营管理事项，主要包括：(1)贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；(2)企业发展战略、中长期发展规划、重要改革方案；(3)企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；(4)企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；(5)涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项。同时，明确了国有企业党委(党组)应结合企业实际制定研究讨论的事项清单。二“双向进入、交叉任职”制度二、“双向进入、交叉任职”制度党组织参与国有企业公司治理的“双向进入、交叉任职”制度主要是指在国有企业公司治理过程中，党组织领导班子成员和企业领导人员要实行交叉任职，即党组织领导班子成员可以同时担任企业领导人员职务，企业领导人员也可以进入党组织领导班子担任领导职务。随着经济形势和大政方针的变化，“双向进入、交叉任职”制度也在不断地具体细化。二、“双向进入、交叉任职”制度“双向进入、交叉任职”相关规定规定相关规定2004年《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》提出了“双向进入、交叉任职”的企业领导体制，明确了“双向进入、交叉任职”是指国有独资和国有控股公司的党委成员可以通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理班子，董事会、监事会、经理班子中的党员可以依照有关规定进入党委会。在符合条件的情况下，党委书记和董事长可由一人担任，但董事长和总经理原则上应分设。未设董事会的企业，可以实行党委书记兼任副总经理、总经理兼任党委副书记的交叉任职模式。规定相关规定2015年施行的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将“凡符合条件的，党委书记和董事长可由一人担任”改为“党组织书记、董事长一般由一人担任”,加大了对“双向进入、交叉任职”领导体制的施行力度。2017年施行的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中进一步细化了“交叉任职”模式。要求推进中央企业党组(党委)专职副书记进入董事会，同时上级党组织应当在董事会选聘经理层成员工作中发挥确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等作用。二、“双向进入、交叉任职”制度规定相关规定2019年施行的《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第14条根据公司治理结构的不同情形对“交叉任职”模式作出以下具体规定：(1)对于设立了董事会的国有企业，规定党员总经理担任副书记，如确因工作需要由上级企业领导人员兼任董事长的，党委书记可以由党员总经理担任。(2)对于未设立董事会只设执行董事的国有企业，党委书记和执行董事一般由一人担任。总经理单设且是党员的，一般应当担任党委副书记。(3)对于分设了党委书记和总经理的分公司等，一般由党委书记担任副总经理、党员总经理担任党委副书记。(4)中央企业党委(党组)配备专职副书记，专职副书记一般进入董事会且不在经理层任职。职工和党员人数较多的中央企业所属企业(单位)和地方国有企业党委可以配备专职副书记。(5)进入董事会、监事会、经理层的党组织领导班子成员必须落实党组织决定。二、“双向进入、交叉任职”制度三党建工作纳入章程三、党建工作纳入章程将党建工作纳入公司章程是党组织在国有企业公司治理中充分发挥作用的体现，确保了党组织在公司治理中的重要地位，推动了国有企业健康发展。随着党的领导的不断落实，党建工作在国有企业中的地位和作用得到了进一步加强。三、党建工作纳入章程党建工作纳入章程相关规定规定相关规定2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和2017年《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》都提到了要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程。规定相关规定2017年施行的《中共中央组织部、国务院国资委党委关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》第1条、第2条对区分国有独资、全资和国有资本绝对控股企业和国有资本相对控股的混合所有制企业进一步提出要求：(1)对于国有独资、全资和国有资本绝对控股企业，要带头将党建工作要求写入公司章程，需在公司章程中明确党建工作的总体要求，包括党组织的设置形式、地位作用、职责权限、党务工作机构及人员配备、党建工作经费经费保障等内容和要求。同时，应当明确党委(党组)研究讨论企业重大问题的运行机制，一般在公司章程中单设一章，使党建工作要求得到充分体现。(2)对于国有资本相对控股的混合所有制企业，需根据上市公司和非上市公司不同情况，将党建工作基本要求写入公司章程。同时，需听取其他股东包括机构投资者的意见，做好答疑解惑工作。三、党建工作纳入章程规定相关规定2019年《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第13条明确了公司章程中党建工作内容的相关要求：(1)写明重要事项，包括党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等；(2)明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序；(3)落实党组织在公司治理结构中的法定地位。2020年施行的《国有企业公司章程制定管理办法》中直接明确规定国有企业公司章程一般应当包括公司党组织的内容。三、党建工作纳入章程四党组织参与国有企业公司治理的相关法律问题四、党组织参与国有企业公司治理的相关法律问题党组织参与国有企业公司治理是国有企业公司治理制度的重要特点之一，但在落实过程中，仍主要存在对重大事项党组织讨论前置制度适用不一及党组织成员定位不清等问题。为保障党组织参与国有企业公司治理制度的有效落实，应厘清重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点，以确保党组织成员的职责清晰、前置讨论的范围明确。还应明确党组织成员的定位及法律责任承担问题，以避免公司管理层职责不清、公司治理结构混乱。解决党组织参与国有企业公司治理的相关法律问题，对于保障国有企业的政治方向、领导体制和管理体制的稳定，促进国有企业的可持续发展具有重要的意义。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点党组织前置是指在公司治理过程中涉及决策时，党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大事项必须经过党委研究讨论后，再依职权由董事会或经理层作出决定。实践中，有些国企把研究讨论事项与研究决定事项混淆，有的将党组织讨论前置代替“三会一层”决策，这都是与中央精神和法律规定相违背的。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点1.研究讨论事项不同于研究决定事项党组织在推动党的领导融入公司治理的过程中，需要明确研究讨论事项与研究决定事项的权责边界。党组织不应事无巨细、面面俱到地对企业经营管理中的大小事项逐一过问，而是应该将前置研究“讨论”与“决定”进行区分，避免缺位、越位。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点实践中，某些国企为避免承担责任，希望党组织前置研究决定的内容越多越好，而对经党组织前置讨论的事项不再进行研究，由此产生党组织前置研究讨论“越位”到研究决定的情况。同时，也存在部分国企以事项具有高度专业性为借口，未经党组织充分研究论证就将大量重大经营管理事项直接由董事会、经理层决定。党组织在参与公司治理的过程中需注意避免以上两种情形，厘清党组织研究讨论事项与研究决定事项的权责边界。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第11条规定：“国有企业党委(党组)发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。主要职责是：(一)加强企业党的政治建设，坚持和落实中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度，教育引导全体党员始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致；(二)深入学习和贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，学习宣传党的理论，贯彻执行党的路线方针政策，监督、保证党中央重大决策部署和上级党组织决议在本企业贯彻落实；(三)研究讨论企业重大经营管理事项，支持股东(大)会、董事会、监事会和经理层依法行使职权；(四)加强对企业选人用人的领导和把关，抓好企业领导班子建设和干部队伍、人才队伍建设；(五)履行企业党风廉政建设主体责任，领导、支持内设纪检组织履行监督执纪问责职责，严明政治纪律和政治规矩，推动全面从严治党向基层延伸；(六)加强基层党组织建设和党员队伍建设，团结带领职工群众积极投身企业改革发展；(七)领导企业思想政治工作、精神文明建设、统一战线工作，领导企业工会、共青团、妇女组织等群团组织。”（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点第12条规定：“国有企业党支部(党总支)以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用。主要职责是：(一)学习宣传和贯彻落实党的理论和路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织和本组织的决议，团结带领职工群众完成本单位各项任务。(二)按照规定参与本单位重大问题的决策，支持本单位负责人开展工作。(三)做好党员教育、管理、监督、服务和发展党员工作，严格党的组织生活，组织党员创先争优，充分发挥党员先锋模范作用。(四)密切联系职工群众，推动解决职工群众合理诉求，认真做好思想政治工作。领导本单位工会、共青团、妇女组织等群团组织，支持它们依照各自章程独立负责地开展工作。(五)监督党员、干部和企业其他工作人员严格遵守国家法律法规、企业财经人事制度，维护国家、集体和群众的利益。(六)实事求是对党的建设、党的工作提出意见建议，及时向上级党组织报告重要情况。按照规定向党员、群众通报党的工作情况。”（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点党组织研究决定的事项主要分为4类，即党的政治建设和思想建设事项、监督企业经营管理事项、干部人事和组织建设事项、向上级党组织报告事项。而根据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》第2条和《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第15条规定，党组织研究讨论的事项主要分为“三重一大”事项和重大经营管理事项。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点2.党组织讨论前置不能代替“三会一层”决策国有企业公司治理的不同治理主体权责划分有度，在重大事项的讨论和决策中存在不同的功能定位。党组织在国有企业公司治理中起“把方向、管大局、保落实”的领导作用，对重大事项进行把关、定向，研究判断重大事项是否满足以下标准：(1)符合党的路线方针政策；(2)契合党和国家的战略部署；(3)有利于提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值；(4)有利于维护社会公众利益和职工群众合法权益。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》第2条的规定，股东会、董事会、经理层和监事会的职责具体为：(1)股东会是公司的权力机构。股东会主要依据法律法规和公司章程，通过委派或更换董事、监事(不含职工代表)，审核批准董事会、监事会年度工作报告，批准公司财务预决算、利润分配方案等方式，对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点(2)董事会是公司的决策机构，要对股东会负责，执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责。(3)经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点(4)监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督。据此，“三会一层”主要起决定决策和执行监督作用。（一）重大事项党组织讨论前置制度的易混淆点落实到重大事项研讨决策的实务中，党组织的讨论前置和“三会一层”决策应相应地遵循各主体职责。如党组织对讨论事项持反对的审议意见，则不应再提交“三会一层”进行研究决策；如党组织前置研究讨论后持同意的审议意见，“三会一层”决策时也并非必须通过该事项，仍应从各自的职责及侧重出发重新研究讨论并作出决策。因此，党组织对重大事项的前置讨论权并不意味着重大事项决策权，而应理解为重大事项经党组织前置研究讨论后，最后由“三会一层”作出决策。党组织对重大事项的讨论前置不能代替“三会一层”决策。（二）党组织成员的定位及法律责任承担根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》《国有企业公司章程制定管理办法》等法律的相关规定，党组织成员在国有企业中承担了非常重要的职能，对于国有企业的公司治理和经营管理都有着重要的作用。党组织成员的职责包括决策、监督、管理等，与公司高级管理人员的职能有重合之处。但是，党组织成员是否属于公司高级管理人员，这点其实是比较模糊的。在国有企业的实际运作中，党组织成员的职务和职责往往与其在公司中的职务和职责相分离。（二）党组织成员的定位及法律责任承担例如，某些国有企业设有专职党委书记，不兼任公司“三会”和经营团队任何职务。在这种情况下，党委书记是否需要为企业经营承担责任，甚至对外承担法律责任呢?目前法律法规并没有明确规定，因此在国有企业经营治理过程中存在一定的模糊性，需要根据具体情况进行具体分析。厘清党组织成员的定位及责任承担问题，可以规范党组织成员的行为和职责，保障国有企业的公司治理和经营管理的正常运转。（二）党组织成员的定位及法律责任承担1.党组织成员是否属于公司高级管理人员应具体情况具体分析按照《公司法》规定，企业单位主要是董事会、监事会、经营管理层负责企业正常经营。经营团队承担经营管理责任和对外承担法律责任，这属于企业经营团队的核心义务和责任。因此，首先按照党组织成员是否兼任“董监高”职务区分其是否属于公司高级管理人员，如党组织成员未兼任上述职务，则需进一步结合实际情况具体判断。（二）党组织成员的定位及法律责任承担(1)兼任“董监高”职务的党组织成员对于国有企业的党委成员，通常会兼任董事会、监事会或经营管理层等职务。这种情况下，党组织成员的身份和职责应当按照相关法律法规和公司章程的规定执行。当党组织成员作为公司的董事会、监事会或经营管理层成员时，应认定其为公司高级管理人员。（二）党组织成员的定位及法律责任承担(2)不兼任“董监高”职务的党组织成员虽然实践中党组织成员多半是交叉重叠任职的，但也有一些党组织成员并不兼任公司的董事会、监事会或经营管理层职务。对于这些党组织成员，其身份和职责的认定需要具体情况具体分析。（二）党组织成员的定位及法律责任承担首先，需要考察党组织在公司组织机构中的职权范围。其次，需要了解该名党组织成员在党组织中是否参与决策，是否拥有投票权。最后，如果党组织成员拥有公司管理经营职权，对公司经营管理事项拥有决策权，且参与了公司经营管理事项的决策并拥有投票权，那么应当认定其属于公司高级管理人员，反之则不是。（二）党组织成员的定位及法律责任承担综上所述，党组织成员是否属于公司高级管理人员这一问题，需要根据具体情况进行具体分析和判断。在判断党组织成员是否属于公司高级管理人员时，应当考虑党组织在公司组织机构中的职权范围、该名党组织成员在党组织中的参与决策情况以及是否拥有投票权等因素。在此基础上，应当按照相关法律法规和公司章程的规定执行，确保公司治理和经营管理的正常秩序，并保障企业的合法权益。（二）党组织成员的定位及法律责任承担2.党组织成员对外承担法律责任问题党组织成员对外承担法律责任问题是一个复杂而重要的话题，党组织成员往往需根据自身职务和职责对外承担相应的法律责任。但在实践中，由于各种原因，党组织成员对外承担法律责任的问题常常存在争议和混淆。厘清这个问题不仅有助于维护党组织成员的合法权益，也有助于国有企业的正常经营和发展。（二）党组织成员的定位及法律责任承担(1)在国有企业中，对于担任了一定领导职务的党组织成员，如董事长、总经理、副总经理等，这些职务对应着承担相应的法律责任。因此，在经营管理中，这些党组织成员需要确保国有资产的保值增值，并确保企业的安全经营，如果在经营管理中存在重大失误或者违反了法律法规，那么他们将承担相应法律责任。（二）党组织成员的定位及法律责任承担(2)对于并不担任领导职务的党组织成员，或者其职务与经营管理无关时，对于出现重大经营事故的情况，事故的主要法律负责人包括董事长、总经