效益审计的研究-

单击此处编辑母版副标题样式*1效益审计研究单击此处编辑母版标题样式·河南财经学院会计系讲

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纲效益审计概述效益审计的理论基础效益审计的方法与程序案例分析难点和问题国外开展效益审计情况简介1-效益审计概述效益审计的概念绩效审计（PERFORMANCE

AUDIT）综合审计（COMPREHENSIVE

AUDIT）价值为本（VALUE

AUDIT）管理审计（MANAGEMENT

AUDIT）经营审计（ORPERATION

AUDIT）

3E审计（ECONOMY、EFFICIENCY、EFFECTIVENESS）西方各主要国家关于绩效审计的名称和主要审计内容术语主要国家主要审计内容1绩效审计Performance

Audit美国经济、效率、效果2货币价值审计Value-for-Money

Audit英国、加拿大经济、效率、效果3综合审计Comprehensive

Audit加拿大、澳大利亚财务报表制度遵行经济、效率、效果4效率审计Efficiency

Audit美国、澳大利亚经济、效率5效果审计Effectiveness

Audit美国、瑞典效果1-效益审计概述政府绩效在西方国家又称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等,是对政府生产过程、生产状况、生产成本和生产效率的综合判断,涵盖了政府公共管理活动从成本到效果的各个环节。1-效益审计概述INTOSAI（最高审计机关国际组织）对绩效审计的定义绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下内容:根据良好的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序；联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。1-效益审计概述ASOSAI（最高审计机关亚洲组织）对绩效审计的定义对被审计单位履行其职责过程中使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性进行的审计。有人提出“5E”的概念,即增加环境性（Environment）和公平性（Equity）两项内容。环境性和公平性属于效果性范畴,审计在考察效果性时,除有关文件确定的单位或项目目标以外,关系到公共利益的其他方面也应纳入绩效审计的范围。1-效益审计概述1.2 效益审计的背景第二次世界大战后,凯恩斯提出国家全面干预经济的主张,许多西方国家政府相继采纳,导致公共支出占国民生产总值的比例大幅上升,各级政府在社会经济生活中发挥的作用以及承担的责任迅速加大,政府绩效审计应运而生并得到了较快的发展。美国、英国、加拿大等具有代表性的国家,绩效审计已经成为政府审计的主要内容和发展方向。1-效益审计概述政府部门和公共组织的绩效评价在80年代受到了极大的重视和青睐,原因是传统的官僚政治体制不注重效果,并不是按照行动的绩效拨款,而是按一贯的投入拨款,导致机构臃肿、效率低下、资源浪费。正如戴维·奥斯本所说“它们（政府）在公共教育上花的钱越来越多,但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在警察和监狱上花的钱越来越多,但是犯罪率继续上升”。政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。1-效益审计概述理论界也出现了新右派体系,相信市场力量,力主减少政府干预,政府做掌舵者而不是划桨者,采用管理私营部门的管理哲学及管理方法,用企业家精神重塑政府。政府绩效评价就是在这种背景下被引入的,它的推广和深入是上述因素的客观要求和必然结果。1-效益审计概述随着我国市场经济的发展和公共财政框架的建立,政府职能转变为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”,政府部门承担的公共经济责任明显扩大,社会公众要求监督公共资金的使用情况、提高公共资金的使用效率,我国的政府审计从财务审计发展到绩效审计是大势所趋。1-效益审计概述效益审计的约束机制市场责任机制库普尔认为政府绩效审计是一种市场责任机制。具体包括四个方面:“经济学的效率假设”；“采取成本—收益的分析方式”；“按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评价”；1-效益审计概述（4）“以顾客满意为基础来定义市场责任机制”。这种定义方法是把公民视为消费者。政府绩效审计评价这种市场责任机制是消费者直接控制和选择公共服务,政府公共部门对消费者负责。1-效益审计概述1.3.2 职能转化机制绩效审计具有使政府职能具体化、使制度转化为现实秩序的性质,即政府职能转化机制。每一项绩效指标都指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能,具有特定的评价指标体系、评价项目划分和绩效等级划分标准。1-效益审计概述其指标体系所包含的量的规定性（政府在其职能范围内做了多少）和质的规定性（政府如何提供公共服务、结果如何）,都是政府职能的具体体现。政府职能是一种制度的规定性,绩效评价就是促使制度转化为具体的管理行为和社会秩序的评判和监督。1-效益审计概述1.3.3 结果控制机制绩效审计是一种以结果为本的控制。詹姆斯·Q·威尔逊认为:在绩效审计评价制度框架下，以取得的结果而非投入要素作为判断政府公共部门的标准。奥斯本(Osborn)与盖布勒(T·Gaebler)认为，政府绩效评价就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年，美国《国家绩效评论》将政府绩效评价界定为政府官员对结果负责，而不仅对规则和过程负责。1-效益审计概述1.3.4 公共责任机制政府绩效评价以结果为本，即建立一种新的公共责任机制:既放松具体的规则，又谋求结果的实现；既增强公务员的自主性，又保证公务员对民众(顾客)负责、对结果负责既提高效率，又切实保证效能。1-效益审计概述政府效益审计的作用改善政府绩效,沟通政府与社会公众关系的桥梁。现代公共管理的核心问题是改善绩效。管理学家阿姆斯特朗指出:“要改进绩效,您必须首先了解目前的绩效水平是什么。”绩效评价强调服务和顾客至上,增强社会公众对政府的信任。通过展示工作的绩效,政府也会赢得社会公众的支持。1-效益审计概述1.4.2 深化政府改革,造就与市场经济相符合的高效率政府。20世纪80年代以来,公共服务市场化和社会化、权力非集中化、以结果和顾客为本是政府改革的主旋律。绩效评价为政府改革提供了途径和方法。市场经济本身是一种高效率经济,政府作为一个特殊组织,虽然不以单一的盈利为标准,但行为应尽可能与市场原则相一致,即以尽量少的成本提供尽可能多的有效服务。1-效益审计概述1.4.3 促进政府行为过程的权力客观化。美国经济学家查尔斯·沃尔夫指出:“控制非市场过程的是相对主观的权力——官僚作风，而控制市场过程的则是相对客观的权力——贸易和竞争。”这种非市场过程即政府行为过程。为了减少政府腐败、降低政府失误，客观上需要将控制政府行为过程的权力进行一定程度的客观化，即构建一套科学、系统的政府绩效审计评价体系，使政府行为在自我检验的同时，接受来自整个社会的监督。1-效益审计概述1.4.4预先设定政府管理的方向,提高政府政策制定的科学性。政府在制定具体政策时,必将以构建的绩效审计评价体系作为依据。政府绩效的评价标准不仅涉及成本、收益等经济标准,还涉及政治、道德等非经济标准。评价标准的多元化、关系的复杂性、甚至具有某种程度的互逆性,都增加了政府制定政策的难度。构建一套科学的政府绩效评价体系,将一些不符合评价标准的政策遏制于萌芽状态,可以对政策的出台起到某种程度的筛滤作用。1-效益审计概述1.4.5纠正政府职能执行中的偏差，增强政策实施过程的正确性。政府出台某项政策虽然经过充分的论证，并且经由评价体系进行初步的预检，但由于存在大量的不可测因素，如重大的自然灾害、严重的金融危机、利益集团的抵制等，政策在实施过程中通常出现扭曲现象。因此，对政策的实施状况进行制度化评价，可以在实施层面保证政策的正确性。正如美国政策学家詹姆斯·E·安德森在《公共决策》中指出:“评价发现能被用以对现行政策和计划的修正，并有助于未来政策的制定。”2-效益审计的理论基础2.1问题政府假设视政府及其成员为“经济人”而非“道德人”，是政治体制和行政结构的基本人性假设，这减弱了政府的公共性，加重了政府的经济人色彩。直接为发达国家的政府绩效审计运动提供了理论依据。成熟的官僚制度适用于工业化时代国家，但缺陷非常明显:官僚们作为理性自利的行动者，利用扩大了的行政机构追求自身利益，导致公共领域的扩大和行政成本的不断提高。在这种条件下的公共利益是一种生产者驱动的利益，不适应经济和技术的发展。2-效益审计的理论基础2.2公共选择理论以科斯为代表的新制度经济学等学说分别从宪制经济、官僚经济、交易成本等角度出发对这类观点作了系统论述,成为发达国家政府效益审计重要理论基础。按照公共选择理论的逻辑,将政府规模限制在尽可能小的范围内。缩小公共领域必然有利于提高运行绩效,这也是政府进行绩效管理的基础。对新制度经济学产权决定论的矫正性理论“超产权论”,强调竞争对提高公共部门绩效的重要意义。2-效益审计的理论基础2.3公共管理理论从历史的观点看，西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代，着重研究行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制。这一时期的行政学以管理学为理论基础，其中科学管理占主导地位，所以，此时期公共部门的管理以技术为基础。具体表现为:以效率和效益为导向的技术管理是公共行政的标志，追求行政效率是公共行政理论与实践的最终目标。2-效益审计的理论基础2.4新公共管理理论以经济学和私营部门管理为理论基础,摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式,用企业家精神重塑政府即企业家政府理论,引入各种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段；强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则等。最终目标是通过改革,以较少的成本实现一个高效、回应性的政府。2-效益审计的理论基础2.5资源有效配置理论外部效果理论注重财政资金是否在不同地区之间、政府部门与非政府部门之间以及政府部门内部得到了合理的配置,要求政府资金的分配和使用能够提高人民的政治、文化、健康素质,促进精神文明建设；兼顾生态环境；促进政治和社会稳定；通过调节手段,实现收入与财富的公平分配。3-效益审计的方法与程序选项审计项目准备证据的收集和整理归纳效益审计的报告后续跟踪检查3-效益审计的方法与程序选项选择效益审计项目应考虑的因素预计的审计效果资金规模管理风险影响力审计成本和可操作性3-效益审计的方法与程序3.1.2 选择效益审计项目的原则重要性原则:人大关心、政府重视、百姓关注、财政投入大、影响环保。实效性原则:与当前工作有关、成果能及时应用。可行性原则:能力胜任、审计对象配合、相关部门支持。增值性原则:有改进空间、效益明显。3-效益审计的方法与程序审计项目准备初步调查了解被审计事项

A.审前调查的内容首先,要把审前调查的内容框定在被审计单利用公共资源,购买产品或购买服务所达到的目标、营运管理和资源利用过程的绩效状况等方面。有关被审计单位和被审计事项的相关信息了解的信息越充分,对于设计一个好的审计方案和高质量、高效率地开展审计越有利3-效益审计的方法与程序B.可能的信息来源立法/政策、方针/预算/可行性研究报告。被审计单位的工作报告/计划/总结/岗位和机构设置说明/内部指南、手册。舆论和媒体报道/研究报告/文献资料。审计机关以前的审计记录、档案。被审计单位近期接受检查、评估和质询的情况和结果。同行业的管理经验和做法3-效益审计的方法与程序C.审前调查的方式围绕资源配置、财政资金分配、建章立制、经济、社会效益、内控制度等方面的情况进行深入调查,要求被调查单位提供相关书面材料如问卷调查调查表格D.应注意的事项主管部门及被审计单位制度执行情况了解部门的配合情况及配合程度预计增值性和审计风险评估3-效益审计的方法与程序3.2.2确定效益审计目标和范围、重点A.审计目标的确定a.审计要达到的状态,或者境地和水平。b.列示问题,审计之后要对这些问题进行回答。但不论用哪一种形式进行表述,审计目标都必须是十分明确而具体的,必须是易于理解的,而且是可以实现的。3-效益审计的方法与程序B.审计项目的目标进行分解。首先将审计项目的总目标分解成若干个子目标,然后对这些子目标再逐个进行分解为若干个具体的小目标,这个层层分解目标的过程,就是把一个个抽象的问题分解为众多的小问题的过程,直到分解出来的问题,审计人员可以直接收集信息和证据进行回答为止。3-效益审计的方法与程序按照时间先后顺序或者事情的因果顺序按照结构来分解按照层次或级别进行分解和考虑问题按照推理顺序考虑问题为保证所分解的目标和问题都十分清晰,我们必须保证各个子问题之间不能互相交叉,同时这些子问题合起来必须能够构成总目标这一完整的整体。3-效益审计的方法与程序C.确定效益审计项目的范围、重点确定审计重点应该考虑的因素包括:项目的全面规划重要性及重要方面存在的主要风险审计的潜在影响可审性3-效益审计的方法与程序3.2.3确定审计评价标准首先,评价标准是审计人员进行评价,判断被审计事项是非、优劣的准绳。没有评价标准,就没有审计的意见或结论。其次,评价标准是连接审计目标和审计方法的纽带。根据目标,我们在效益审计中确定了评价标准；根据目标和标准,我们确定了收集数据和进行评价的具体方法。没有评价的标准,就无从设计和选择审计的方法。第三,评价标准是审计机关与读者（人大和公众）、被审计单位之间沟通的桥梁和基础。3-效益审计的方法与程序按是否强制分类非强制性的标准 强制性的标准按评价指标的性质分类一般评价标准满意度评价标准个性化评价标准符合性评价标准3-效益审计的方法与程序评价指标的来源:根据被审计对象业务性质建立一套审计评价和分析方法（强制性.指导性.技术性）利用专家库专家进一步征询指标（公允性）收集相关资料、信息，了解政策目标达成情况（如:可行性研究、承若、政策目标、比较性等）建立审计标准（根据不同的审计对象和评价内容）3-效益审计的方法与程序3.2.4 确定审计方法方法就是手段，效益审计不存在固定的方法体系。常用的方法有:审阅、观察、访谈、调查、分析等为保证证据充分可靠和审计工作的质量、效率，应该在审计方案中详细设计所使用的方法，并加以逻辑、科学地运用3-效益审计的方法与程序需要注意的问题审计方法与审计目标、审计标准的关系设计审计方法必须建立在充分了解被审计单位的基础上考虑利用外部专家工作3-效益审计的方法与程序3.2.5

编制审计方案A.编制审计方案应考虑的因素被审计事项本身的特点审计的环境对被审计事项了解的充分程度审计人员的经验水平

B.方案的内容综合审计方案和具体审计方案3-效益审计的方法与程序3.3

效益审计证据收集和分析的方法（一）效益审计证据及其特征（二）效益审计证据的收集与鉴定（三）效益审计证据的整理归纳（四）对证据及其收集和整理归纳的过程进行记录3-效益审计的方法与程序3.3.1益审计证据及其特征效益审计证据与财务审计证据的不同。效益审计证据的分类:实物证据、文件证据、询证证据、分析性证据、环境证据。效益审计证据的质量要求:充分性、相关性、可比性、可说服性、可靠性3-效益审计的方法与程序3.3.2

益审计证据的收集与鉴定A.效益审计证据的来源审计师本人采集编制和分析的资料从被审计单位取得的资料从第三方收集的资料3-效益审计的方法与程序B.收集审计证据的步骤和方法审阅访谈抽样调查观察分析:定性分析、定量分析C.效益审计证据的鉴定:遵循的原则和注意的问题3-效益审计的方法与程序3.3.3效益审计证据的整理归纳审计证据的整理归纳就是审计人员把收集的大量的零散的信息和数据进行简化、整理归纳,使其转换成审计结论的过程。审计人员对审计证据进行的整理归纳必须紧扣审计目标和审计的评价标准进行。3-效益审计的方法与程序审计结果的要素:标准、事实、影响、原因。对证据及其收集和分析的过程进行录。审计记录的重要作用、审计记录应该具备的特征（应该达到的要求）。3-效益审计的方法与程序效益审计报告审计报告的编制程序:A.审计组起草审计报告初稿。B.与被审计单位进行沟通，征求意见。C.审计组修改审计报告，向审计机关复核机构提交审计报告。3-效益审计的方法与程序审计机关复核机构复核审计报告,审计组根据复核意见修改审计报告。审计机关审定、出具审计报告和审计决定。对审计结果进行公告。向政府、人大提出专题报告或专项报告。3-效益审计的方法与程序3.4.2效益审计报告及其编写要求因审计对象和评价内容的不同,而更需要注重报告内容的翔实、客观公和富有建设性一份好的审计报告能写出审计风采,其可读性强、可利用价值大,用“写”来全面反映审计工作成果、规避审计风险3-效益审计的方法与程序3.4.3效益审计报告的框架和内容审计情况基本评价:着重对审计结果的表述和对审计对象绩效情况的评价影响效益的问题和环节:审计建议:（急需解决和改进的问题）被审计单位的意见和反应:这充分体现了绩效审计管理理念的建设性特点若有必要可以增加附录（如:公式、附表、照片）3-效益审计的方法与程序后续跟踪检查后续跟踪检查的目标:对审计效果进行检查和评价对审计质量进行检查和评价后续跟踪检查内容:审计决定的落实情况审计建议的采纳情况3-效益审计的方法与程序3.5.3后续跟踪检查方式:第一种是，随时了解被审计单位的活动第二种是，桌面复核第三种是，对被审计单位进行后续跟踪审计3.5.4 效益审计质量评估新闻媒体对审计项目质量的评估外部专家对审计项目质量进行评估被审计单位对审计项目质量的评估审计组的内部分析和检查4-审计案例分析·1998年深圳市审计局提出要探索深化财政预算执行审计。然而,经过几年的本级财政预算执行审计监督,财政预算管理中的真实性、合法性的问题呈现出逐步减少的发展趋势,被审计单位和部门对审计意见给予了充分重视,进行认真积极整改并制定相应的制度和规定。应当说财政规范管理工作上了一个新水平。在这种情势下,深圳市审计局大胆提出财政审计要向绩效审计方向发展。4-审计案例分析·把财政资金效益性审计作为深化本级财政预算执行审计的主要内容。在1998年财政预算执行审计中,引入了关注绩效的理念,以审计调查的方式延伸到使用财政资金较多的部门评价绩效,发现了许多财政资金使用效益低下的情况,并及时将发现的问题与人大进行了沟通,也引起了政府的重视,也从而加速推进了《深圳经济特区审计监督条例》的拟订和深圳政府绩效审计的开展。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-1审计项目的确定 为进一步提高财政资金的使用效益,深圳市审计局在全国率先进行了绩效审计的实践,2001年财政处预算执行审计组在对使用财政资金单位(部门)的延伸审计中提出了对环境、交通、医疗、教育、科技、农业等部门进行绩效审计的备选方案。2002年3月,市人大三届三次会议表决暂缓安排财政资金购置价值4000万元核磁共振设备一事引起了市审计局的重视。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·市审计局随后安排财政审计人员走访了数家医院进行摸底调查。反馈的信息显示,医疗设备购置和使用情况受到市民的广泛关注,该项工作改进的空间也较大,在增值性等方面均优于其他项目,市卫生局也愿意积极配合。经过反复论证,按照项目筛选的重要性、时效性、可行性、增值性原则,卫生系统医疗设备购置和使用情况被最终确定为首个绩效审计项目。从当年的8月1日至11月30日,深圳市审计局根据《中华人民共和国审计法》和《深圳经济特区审计监督条例》对市卫生局管理我市医疗设备的情况以及所辖12所医院1999年1月至2002年6月医疗设备采购及大型医疗设备的使用和管理情况进行了绩效审计。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-2充分的审前调查 审计组首先把调查的内容框定在医疗设备在采购、管理和使用过程的绩效状况等方面。把上述环节中涉及的计划局、财政局、卫生局及属下医院等部门作为调查对象，并通过对相关单位调查和座谈的方式，对大型医疗设备的采购、管理和使用等项目流程和环节进行了解，有针对性地（可改进空间）制定调查问卷和调查表格。例如对医疗设备的绩效审计，就是从七个方面对资源配置、财政资金分配、建章立制、经济、社会效益等情况进行深入调查，要求被调查单位提供如下书面材料:深圳市审计局对医疗设备的绩效审计1.目前本机构医疗设备配备情况及规划 2.对现行医疗设备采购的计划、申购、审批、拨款和采购等制度以及财政资金分配方式的意见和建议 3.是否建立了医疗设备的“三帐一卡”,有无设备购置、规划、计量、维修等管理制度,各项制度的执行如何,设备统计资料是否完整。 4.是否有因设备直接原因造成的医疗、安全事故,是否有误诊的情况,如果有请详细说明深圳市审计局对医疗设备的绩效审计 5.是否有设备闲置、提前报废的情况,如有请详细说明 6.是否有定期对医疗设备的使用保管、维修保养、社会效益和经济效益等进行检查评估,并形成书面结果。 7.对目前医疗设备管理制度和管理系统建设的意见和建议。 问卷调查及调查表格的制定,主要是根据审前调查发现的被审计单位可能存在问题（可改进空间）来设计,也要考虑可操作性和审计的增值性。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-3制定审计实施方案 审计方案的制定是绩效审计的重要环节，由于绩效审计的特性，使审计方案的个性化特征尤为明显。即绩效审计没有“一卡通”和“万能钥匙”。其审计方案必须综合充分的审前调查所获取的资讯来编制，对被审计对象的基本情况、审计目标、审计内容和重点以及审计风险的评估等都要有其针对性。审计方案的制定要体现战略研究的理念,以解决传统审计中“两头小中间大”的状况。通常审计方案应涵盖如下几个方面:深圳市审计局对医疗设备的绩效审计 1、项目名称、审计类别、审计工作时间、审计期间、范围、方案编制依据。2、审计项目基本情况。3、审计目标，审计内容和重点。4、审计风险评估。5.审计人员分工和工作步聚。 审计方案的制定和调整要细化、有针对性、可操作，使审计小组每位成员理解审计目标。（方案见附件1）深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-4加强互动与沟通 绩效审计不同于传统的财务收支审计,尤其是财务数据的局限性,要求审计人员对大量的被审计单位工作流程和其他业务进行了解和评价,因此,建立专家库以弥补审计缺位是必需的,专家库的人选以被审计单位资深管理人员,主管部门熟习业务的管理人员以及相关部门负责人为主。通常绩效审计目标会包括被审计单位的意愿,即促进、改善目标平台的一致性。通过互动,使监督与被监督对立的矛盾缩小,被审计单位的配合程度达到开展绩效审计的要求,也有助于绩效审计质量和工作效率的提高。另外通过互动对总体评价和评价指标的采用更能结合实践,科学客观地评价审计事项。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-5借鉴传统审计技术,客观评价审计事项 在实施审计过程中,主要根据修定以后的审计目标和评价体系,来确定审计取证范围和取样标准。要保证其完整性、统一性、可比性和利于计算机统计分析,对被审计单位的电子数据尽可能利用计算机辅助审计软件进行分析评价,并重视审计期间获取的第一手资料和数据的收集、加工、分析。绩效审计除了绩效评价,着重要指出影响期限绩效的环节和因素,促成被审计单位考核指标的形成,和考核制度的完善及有效地执行。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·绩效审计并不排斥传统审计,工作中要借鉴传统审计技术如对照检查法（实际与目标责任的对比）、文件档案查阅法、因果分析法,重点调查与抽样法、追踪检查法、综合评价法等。只是这些方法分析的数据包括大量财务数据之外的被审计单位业务数据。审计过程中不能局限于对具体审计事项的揭示,要归纳具体事例对整体绩效的影响。例如在医疗设备绩效审计中发现的种种问题,归纳后形成的审计报告能比较集中地反映卫生系统及各医院急需解决和加强改善的状况。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·在实施审计过程中，主要是通过对主管部门和各医院的调查和实地检查，收集核实各被审计部门填列的调查表，核实其真实性、完整性，对部分设备还应进行现场观察。审计中我们发现:医疗主管部门对医疗设备基础信息的采集和更新不够及时，为做到利用设备信息数据库对医疗设备配置进行统一的管理和规划；对设备使用效益关注不够，导致所属医院医疗设备效益考核制度的执行不够到位。同时还发现，目前部分医院基本没有进行医疗设备使用效益考核工作，设备使用情况基础数据的采集和保存不完整；全市各医院所采用的考核指标体系也不尽相同。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·进一步核实发现存在：1.部分设备购置可行性研究比较随意，不够严谨科学，有些甚至没有可行性研究和论证。一些大型设备的实际利用率和成本回收期等指标都远远低于预期值。如：心血管医院2000年底申请财政拨款购入的价值200万元全自动血液净化系统，申请时预计2年内收回成本，按实际收入测算约需8年才能回收；第二医院价值140万元的半导体激光刀在论证报告中预计每周使用15-25人次，年收入70-100万元，实际每周仅使用0.6人次，年收入1万元，仅占预计收1%；深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·2.有的设备购置后无法安装、调试和使用。眼科医院2001年7月购入的价值150万元的准分子激光治疗仪，2001年8月投入虎门市中医院合作使用，2002年2月合作终止至审计结束时仍未投入使用；第二医院2001年6月购入的1000MAX光机，闲置一年余仍未使用，2000年12月购置的全数字化遥控胃肠X线拍片机，受条件限制，至2002年6月仍未安装使用；市急救医疗中心2000年计购置的救护车一辆（价值150万元），因为资料不齐未能办理牌照，购入后一直未投入使用；深圳市审计局对医疗设备的绩效审计 3.超期使用的设备应引起关注。部分医院存在一部分医疗设备超过使用期仍在使用的情况；在50万元以上的设备中，共有37台设备超期使用，设备原值金额达5860万元。设备的超期使用目前还没有相应的约束机制，应引起关注。 设备档案管理和会计核算不够规范，对于设备购置档案的管理制度执行不够统一，档案资料基本内容缺乏统一规定，档案管理人员缺乏必要的专业素质，归档内容不够规范和完备。第二医院设备档案，不能真实反映设备购置情况；心血管医院造影机和价值187万元的彩色多普勒超声诊断仪因交接原因造成档案资料遗失等问题。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计 审计中还应注意对各单位财务收支中与设备采购相关帐目的检查,核实设备采购的资金来源、资金总额等数据。根据档案核实设备申请、采购等环节的情况,将设备申请时可行性研究报告与设备实际使用情况各项数据进行比较,分析设备的管理使用是否达到了预先设定的目标 在实施审计过程中要对审计方案进行细化,并形成规范的工作备忘录传达到审计组每个成员,有利于工作程序的规范和审计取证结果的一致性,同时也是对审计质量和审计人员履职绩效状况的控制。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-6综合分析征求意见 绩效审计由于评价的内容较多,要注意合理安排工作进程,提前做好前期的资料收集和整理分析工作。资料的整理工作,包括取证材料、工作记录、重要事项工作底稿等,对数据进行处理、汇总、综合分析。提出审计报告初稿,并征求专家意见,有必要也可以召开专家会议,对报告内容进行研讨、座谈和评估。尤其要关注被审计单位对审计报告的意见和反应。由于绩效审计的特殊性,由始至终贯穿着双向交流与互动。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-7撰写审计报告 绩效审计报告在传统审计报告的基础上增加了被审计单位意见部分。主要包括:1、审计情况基本评价：要客观地评价审计事项，既要肯定成绩，又要阐述主要问题。2、影响绩效的主要问题和环节：这部分是绩效审计报告的重点，慨括要准确、精练、突出重点。揭示影响绩效的主要问题和环节。3、审计建议：要从宏观角度提出，要中肯，具有针对性和可操作性，要对被审计单位改善绩效确有帮助。4.被审计单位的意见和反应：这充分体现了绩效审计建设性的特点，让审计报告的使用者客观地了解被审计单位的意见。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·我们针对审计发现的问题，对深圳市卫生局作出了审计意见书，提出以下审计建议:一、医疗主管部门要建立完善的医疗设备管理数据库，加强对全市医疗设备申购和使用的管理，督促所属医院严格执行设备使用管理的各项规章制度，特别是对设备使用效益的考核和评价制度，提高设备的使用效益；二，尽快推行医疗设备采购、管理、评价专家委员会制度。聘请国内有经验的医疗设备、工程技术、医学和信息等方面的专家建立医疗设备管理专家库，一库多用，在医疗设备区域规划、财政资金合理分配、采购招标评价以及医疗设备使用管理等方面利用专家意见；深圳市审计局对医疗设备的绩效审计 三、各医院要对新购医疗设备进行科学和规范的可行性研究,切实提高设备的使用效益和设备管理人员素质,加强医疗设备使用管理的基础工作。对现存的效益不高或闲置的医疗设备,要分析原因,研究解决方法,统筹调剂,提高医疗设备的使用效率。 医疗主管部门和被审计的各医院对这次绩效审计非常关注和配合,并就审计报告作出反应,认为审计结果报告内容全面、真实,总体评价客观,提出的意见中肯可行。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计4-8绩效审计意义深远 对医疗设备管理使用绩效的审计在社会上引起强烈反响，各大媒体争相报道，市民反应踊跃，同时也引起政府和人大的高度重视。人大预算委员会在初审报告中指出:这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。深圳市审计局对医疗设备的绩效审计·被审计单位对深圳市审计局的审计意见高度重视,积极进行整改。深圳市卫生系统2003年以来逐步完善了医疗设备管理制度,建立了医疗设备资料档案和医疗器械类评审专家资料库,医疗设备购置开始实行专家评审制度；解决了医疗设备购置经费多头申请的问题；建立了医疗器械类评审专家资料库,医疗设备购置开始实行专家评审制度；加快医疗卫生设备信息化管理进度,“区域医疗卫生设备管理信息系统”开始试运行；加强对医疗设备管理使用的考核和监督,着手建立绩效评价和考核的指标体系,医疗设备管理及运行绩效也成为内部审计监督的重要内容。4-审计案例分析附件1- 审计实施方案审计项目名称:深圳市财政资金医疗设备采购项目审计类别:绩效审计审计工作时间:2002年7月1日至10月15日审计期间:1999年1月至2002年5月，必要时延伸审计以前年度审计范围:市卫生局所辖医院等医疗机构运用财政资金的医疗设备采购活动及大型医疗设备的使用管理维修情况4-审计案例分析方案编制依据根据《中华人民共和国审计法》、《国家审计准则》和《深圳经济特区审计监督条例》的要求，按照我市2002年度审计项目计划，编制本方案。审计项目基本情况我市市属医疗机构的医疗设备采购资金主要有三种来源:财政资金、医疗机构自有资金和银行贷款。医疗机构通过两种途径获得财政资金:在正常经费预算中安排设备购置经费，年中也可以申请经费追加，主要用于常规设备的购置；申请财政基建支出资金，除了用于医疗机构的基建项目，也用于购置大型的医疗设备。相应的资金申请管理程序为:正常经费预算归口市财政局社会保险处管理；基建支出部分由各医疗机构提出申请，市卫生局审核，市计划局根据年度预算安排计划，市财政局基建处根据计划安排资金。4-审计案例分析·为了加强仪器设备科学管理，充分发挥其经济效益和社会效益，国家卫生部、市卫生局对医疗卫生机构仪器设备的购置、管理、使用和维修做出了一系列规定，特别是对大型医用设备的配置，应用和上岗人员实行三证管理，并本着安全、有效、适宜的原则，建立大型医用设备技术经济效益评价和有关配置、技术、人员管理制度、标准。这里的大型医用设备是指在医疗卫生工作中所应用的具有高技术水平、大型、精密、贵重的仪器设备。大型医用设备品种目录由卫生部定期公布并调整。目前已公布的大型医用设备有八种:4-审计案例分析X-射线计算机体层摄影装置（CT）磁共振成像装置（MRI）爱克司刀（X-刀）伽玛刀（γ-刀）正电子发射断层扫描装置（PEI）超高速CT(UFCT)眼科准分子激光治疗仪医用直线加速器4-审计案例分析·审计目标本次绩效审计的目标主要是对我市运用财政资金进行医疗设备特别是大型医疗设备的采购情况进行审计,同时也对医疗设备的使用、维修和管理等活动进行审计,评价其经济性,效率性和效果性,在审计中找出重复投资、使用不足和成本增加的环节,提出审计建议,促进统一管理,建立统一协调的管理政策。本次审计,也是一次绩效审计的探索,希望能在绩效审计的思维和方法上积累一些经验。4-审计案例分析·审计内容和重点本次审计期间以1999年1月——2002年6月为主,根据需要,延伸以前年度；审计对象以市卫生局所属市级医疗机构为主。对医疗设备购置资金的来源渠道、管理方式、可利用资源的分配方式和供应比例以及设备购置资金的当局监察机制进行审计,核实我市财政安排医疗设备采购资金的规模和程序,从资源统一分配管理的角度分析现行程序的效率和效果。该项审计主要运用调查、询问和定性分析的方法,取得文件、规定、预算、计划等书面文件。审计调查对象包括市财政局、市计划局、市卫生局等单位。4-审计案例分析·对审计期间我市计划安排的医疗设备采购资金的计划数、实际发生数、累计结余数进行审计,分析计划结余的原因,核对申购设备的申请报告、可行性分析、招标过程、实际采购设备文件等资料。在审计调查中得知在设备的申购过程中,可能会出现为获得财政资金盲目申请不需要的设备,实际支出由于要购买的设备与计划项目不符而要申请改变计划用途或未发生购买行为造成财政资金闲置的情况。该项审计重点在于审计出这种现象存在的情况和原因,提出审计意见。4-审计案例分析·对医疗设备采购的申请工作、报批程序和审批情况进行审计,分析现行招标报批工作的效率和效果。运用审计抽样,抽取大宗医疗设备采购工作的各项文件进行审计验证,根据卫生管理部门有关文件规定进行分析,检查申报、审批、招标等环节是否规范及制度执行情况。审计对象主要是市卫生局和有关医疗机构。4-审计案例分析·对市级医疗机构的大型医疗设备情况进行审计,查清购置情况是否符合规定,全市的大型医用设备配置是否合理,检查设备的使用情况,利用比率,经济效益和社会效益,并与预计的指标进行比较。重点在于检查是否有重复购置,设备利用严重不足,闲置等情况,并弄清楚这些情况存在的原因和寻找对策。该项目的审计主要运用数据分析,比率计算和比较,特别是经济效益和社会效益的数据和比率,在审计中获得和利用行业专业指标,并获取被审计单位的意见。审计对象包括市卫生局和有关医疗机构。这里所指的大型医疗设备主要是指卫生部公布的八种设备,也包括审计中发现应该注意的单位价值较高（100万元人民币）的其它医疗设备。4-审计案例分析 审计各医疗机构采取的设备维修政策,维修方法及其维修成本,比较不同的维修政策之间成本的差异,探讨统一政策、降低成本的可能性。主要运用的指标为维修成本与设备价值的比率。审计对象为各医疗机构和卫生局。 对我市医疗机构的医用设备特别关注大型设备的统一管理情况进行审计,取得大型医疗设备配置规划和年度分配计划,审查设备档案的建立和利用情况,从行政管理的角度入手,分析现行管理行为的效率和效果,讨论进一步加强统一管理、建立设备共享联网制度、促进医疗资源的合理配置,减少患者负担等措施。4-审计案例分析·审计中,针对各项审计内容组织评价标准和指标体系,充分利用国家、部门已经颁布的标准,深入探讨,并征求收集有关单位、专家和被审计单位的意见,力求评价指标和标准合理、全面和准确。4-审计案例分析·审计风险评估本次审计是第一次进行绩效审计,审计方法和范围与以往的审计有较大的不同,应该高估审计风险。在审计中,主要采取充分与被审计单位交流,征求有关专家、单位意见的方式防范审计风险,使审计结果能客观公正地反映审计事项。4-审计案例分析·审计人员分工和工作步骤由于我局行政事业审计处于今年对深圳市政府物料供应中心进行审计,基于审计资源、审计成果共享减轻被审计单位负担的考虑,本项目关于医疗设备通过政府物料中心招标采购的有关数据和资料将通过行政事业处审计组获得,绩效审计组也为该处提供所需要的跟踪审计资料。4-审计案例分析 审计组长负责项目的统筹、领导工作,安排工作进度,审核审计结果和审计报告。 主审人负责落实各项审计分工和协调,起草审计报告,整理审计档案。审计组成员负责项目的具体审计工作,审计工作底稿的记录,初步提出审计意见。 审计组设立阶段性业务会议制度,在审计工作的每一个阶段,定期会议讨论工作,研究问题,修正方向。4-审计案例分析 由于本次审计涉及的单位较多，暂时不进行具体人员的分工，在实际审计过程中，针对具体的审计任务进行分工。审计工作分为以下步骤:7月1日——7月20日进行审前调查（已进行） 7月21日——7月30日提出审计实施方案，发审计通知书8月1日——9月30日实施审计10月1日——10月15日提出审计报告4-审计案例分析附件2- 深圳市审计局关于深圳市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用管理情况的审计意见深圳市卫生局: 自2002年8月1日至11月30日，我局对你单位管理我市医疗设备的情况以及所辖12所医院1999年1月至2002年6月医疗设备采购及大型医疗设备的使用和管理情况进行了绩效审计。根据《中华人民共和国审计法》第四十条和有关财经法规，现提出如下审计意见:4-审计案例分析·截至2002年6月,所审计的12家市属医院10万元以上的医疗设备共配置×××台（件）,价值×××万元,其中50万元以上设备×××台（件）,价值×××万元。这次审计还特别关注到1999至2002年度市财政局通过社保处和基建处安排给上述12家医院的设备采购资金分别为×××万元和×××万元,占同期医疗设备采购总额的28.6%和23.3%。4-审计案例分析审计结果反映，被审计医院医疗设备总体使用情况较好，特别是综合医院的常规检测设备运用效率较高,各级医疗主管部门都制定了较完善的制度。同时也发现以下问题，应该予以纠正和改进。一、医疗主管部门存在的问题1、对医疗设备配备基础信息的采集和更新不够及时，未做到利用设备信息数据库对医疗设备配置进行统一的管理和规划。2.对设备使用效益关注不够，导致所属医院医疗设备效益考核制度的执行不够到位。审计发现，目前部分医院基本没有进行医疗设备使用效益考核工作，设备使用情况基础数据的采集和保存不够完整；全市各医院所采用的考核指标体系也不尽相同。4-审计案例分析二、各医院在设备使用和管理中存在的问题 1.部分设备购置可行性研究比较随意，不够严谨科学，有些甚至没有可行性研究和论证。一些大型设备的实际利用率和成本回收期等指标都远远低于预期值。如：×××医院2000年底申请财政拨款购入的价值×××万元全自动血液净化系统，申请时预计2年内收回成本，按实际收入测算约需8年才能回收；×××医院价值×××万元的半导体激光刀在论证报告中预计每周使用15-25人次，年收入70—100万元，实际每周仅使用0.6人次，年收入才1万元，仅占预计收入的1%。4-审计案例分析·2.部分大型医疗设备利用率不高，处于闲置、半闲置状态。由于设备购置时没有进行科学论证，购入后设备的使用环境不具备、使用条件发生变化、配套设施不落实以及缺乏操作人员等原因，导致部分大型医疗设备使用效率不高，有的设备购置后无法安装、调试和使用。如前述×××医院的血液净化系统，购入后使用18个月，仅50人次使用，处于半闲置状态；×××医院1997年底购入的骨密度仪，价值×××万元，5年仅使用452人次；×××医院2001年7月购入的价值×××万元的准分子激光治疗仪，2001年8月投入×××中医院合作使用，2002年2月合作结束至今未投入使用；×××医院2001年6月购入的1000MAX光机，至今仍未使用，2000年12月购置的全数字化遥控胃肠X线拍片机，受条件限制，至2002年6月仍未安装使用；×××中心2000年计划项目购置的救护车一辆（价值150万元），因为资料不齐未能办理牌照，购入后一直未投入使用。4-审计案例分析3、超期使用的设备应引起关注。部分医院存在一部分医疗设备超过使用期限仍在使用的情况，在50万元以上的设备中，共有37台设备超期使用，设备原值金额达5860万元。设备的超期使用目前还没有相应的约束机制，应引起关注。4.设备档案管理和会计核算不够规范。审计中发现，部分医院对设备资料的归档管理重视不够，对于设备购置档案的管理制度执行不够统一，档案资料基本内容缺乏统一规定，档案管理人员缺乏必要的专业素质，归档内容不够规范和完备。审计抽查档案的过程中发现，×××医院设备档案管理较乱，部分必要的资料缺损，不能真实反映设备购置情况；×××医院价值×××万元的心血管造影机和价值×××万元的彩色多普勒超声诊断仪因交接原因造成档案资料遗失。4-审计案例分析·对设备购置、使用和报废的会计核算,也有部分医院不够规范。×××医院5台通过财政直接支付招标采购的设备,价值×××万元,由于经办人员的疏忽未办理出入库手续,财务部门未作会计核算,造成账外资产；×××医院设备实物账2002年6月底×××万元,财务账余额×××万元,账实不符；另外,医院在对医疗设备进行清理时,报废医疗设备共58件,价值总额91万元,报废手续也不齐全。4-审计案例分析针对上述问题，我局提出以下审计建议: 一、医疗主管部门要建立完善的医疗设备管理数据库，加强对全市医疗设备申购和使用的管理，督促所属医院严格执行设备使用管理的各项规章制度，特别是对设备使用效益的考核和评价制度，提高设备的使用效益。 二、尽快推行医疗设备采购、管理、评价专家委员会制度。聘请国内有经验的医疗设备、工程技术、医学和信息等方面的专家建立医疗设备管理专家库，一库多用，在医疗设备区域规划、财政资金合理分配、采购招标评价以及医疗设备使用管理等方面利用专家意见。4-审计案例分析三、各医院要对新购医疗设备进行科学和规范的可行性研究,切实提高设备的使用效益和设备管理人员素质,加强医疗设备使用管理的基础工作。对现存的效益不高或闲置的医疗设备,要分析原因,研究解决办法,统筹调剂,提高医疗设备的使用效率。请在收到本审计意见书90日内,将自行纠正事项和建议采纳情况函告我局。5-难点和问题5.1体制方面的影响当前，无论是政府还是审计机关都强调审计既要为政府服务，又要为人大服务。朱镕基同志指出:“预算执行审计已经成为各级政府和人大加强预算管理与监督的重要依据”。但事实上审计要同时做好这两种服务有困难，因为人大与政府双方对审计监督的要求事实上不同。双方对审计的要求以及出发点不同,再加上双方本身又是领导与被领导、监督与被监督关系，是矛盾的统一体。5-难点和问题5.2 结果的不一致性政府的目标具有多元性,对目标的选择和权重排序,通常受到价值观的左右和权力因素的干扰。例如,环境保护部门对大气污染的控制目标,与主张大力发展私人汽车的工业管理部门的目标可能会发生冲突等。所以,不同的价值取向导致不同的价值选择和不同的目标选择,最终导致不同的绩效评价结论。5-难点和问题5.3 绩效的难度量性首先,政府的产出大多数是无形的服务,如提高人们素质、实现社会公平等,服务的无形性决定其质和量缺乏确定性和可度量性。其次,政府的产出通常是一些中间产品,具有间接性,难以度量对最终产品的贡献程度。最后,政府管理的垄断性和非赢利性也决定了,政府的产出(产品和服务)进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格,同样难以进行定量分析。5-难点和问题5.4 评价标准的难确定性政府服务具有垄断性、管制性和惟一性,公众难以获取垄断信息和确立科学的绩效评价标准。即使是某一行为或某一简单服务的政府绩效,也是多维的。例如,评价教育部门的绩效不能仅以高校毕业生的就业率和就业质量作为指标,因为诸如信息不畅、经济萧条而就业机会减少、公平的就业市场尚未形成、学生的就业愿望不足等,都可能导致就业率和就业质量不理想。5-难点和问题5.5 评价信息的稀缺性从信息论的角度分析,政府绩效审计评价过程是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈过程。政府与受益者不是一物换一物的交换关系,因此,政府提供的产品和服务通常缺少市场反馈信息,在很大程度上降低了评价的有效性。5-难点和问题5.6 认知效应的偏差性政府绩效审计评价主体的多元化,决定了不同评价主体进行价值判断时可能产生认知效应的偏差,直接影响评价结果的一致性及准确程度。效益评价指标缺乏权威性,增加了效益审计的难度,影响实际效果。5-难点和问题5.7 信息技术运用的局限性进行政府绩效需要三种信息传递过程:政府部门内部传递信息、政府部门向公众传递信息、公众向政府部门传递与反馈信息。信息时代主要运用通信和计算机技术，通过网络完成。由于政府信息传递的及时性、透明度、政策性限制，影响绩效审计的效率和效果。5-难点和问题5.8 审计力量有限性绩效审计要审查的内容很多,每一个部门、单位、项目都可能存在问题。但限于审计力量和时间,对具体资金使用单位或资金项目好多是通过抽查进行检查的,难免许多问题被遗漏。比如,审计署审查部门决算,现在大多审到中央部门本级,再查下面的二级单位就难了。现在审计署的对策是先把本级做好,做好了等监督和运行机制比较完善后保证决算不在出大问题了,在慢慢往下延伸。5-难点和问题5.9 审计依据问题目前,开展效益审计的直接依据是经各级人大、政府的要求,相关法律法规尚不完善,审计评价没有法律依据,缺乏权威性衡量标准,即便进行审计评价,出具审计报告,审计意见的采纳,充分发挥效益审计的效果,尚有一定难度。6-国外开展效益审计情况简介6.1效益审计理论研究效益审计方面的理论研究最早开始于第二次世界大战时期，标志是克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量:行政管理评估标准的调查》。美国著名经济学家弗里德曼认为，政府的主要职能是:保证国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员，应在这四个职能基础上审计评价政府的绩效。6-国外开展效益审计情况简介指出政府绩效审计是一种市场责任机制。具体包括四个方面:①经济学的效率假设；②采取成本—收益的分析方式；③按投入和产出的模式来确定绩效标准,注重对产出的评价；④以顾客满意为基础来定义市场责任机制。6-国外开展效益审计情况简介阿尔蒙德认为政府绩效审计评价的价值取向应当主要包括四个变量:政府能力(权力)、人民参政情况(民主化)、经济增长(财富)、分配(福利)。亨廷顿在《发展的目标》一文中提出了五项指标:增长、公平、民主、稳定、自主，并具体阐述了每项目标所包含的具体内容。6-国外开展效益审计情况简介6.2 美国效益审计简介美国政府公共服务绩效审计走在世界前列。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”（TheFederalGovernmentProductivityMeasurement）,使政府绩效审计评价系统化、规范化、经常化。根据此方案,有关部门拟订了三千多个绩效指标,由劳工统计局对政府各个部门的工作绩效进行统计分析。6-国外开展效益审计情况简介1993年1月,美国第103届国会通过了《政府绩效与结果法案》（theGovernmentPerformanceResultsAct,GPRA）,要求联邦机构对项目结果负责,通过一系列政府绩效计划改进项目的绩效,并将公众导向、公众满意度和公共责任作为关注的重点。这是目前为止世界上唯一专门为政府绩效制定的法律,依据此法律,各政府机构在编制预算时,必须制定一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标。6-国外开展效益审计情况简介1993年3月,克林顿政府成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评价委员会（NationalPerforma