农业中的土地管理教学教程

第九章农业中的土地管理

土地及其在农业生产中的作用土地资源的经济特征我国农用土地资源的状况土地资源的合理开发利用与管理第一节土地及其在农业

生产中的作用一、土地的含义土地，在经济学上指地球上的陆地、水面以及与之相联系的一切自然环境条件。它不是一个简单的平面概念，而是一个包括土壤、地质、水文、气候、生物等因素在内的自然综合体。根据研究对象的不同，在有的情况下，土地仅指地球上的陆地表层，或指地球上的陆地和水面。

第一节土地及其在农业

生产中的作用二、土地在农业生产中的作用土地是人们生息、发展和生产活动所不可缺少的物质条件和自然基础。土地作为人们生存的空间，是人类不能出让的生存条件；作为劳动者立足的处所和进行劳动的工作场所，是不可缺少的再生产条件。土地又是物质和能量的重要源泉。第一节土地及其在农业

生产中的作用在人类一切物质财富的生产中，土地都是必不可少的条件，对于农业生产尤其具有特殊的重要意义和作用。土地在农业生产中的作用主要有：1．为劳动者提供立足点和活动场所;

2．为农作物制造、贮存和输送养料;

3．充当劳动对象和劳动手段;

4．充当环境条件。

第二节土地资源的经济特征

土地资源，在农业生产中是指农、林、牧、渔等各业生产上已经利用和尚未开发利用的土地的数量和质量的总称，诸如耕地、荒地资源、林地资源、草地资源、沼泽资源、水面资源、滩涂资源等。农业土地资源主要由土壤、气候、地貌、岩石、水文等要素构成。土地作为农业生产的最基本生产资料，与其他生产资料相比，最本质的特点是土地不像其他生产资料那样是由劳动创造的，而是自然历史的产物。因此，土地既有自然特点，又有经济特点。

第二节土地资源的经济特征一、土地的自然特点土地的自然特点是自然所赋予的，与人类对土地的开发利用没有必然的联系，为土地所固有。土地的自然特点主要有以下几点：1．土地面积是有限的;

2．土地的位置是固定的，不能移动;3．土地能永续利用，功能不可替代。

第二节土地资源的经济特征二、土地的经济特点土地的经济特点与土地的自然特点相联系，是在人类对土地的利用过程中产生并表现出来的，主要包括以下几点：1．土地供给的稀缺性和有价性;

2．土地利用的区位性或用途的选择性;

3．土地利用方向变更的困难性

;4．土地报酬递减的可能性

;5．土地利用后果的社会性。

第三节我国农用土地资源的状况

一、我国农业土地资源概况我国土地总面积为96000万公顷（144亿亩），在世界上仅次于俄罗斯和加拿大，居世界第三位。由于我国地域辽阔，南北跨寒、温、热三带，大部分处于温带，东西跨湿润、半温润和干旱、半干旱两大地理区域，地形地貌错综复杂。高原占全部土地的26％，山地占33％，盆地占19％，丘陵占10％，平原占12％。各地区的自然气候条件不同，水热土组合差异很大，形成了我国多样化的土地资源类型。第三节我国农用土地

资源的状况

在国土总面积中，农用土地资源占有较大比重。根据国家国土资源部2002年公布的土地利用变更调查结果，全国的农用土地总面积为65661万公顷（98.5亿亩），其中耕地12593万公顷，园地1079万公顷，林地23072万公顷，牧草地26352万公顷，其他农用土地2565万公顷（如表9－1所示）。

类别面积占全国土地总面积％万公顷亿亩全国土地合计96000144.00100.0农用土地6566198.4968.4其中：耕地1259318.8913.1园地10791.621.1林地2307234.6124.0牧草地2635239.5327.5其他农用地25653.852.7居民点及独立工矿用地25103.772.6交通运输用地2080.310.2水利设施用地3550.530.4未利用地2726640.9028.4我国农用土地资源的状况

从现状来看，我国农用土地资源具有以下几个特点：一是人均农用土地资源占有量显著低于世界平均水平。我国虽然是世界上土地资源丰富的国家之一，但由于人口众多，人均农用土地资源占有量却处于世界低水平国家的行列。我国目前人均耕地0.095公顷，大大低于世界平均水平(0.278公顷)；人均草地资源0.61公顷，是世界平均水平的33％。从全国来看，人均耕地大于0.13公顷的有12个省（区），主要分布在东北和西北；人均耕地小于0.067公顷的有3个直辖市和南方4个省。全国已有666个县（区）人均耕地低于0.053公顷，其中有463个县低于0.033公顷。我国农用土地资源的状况

二是难以利用的土地面积大，后备资源少。我国未利用的土地面积2.7亿公顷，占全国土地总面积的28.4％。在未利用土地中，难以利用的沙漠、戈壁、寒漠、永久积雪和冰川以及裸岩、石砾地等占未利用土地面积的74％，占土地总面积的20％。未利用土地中，可作为宜耕地的面积不足全部后备土地资源的20％。综合开发、治理如按60％垦殖率计算，即使全部开垦，也只能净得耕地520万公顷，人均净增不到1分地。我国农用土地资源的状况三是耕地自然分布极不平衡，且有明显缺陷。我国长江流域及其以南地区，水资源量占全国的80％以上，但耕地仅占全国的38％；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国的20％，而耕地却占全国的62％。现有耕地中有607万公顷坡度在25度以上，长期耕作，不利于水土保持。由于耕地自然分布的缺陷，全国有水源保证和灌溉设施的耕地只有5273.3万公顷，占耕地总量的40％。

我国农用土地资源的状况四是土地生产力较低，分布不平衡。我国耕地不仅数量少，而且质量较差，土地生产力也明显低于发达国家。按目前粮食产量衡量，亩产400公斤以上的高产耕地仅占16.8％，亩产200公斤以下的低产田占47.5％，亩产200－400公斤的中产田占35.7％，中低产耕地比例高达83.2％。大部分耕地土壤有机质含量低，土壤耕作层薄。

我国农用土地资源的状况二、我国农用土地资源利用中存在的主要问题1．集体土地产权不清，权利不明，广大农民群众自我保护耕地的约束机制尚未建立。我国法律对集体土地所有权主体的规定是清楚的，目前关键的问题是，法定的集体土地所有权主体，特别是村民小组的集体土地所有权在实践中没有得到很好落实，土地产权制度建设滞后，造成许多地区农民对于集体土地权利在农地承包和建设用地征用中得不到有效保护，影响了农民保护耕地的积极性和切身利益，直接导致农民减少对耕地的投入和实行掠夺性经营，造成耕地质量下降，不利于农业的可持续发展，并严重影响当前农村的发展和稳定。我国农用土地资源的状况2．耕地面积大幅度减少。我国在1978～1995年间，因国家基建占地、乡村集体占地及农民个人建房等原因，平均每年年内减少耕地78.3万公顷。期间，年内耕地减少数最多的是1985年，高达160万公顷；最少的是1990年，也达47.1万公顷。1986年《土地管理法》颁布实施后，耕地锐减的势头曾一度得到控制，但后来又重新回升。

1999年4月国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（1997～2010）》之后，耕地的减少速度有所下降。

我国农用土地资源的状况据国土资源部公布的数据，1997～2002年的6年间，全国建设占用耕地109.7万公顷，年均18.3万公顷，与1991～1996年的年均29.3万公顷相比，下降了37％。然而，近几年，尤其是2003年以来，经济的快速增长带来了新一轮的“圈地热”，多占、乱占耕地的现象又突现出来。据2003年国土资源部对10省（市）的统计，所调查的10个省园区实际用地达到30.5万公顷，其中未经依法批准的占地就有21万公顷，占68.7％。耕地减幅之大，是我国这样一个人多地少的国家所无法接受的，更何况有相当一部分属于乱占滥用。耕地减少和人口增加的双重影响使我国人均耕地数量以较快的速度下降。1957年我国人均耕地0.17公顷，1977年下降到0.1公顷，2003年已降到人均耕地只有0.095公顷，1957～2003年的46年间共下降了0.076公顷，年均下降0.98个百分点。

我国农用土地资源的状况3．土地质量不断下降，土地资源破坏严重。目前，全国耕地中有59％缺磷，23％缺钾，14％磷钾俱缺。中低产田占现有耕地的80％左右。另外，因各种人为因素废弃的土地累计1333.3万公顷，其中因开矿、烧制砖瓦、烧煤发电等生产活动以及挖损、塌陷、压占而废弃的土地约330万公顷；每年因自然灾害而毁坏的耕地约13.3万公顷；受工业“三废”和农药污染的土地近2000万公顷。由于土地污染严重，全国现在约有70％的淡水资源不能直接使用。

我国农用土地资源的状况4．水土流失严重，生态环境恶化。我国森林覆盖率目前为14％，山区面积大，生态环境脆弱，各种自然灾害频繁，尤其是旱灾和涝灾，造成水土流失严重，耕作层变薄。全国水土流失面积已达4540万公顷，占耕地总面积的34.26％，每年流失表土33亿吨，占全国泥沙流失总量的2／3左右，占世界泥沙流失总量的14.35％。其中，黄土高原和西南高原水土流失面积分别占全国的24.85％和22.39％，均占该地区耕地面积的70％左右。此外，耕地沙化、盐渍化面积不断扩大。目前，沙化耕地已达253.3万公顷，80％分布在农牧交错地区和西北干旱区。沿海低平原区，由于排水设施多年失修、老化、不配套等，土壤盐渍化现象日益严重。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

土地资源的合理开发利用与管理，有利于缓和土地面积有限与人民生活和社会生产对土地资源需求不断增长之间的矛盾，促进社会主义事业的全面发展；有利于充分发挥一切土地资源的作用，提高土地利用率；有利于发挥自然资源的优势，在一定的土地面积上生产出更多的产品，提高土地生产率；有利于建立良好的生态系统，取得生态平衡与经济平衡相互协调的经济效果。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

一、土地资源合理开发利用的原则土地资源的合理开发利用包括广度开发和深度利用两个相互联系的发展方向。广度开发是指将尚未利用的土地资源开发出来；深度利用是指对已开发出来的土地实行集约经营。前者侧重提高土地利用率，后者侧重提高土地生产率。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

一、土地资源合理开发利用的原则1．节约用地。发达国家的经济发展进程表明，伴随工业化的推进，耕地面积缩减，非农用地增加，是一个必然的趋势。我国的实践也是如此。随着城镇的扩大，工矿业和交通运输业的发展，农村居民点的扩展，各类开发园区的新建，非农业用地急剧增加，加之人口增长，人均占有耕地的数量已呈下降趋势。因而，客观上要求我们在土地利用中更加重视节约原则。珍惜每寸土地，合理利用每寸土地应是我们的国策。无论是城镇建设、工矿建设，还是农业基本建设及农村住宅建设，都要充分考虑当地的资源状况，力求少用土地，尤其要尽可能不占或少占耕地。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

2．因地制宜。这是由土地本身的特点和自然规律、经济规律所决定的。各类土地的土壤质量及其与之相联系的自然环境条件往往会存在很大差异，故其最佳用途大不相同，况且各部门、各项生产建设事业对土地质量和利用方式的要求也不尽一致。因此，必须根据各类土地的特点，正确地选择适宜的土地利用方式。这既有利于多样化的土地资源得到充分利用，提高土地利用率；又可使有限的土地更好地满足社会对土地的需要；还可做到地尽其利，提高土地利用的经济效果。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

3．保护资源。土地利用同生态系统的关系十分密切；生态系统的优劣，又直接影响自然环境条件，影响农业生产成果和对土地资源的开发利用。土地在合理利用的条件下会越用越好，可供人们永续利用。但如果使用不当，滥用土地，进行掠夺式经营，也会使土壤肥力遭到严重破坏，造成生态系统恶化。因此，人们在开发利用土地资源的过程中，切不可违背自然规律，只求向自然界索取，而要注意保护整治，坚持用地与养地相结合，保持各种营养物质投入与产出的转换平衡，坚决制止、消除对农业土地资源的破坏与污染，建立起有利于良性循环的生态系统。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

4．有偿使用。土地是有限的自然资源，又是农业中稀缺的生产要素。在社会主义市场经济条件下，只有对土地实行有偿使用的原则，才能在经济上体现土地的产权关系，才能促使用地单位珍惜和合理利用土地资源，确保节约用地、因地制宜、保护资源三项原则贯彻到位。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

二、有效地利用、开发各类农业用地农业用地是指直接或间接用于农业生产的土地，包括耕地、林业用地、牧业用地、养殖水面等生产用地和其他生产设施所占用的土地。所谓有效地利用、开发各类农业用地，就是在坚持上述四个原则的基础上，努力做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

搞好各类农业用地的有效利用与开发，具有客观的必要性。其一，土地是农业生产中不可缺少的基本生产资料，农业生产力的发展要求有尽可能多的土地投入生产，而土地资源是有限的，所以客观上要求把一切可以利用的土地资源都利用起来。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

其二，不断增加各类农产品产量，尽可能满足社会日益增长的需求，是社会主义农业生产的目的。在农业用地面积有限的情况下，因地制宜地组织生产，将使土地产出的经济效益和社会效益趋向最大，从而能增加各类农产品的总产量，更好地满足社会需要。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

其三，我国人地矛盾日趋尖锐，有效地利用各类农业用地，是保证农业持续发展，缓解人地矛盾的重要措施。其四，有效利用与开发农业用地，不仅可以减轻局部地区自然灾害所带来的损失，而且可以在保持农业生态平衡的同时，优化农业生产结构和地区布局，使农业生产在专业化和综合经营的基础上，获得更好的经济效益。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

（一）有效利用现有耕地耕地是粮食等农作物生长的基地，是农业中利用土地的最基本形式。我国耕地资源总量虽然较多，但因人口众多，人均占有耕地却很少。耕地数量的多少和质量的高低，对于我国这样的发展中人口大国而言，事关国家的粮食安全和社会的稳定，是关系重大的政治、经济、社会问题。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

根据我国国民经济发展分三步走的战略要求，从现在起到本世纪的头20年，是全面建设小康社会，向第三步战略目标迈进的关键时期。这个时期，我国人口将进一步增长，经济快速发展对土地资源的需求将继续加大，吃饭与建设用地的矛盾将进一步尖锐起来。在这种形势下，只有有效地利用现有耕地，不断提高土地产出率和利用率，才能满足不断增长的生产和生活的需要，才能保障我国农业和国民经济与社会的可持续发展，才能使我国在国际政治与经济较量中处于主动地位。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

根据专家预测，我国耕地供需平衡的态势并不乐观。有关测算表明，从1996年至2030年因三方面的原因将继续减少耕地。一是生态环境建设中的退耕755.3万公顷；二是独立工矿和能源、交通、水利建设占用耕地732万公顷；三是不可逆转的农业内部结构调整和灾害损毁耕地每年按16.7万公顷计，35年共减少耕地583.3万公顷，三项合计共减少耕地2070万公顷，即高达3.1亿亩。与此同时，也有三种途径可以增加耕地。一是土地整理，可增加耕地666.7万公顷；二是土地复垦，可增加耕地200万公顷；三是土地开发，可增加耕地520万公顷，三项总计可增加耕地1386.7万公顷，即约为2.1亿亩。增减相抵，缺口达到683.3万公顷，即1亿亩以上。这就客观上要求我们要特别重视现有耕地的有效利用。

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

长期以来，在耕地使用方面的做法，一是对现有耕地合理利用，二是对荒地资源加以开垦利用。鉴于1998年特大洪水灾害留给人们的教训，我们对以往主要通过垦荒扩大耕地面积以增加农产品总产量的做法，应作深刻的反思。在“以粮为纲”的年代，垦荒往往以原始森林、草原、湿地等对象，其结果导致了农业生态环境的破坏，时至今日，仍然对农业生产产生负面影响。尽管我国在开垦荒地，扩大耕地面积方面仍可有所作为，但鉴于我国农耕历史悠久，依靠进一步提高垦殖率的办法来扩大人均耕地面积的可能性已经很小。加之，根据因地制宜原则，愿意开垦利用的耕地，有一部分要退耕还林、退耕还牧。因此，如何有效地利用现有耕地将是我国今后一个较长时期内应认真研究的课题。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

（二）推进土地开发，扩大农业用地我国尚待开发利用的土地资源潜力还很大，目前，仍有宜农荒地3535万公顷，宜林荒山荒土6303万公顷及大量的草原、草山、草坡、水面、沼泽等未得到充分合理的利用。通过对土地深度和广度的开发，将可以在农业生产上加以利用的土地资源都因地制宜地充分利用起来，这是我国农业发展的一项重要任务。具体途径是：

第四节土地资源的合理

开发利用与管理

1．建立新的土地开发机制，提倡联合开发、异地开发。贯彻“谁开发、谁投资、谁使用、谁受益”的土地开发原则，采取适当倾斜和扶持的政策，建立新的土地开发机制。鼓励单位和个人积极从事土地开发活动。当前，一些地方实行的联合开发、异地开发，有利于解决农地后备资源开发中资金、劳力不足等问题，加快了土地开发进程，可以借鉴。第四节土地资源的合理

开发利用与管理

2．因地制宜，多方向开发利用农地后备资源。土地资源的开发不只是把宜垦荒地改造为耕地，扩大耕地面积，它还包括把可以利用的农地后备资源改造成各种各样的其它农业用地。诸如开发荒地荒山植树造林种果，提高森林覆盖率；把荒地加以改良利用，使之变成天然牧场和人工牧场；把一切可以利用的水面，包括湖泊、海港、滩涂、水库、池塘、渠道等，改造成渔业和各种养殖业用地；把一切可利用的丘陵坡地开发成各种农副业生产原料的基地等。

土地资源的合理开发利用与管理

3．调动农民开发农业用地的积极性。要制定并实行推进土地开发的经济政策，鼓励广大农民投身于土地开发活动。最近几年，一些地方出现的“拍卖四荒”的举措，已被实践证明是有利于调动农民土地开发积极性的有效方法。它是由村合作经济组织(或村民委员会)将集体的荒山、荒地、荒沟、荒坡的土地使用权，按照规定的使用方式，采取公开招标拍卖的形式，出售给农民，由农民长期开发经营。其期限一般都规定在60年以上，在此期限内农民获得的土地使用权可以继承和转让。这种在一定期限内一次性买断土地使用权的做法，能保证土地产权结构的相对完整性，克服其使用中的经济外部性。土地资源的合理开发利用与管理

（三）实行农业集约经营1．农业集约经营的概念和类型集约经营和粗放经营是农业生产上利用土地的两种方式，也是农业经营的两种方式和实现农业扩大再生产的两种途径。粗放经营是指在较低的技术水平下，将一定量的生产资料和活劳动分散投放于较多的土地，实行粗耕粗作，广种薄收，主要依靠扩大土地面积增加农作物总产量的经营方式。集约经营是指在一定面积的土地上投入较多的生产资料和活劳动，采用先进的技术装备和技术措施，进行精耕细作，主要依靠提高单位面积产量增加农作物总产量的经营方式。

土地资源的合理开发利用与管理

根据投入生产要素的密集程度的不同，农业集约经营可分为劳动集约、资本集约和技术集约三种类型。劳动集约是指在单位面积的土地上投入较多的活劳动，通过精耕细作、改良土壤、提高复种指数和加强生产管理等达到增产目的的集约经营方式。资本集约是指在单位面积的土地上投入较多的资本，通过增加物质资料的投入来达到增产目的的集约经营方式。技术集约是指在单位面积的土地上投入较多的科学技术，通过提高劳动者的技术水平，采用先进生产资料和技术措施，依靠技术进步达到增产目的的集约经营方式。

土地资源的合理开发利用与管理

在实际经济生活中，劳动集约、资本集约和技术集约三种类型并不是孤立进行，相互排斥的，而往往是相互结合的，所不同的只是在不同时期，不同国家和地区，因其自然、经济、技术条件的不同，三种类型的具体结合方式有所不同。土地资源的合理开发利用与管理

2．我国实行农业集约经营的意义由粗放经营向集约经营转化是农业生产发展的必然趋势。这是因为社会对农产品的需求日益增长，而用以生产农产品的土地资源是有限的。而与此同时，随着农业科学技术的不断进步，通过合理利用土地，增加单位面积土地物质能量的投入水平，土地生产率的提高是无止境的。因此，集约经营取代粗放经营是农业发展，特别是现代农业发展的必然趋势。我国实行农业集约经营的意义在我国，实行农业集约经营的重要意义突出表现在以下几个方面：（1）实行集约经营，可以弥补我国人均农业土地资源的不足，通过提高土地生产率，不断增加农产品总量，以满足社会对农产品日益增长的需要。（2）实行集约经营，采用先进的物质装备和科学技术措施，可以增强人们控制自然的能力，促进生物因素同环境因素的统一，实现高产稳产。

我国实行农业集约经营的意义（3）实行集约经营，可以通过提高单产来增加粮食的总产量，缓解粮食作物与经济作物争地的矛盾，有利于农业生产结构的逐步调整。（4）实行集约经营，可以充分发挥我国农业劳动力资源充裕的优势，通过精耕细作等提高土地的产出水平。3．我国农业集约经营的实现途径随着社会生产力的发展，劳动集约的比重将逐步下降，资本集约和技术集约的比重则不断上升，这是农业集约经营模式转换的一般规律。我国的人均土地资源少，现阶段农业剩余劳动力多，资金不足，科学技术水平较低，由此决定了我国的农业集约经营在今后一段时期内仍将处在以劳动集约为主的状态。但是，要从根本上改变我国农业的落后面貌，大幅度提高农业生产水平，必须逐步提高资本集约和技术集约的比重。

3．我国农业集约经营的实现途径

从发展趋势看，我国的农业集约经营，应当由劳动集约为主逐步转向适当的劳动集约、适度的资本集约和适用的技术集约相结合的发展模式，使劳动、资本、技术相互结合，共同作用，推动农业生产的发展。3．我国农业集约经营的实现途径根据我国农业集约经营的发展模式，其实现的主要途径是：（1）充分发挥农业劳动力资源丰富的优势，开展农田基本建设，实行精耕细作，提高农业劳动力的利用率；并重视农业的人力资本投资，向农民大力普及文化科学知识，增强农业劳动者的素质，提高农业劳动力的利用率和利用效率。（2）广泛应用先进适用的农业科学技术，改善农业生产要素的品质；改进生产方法，提高经营管理水平。3．我国农业集约经营的实现途径（3）用现代工业提供的物质技术装备武装农业，逐步提高农业机械化、电气化水平，增加农用工业物质和能量的投入。（4）调整农业生产结构和生产布局，逐步实现农业生产专业化，因地制宜地安排农业生产，充分发挥各类土地资源的增产潜力。3．我国农业集约经营的实现途径（5）加强农业社会化服务，为农业集约经营提供各种必需的条件。（6）改进耕作制度，改良土壤，增加有机肥的投入，将用地与养地结合起来，不断提高土壤肥力，并在此基础上适当提高复种指数，提高单位土地面积的产出水平。

三、加强土地资源的管理

人多地少，是我国的基本国情。今后，随着工业化进程的推进和人口的进一步增加，耕地面积缩减，非农用地增加，是一个必然的趋势。因此，我国的人地矛盾将在很长一段时期内继续尖锐起来。这就要求我们在合理开发利用土地资源的同时，必须十分重视加强土地资源的管理。

三、加强土地资源的管理加强土地资源管理的重点是加强耕地的管理，其基本要求是实行最严格的耕地保护制度，实现耕地供需的基本平衡。建国以来，尤其是1986年以来，我国政府对土地管理及耕地保护工作是极其重视的。政府通过大力宣传《土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，增强了全社会保护耕地的意识。通过规划、计划，划定基本农田保护区等手段，并加强违法用地清查，遏制了耕地锐减的势头。

三、加强土地资源的管理据国土资源部统计，年度实现耕地占补平衡的省份已由1998年的17个增加到2001年和2002年的31个。1997～2002年的6年间，年均建设占用耕地18.3万公顷，比1991～1996年间的年均29.3万公顷下降37％。2003年，全国土地整理复垦开发补充耕地31.1万公顷，补充耕地大于建设占用耕地数量（22.9万公顷），总体上实现了数量上占补平衡。当年，除重庆、山东、安徽、吉林、西藏5个省（区、市）补充耕地小于建设占用耕地外，其余26个省（区、市）补充耕地全部大于建设占用耕地[1]。

[1]

国土资源部．2003年度全国土地利用变更调查报告。三、加强土地资源的管理

值得注意的一个重要问题是，虽然全国补充耕地大于建设占用，但补充耕地质量总体上低于建设占用耕地质量，没有达到《土地管理法》规定的“开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地”的要求，建设“占优补劣”问题明显。有关数据显示，全国建设占用耕地面积中，有灌溉设施的占71％，多数是居民点周边的优质良田。未利用地补充的耕地，质量较差，综合地力明显低于占用的耕地。补充耕地中有灌溉设施的只占51％三、加强土地资源的管理

从当前及今后一段时期的需要来看，要做到有效地利用与保护现有耕地，保持耕地总量的动态平衡，必须立足根本与长远措施，坚持宏观调控与市场调节相结合，行政管理与权利人自觉保护相结合，总体目标和具体实施相结合，从体制、机制、法制上形成良性的耕地保护机制。

三、加强土地资源的管理措施：（一）坚持土地用途管制制度，严格控制耕地的转用。实行土地用途管制是解决我国经济快速发展时期土地利用和耕地保护问题的一条有效途径。目前，我国各级土地利用总体规划已经编制完成，并经批准。实行土地用途管制制度，就是要严格依照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

三、加强土地资源的管理在具体工作中，必须坚持以下几点：一是依据土地利用总体规划制定年度耕地转用计划，并依据规划、计划进行土地供给制约和需求引导。二是严格耕地转用审批。要依法提高耕地转用审批权限，加大国家和省两级的审批管理力度，体现用途管制是保护耕地的国家措施，对不符合土地利用规划、计划的建设用地一律不批准。三是对依法批准占用耕地的严格实行“占一补一”的规定。其中，依法批准占用基本农田的，还必须进行同等数量的基本农田补划。补充和补划的耕地不仅要数量相等，而且要质量相当，以确保农业生产水平。

三、加强土地资源的管理（二）严格划定基本农田保护区。实行基本农田保护制度是保护耕地的迫切需要。我国《基本农田保护条件》规定，依据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区，任何建设不得占用。

三、加强土地资源的管理国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》进一步对此作出了要求，规定1997年规划基期全国基本农田保护率应达到83.5％，其中17个省份应达到85％以上，并要求各省（区、市）在规定基本农田保护率基础上，要将基本农田保护面积层层分解落实，长期坚持达到规定的基本农田保护指标。2003年，国土资源部又提出了这项工作的阶段性目标，即到2005年全国耕地面积确保不低于1.28亿公顷，其中基本农田面积不低于1.086亿公顷。根据这些规定和目标，实际工作中需要加强的是保护工作力度，要真正将划定的基本农田实实在在的保护起来，而不仅仅是停留在政策宣传上。

三、加强土地资源的管理

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，正确处理经济发展、耕地保护和生态建设的关系，并强化重点区域的耕地保护，包括经济发达的沿海地区、城市近郊区和粮棉油生产基地县等区域。

三、加强土地资源的管理（三）以土地整理为重点，建立耕地补充制度。一是必须坚持积极推进土地整理，适度开发土地后备资源的方针。我国耕地后备资源的潜力在土地整理，今后补充耕地的方式也在土地整理。据估算，在目前经济发展水平下，我国土地整理增加耕地的潜力在666.7万公顷左右。开展土地整理，有利于增加耕地面积，提高耕地质量，同时，也有利于改善农村生产、生活环境。三、加强土地资源的管理目前，对未利用土地资源应侧重于进行生态恢复与环境保护，在符合规划的前