财政学教案 讲义第十四章 政府预算

第十四章政府预算14.1政府预算概述14.2政府预算种类14.3政府预算的编制、审批、执行与决算14.1政府预算概述14.1.1政府预算定义所谓“政府预算”，简单说，就是政府的收支计划。政府预算的本质是受民主程序控制的财政收支计划，这也是现代预算区别与古代财政收支计划的根本意义之所在。（1）政府预算是一个政治。（2）政府预算是一个决策。（3）政府预算是政府的收支报告。（4）政府预算是政府计划和政策的重要工具。（5）政府预算是一种计划。（6）政府预算是一套数字、表格和图表。（7）政府预算是资金的申请。14.1.2政府预算制度的形成世界最早的现代意义的预算产生于17世纪的英国。“预算”一词，英文为“Budget”，本意指“皮包”，“Budget”开始具有“预算”的含义，是源于17世纪的英国财政大臣经常携带装有财政收支账目的皮包（Budget）出席财政法案会议，时间一长人们就用“Budget”来指代政府财政收支计划。因此，预算就逐渐有了政府财政收支计划的含义，“Budget”也就由“皮包”之意演变为现在所称的“预算”。英国政府预算产生的特点：（1）是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。（2）其形成直接表现为英国政治格局变动的结果。（3）形成过程是议会（或其前身）对于君主财政权的逐步剥夺和控制的过程。（4）积极影响市场经济体制和资本主义制度的形成和发展，这就使得政府预算制度有着自身特有的阶段标志。最早采用复式预算的国家是丹麦（1927）旧中国最早的现代意义的预算产生于清末1910年（清宣统二年）。新中国成立后，逐步确立了现代预算制度，早在建国前,《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确规定要“建立国家预算决算制度”。1951年,政务院颁布《国家预决算暂行条例》,规定了预决算的程序和要求。1954年,第一届全国人民代表大会通过的新中国第一部宪法第62条规定,全国人民代表大会行使审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的职权,正式确立了人大审查监督预算制度。1955年,第一届全国人民代表大会第二次会议开始审查、批准预算和决算。其后经过50多年的发展,日趋完善。新中国第一部预算法是1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》14.1.3政府预算制度的基本性质（原则）政府预算在其发展演变中逐步形成了自己独特规范要求。政府预算的基本特征主要如下。（1）计划性：要求政府必须按科学预测事先安排收支。其中提高预测性的准确度是第一位的。（2）归一性：要求将所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都应当纳入预算，都必须处于预算的约束和规范下。。（3）公开性：要求政府收支活动是透明的，政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的例外，都必须向立法机构和社会公众公开，都必须接受立法机构、社会公众和社会舆论的监督。（4）法治性：要求政府预算必须经过法定的合法程序审批，并最终成为一项具有法律效力的文件。违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。（5）年度性：要求政府必须按照预算年度的法定期限编列财政收支。预算年度有日历年制和跨年制两种形式。日历年制是按公历年，如我国预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。跨年制是从当年某月日起至翌年某月日止。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止，英国、加拿大和日本等国采用这一财政年度；（2）从当年7月1日起至次年6月30日止，瑞典、澳大利亚等国采取这一财政年度；（3）从当年10月1日起至次年9月30日止，这种财政年度以美国为代表。14.2政府预算种类随着社会经济生活和财政活动逐步复杂化，政府预算逐步形成包括多种预算内容和预算形式的复杂系统。14.2单式预算是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。它简单直观，易于编制，但不便于经济分析与控制。复式预算是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。它复杂难编，但易于经济分析和控制。（中国1992年试编复式预算）14.2.2项目预算和绩效预算项目预算是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。项目预算只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果，侧重于考察预期的预算目标的完成情况。绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量标准，以业绩评价为核心的一种预算管理方法。绩效预算是反映和考察预算支出效益的预算，侧重于采取了什么行动以及每种行动的有效性如何。（中国2002年实行项目预算改革，2003年实行绩效预算改革）14.2.3增量预算和零基预算增量预算是指政府财政收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。它比较简单易编，对增量部分的控制与管理较好，但对基数部分控制与管理较松。零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。因它没有基数，故对整个预算收支的控制都较严，可避免不必要的浪费，节省预算资金。但也正因为没有基数，所以工作量大，费时费力。（1998年中国政府机构大改革，大部分部门实行零基预算）14.2.4其他分类方法（1）按照政府级次分类：可分为中央政府预算和地方政府预算中央政府预算是中央政府的财政收支计划。地方政府预算是地方政府的的财政收支计划。（2）按照预算收支管理范围分类：可分为总预算、部门预算和单位预算。（3）按照预算作用的时间分类：可分为：年度预算和中长期预算。年度预算是指时间跨度为1年（预算年度）的标准预算。无论是日历年制，还是跨年制，只要时间是1个财政年度的预算都是年度预算。年度预算的编制技术要求相对比较容易，它只是一种提前1年编制的预算，工作量少，预测的不确定性小，编制起来也比较简单。多年度预算是指时间跨度2年以上的中长期预算。比较多的是中期预算，时间跨度为3～5年，而时间跨度5～10年，甚至更长的长期预算，由于技术上的原因还是比较少见的。多年度预算的编制技术要求相对比较严格，它是一种提前2年以上编制的预算，工作量多，预测的不确定性大，编制起来也比较复杂。长期以来，我国一直实行的是年度预算编制技术和管理模式，自2003年开始我国开始实行三年滚动预算编制技术和管理模式。随着中央和省两级编制《2004——2006年财政发展滚动计划》的启动，我国的预算编制技术和管理模式又迈上了一个新台阶。（4）按照法律效力分类：可分为正式预算、临时预算和追加预算。正式预算是经过立法机关审核通过后的预算。临时预算是在没有正式预算的情况下，为管理政府收支活动所编制的暂时性预算。追加预算是正式预算在执行过程中由于情况变化，需要增减收支，并突破预算，而编制的补充性或修正性预算。14.2.5我国现行的复式预算（1）现行复式预算的级次和组成现行复式预算的级次：实行五级预算——中央、省、市、县、乡（镇）到2001年底，我国省级行政区划单位有33个，其中直辖市4个（北京、上海、天津、重庆）、省22个（不含台湾）、自治区5个、特别行政区2个（香港、澳门）；地级区划行政单位有332个；县级行政区划单位有2053个。到2002年底，我地级区划行政单位有332个；县级行政区划单位有2860个、乡镇级行政区划单位有44850个（其中建制镇20601个，街道办事处5576个）。到2005年底，地级区划行政单位有333个；县级行政区划单位有2862个、乡镇级行政区划单位有41636个（其中建制镇19522个，街道办事处6152个）。到2006年底，地级区划行政单位有333个；县级行政区划单位有2860个、乡镇级行政区划单位有41040个（其中建制镇19369个，街道办事处6355个）。（2）现行复式预算的组成：由中央预算和地方汇总预算组成。中央级预算省、自治区级预算直辖市级预算设区的市、自治区级预算县、自治区不设区的市、辖区级预算乡、民族乡镇级预算（３）我国复式预算收支项目税收收入经常收入经非税收入行政性收费收入专项收入其他收入等常预算国防支出行政管理支出事业发展支出经常支出社会保障支出专项支出付息支出政其他支出等府预经常性预算结余算资资本收入资本性收入各项基金收入国有资产收益本债务收入（包括国内、外债务收入）预算基本建设支出挖潜改造支出资本支出经济建设支出科技三项费用流动资金支援农业生产支出等债务本金支出图14-1（４）现行复式预算的运行规定我国自1992年才开始试编复式预算，1994年3月22日《预算法》经第八届全国人民代表大会第二次会议通过后，自1995年1月1日起开始正式编制复式预算。从结构内容看,我国的复式预算是由经常性预算和建设性预算（资本预算）两个部分组成的。预算年度为公历１月１日至１２月３１日。按照《中华人民共和国预算法》，财政部和地方各级政府财政部门具体编制中央和地方本级预算、决算草案；具体组织预算的执行；具体编制预算调整方案。中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。中央和地方的预算草案、预算执行情况，必须经过全国人大和地方各级人大审查和批准；中央和地方的预算调整方案及决算，必须经过全国人大常委会和地方各级人大常委会审查和批准。（5）现行复式预算的完善今后我国的复式预算将按照公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算（主要是债务预算）四组成部分框架进一步完善。为进一步增加预算的透明度，在预算编制上还应扩大预算的编制范围，不仅要全面、准确、完整地反映政府的收支活动，而且还要逐步细化，便于人大监督。14.3政府预算的编制、审批、执行与决算政府预算周期过程，起于一个财政年度的开始以前，而止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算周期一般分为预算编制、预算审批、预算执行（含预算调整）和政府决算四个阶段。政府预算是经法定程序批准的财政计划，是对政府财政收支实行的计划管理。政府预算编制是预算计划管理的起点，是预算计划管理的关键环节。政府预算需要按照一定的程序进行编制，还需要按法定程序进行审批。一个编制合理均衡的预算计划，是政府预算能否顺利实现的前提。14.3.1预算编制的会计基础政府预算编制的会计基础是收付实现制和权责发生制。根据会计计量的时间不同，会计模式又可分为四大类：现收现付制、修正的现收现付制、修正的权责发生制和权责发生制。在我国现行的预算会计制度中,总预算会计、行政单位会计与事业单位会计（经营性业务除外）都实行收付实现制，这是与我国目前投入控制型的预算管理模式相适应的。随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展,收付实现制基础已经显露出若干重大缺陷，它无法全面准确地记录和反映政府的财务状况，难以真实、准确地反映各政府部门和行政单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平。在我国预算会计制度改革、财政管理改革和经济发展的进程中，已经产生了采用权责发生制的客观必要性。财政总预算会计核算应渐进式地引入权责发生制，权责发生制应用范围的选择：建议在各级政府的会计和财务报告中采用统一的权责发生制基础，可以只在政府会计和财务报告中采用权责发生制，而在预算中仍保留收付实现制，有利于信息处理的简化和预算制度的稳定性。权责发生制应用程度的选择：采用修正的权责发生制，即在采用权责发生制的同时，保留了一定程度和范围的收付实现制作法。财政收入上还应以收付实现制为宜，只对一部分有政府政策承诺的、可计量的负收入（补贴）采用权责发生制。对于资本性支出项目，应当一方面按收付实现制确认为预算支出，另一方面应当按权责发生制确认为政府产权、债权增加，在第一阶段暂不计提政府固定资产的折旧。对于揭示和防范风险相关的项目（显性债务、或有隐性债务）进行权责发生制核算或披露。14.3.2政府预算的编制：原则和方法1．政府预算的编制机构和时间政府预算的编制，是整个预算周期的开始。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。（1）由财政部主持预算编制工作（2）由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案、由内阁核定预算草案、由委员会核定预算草案。中国由国务院核定。各国预算编制工作开始的时间不尽相同。我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度。2.预算编制的一般程序预算编制的一般程序包括三个步骤:（1）政府最高行政机关决定预算编制的方针政策。（2）各部门、各单位具体负责编制预算。（3）财政部门的汇总和审核。3.中国政府预算编制程序政府预算的编制程序，一般采用自下而上和自上而下相结合的方式进行。它又分为两个主要环节：（1）草案的编制：财政部门负责。（2）概算的核定：行政首脑负责。我国政府预算的具体编制程序如下：（1）国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。（2）中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。（3）省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。（4）县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。（5）财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。（6）县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。2007年起，中央预算的编制执行和会计核算按新的政府收支分类体系进行，这是与国际接轨的制度改革。改革后可以看清楚政府到底花钱干了哪些事，哪个部门用了多少钱，用在了什么项目上。14.3.3政府预算的审查批准世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。预算的具体审核工作是由议院中的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会来进行的，最后将审议意见交议院大会审议表决。不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于宪法中的许多条款。在整体上，这些不同的偏好和有关要求，会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。限制预算辩论的规则包括：1）预算进行表决的顺序；（2）立法机关修改预算的权力。为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。我国实行人民代表大会的政治制度，《宪法》规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的权力。我国的政府预算的审批程序，一般要经过两个环节：（1）首先由全国人民代表大会预算委员会或财经委员会审查。（2）再将审查结果提请全国人民代表大会讨论表决。政府预算草案一经全国人大通过批准后，便成为具有法律效力的正式国家预算。14.3.4政府预算执行政府预算的执行程序一般包括以下几个环节：（1）收入的执行：预算收入的征收、上缴、入库、划解。预算收入的执行工作由财政部门统一负责组织，主管收入的专职机构主要包括税务部门和海关。（2）支出的执行：预算拨款、预算支出。政府预算支出由财政部门管理和执行，还有其他各职能机构，如政策性银行和社会经济中的各部门，也参加了预算支出的执行工作。在执行过程中的国库出纳业务，一般由中央银行经理。我国1995年出台的《中华人民共和国中国人民银行法》，从法律上明确了经理国库是中国人民银行的职责。（3）预算平衡：预算收支的协调和动态平衡。预算平衡的执行工作，在年度预算范围内主要由财政部门负责，跨年度的动态平衡先由行政首脑和议会共同决定的宏观政策确定预算范围，然后再由财政部门负责具体的体平衡工作。（4）预算管理：预算执行的控制、监督、检查和评估。预算执行的控制、监督、检查和评估可由财政监察部门、行政监察部门和审计部门共同负责。14.3.5政府预算调整预算的调整一般有两种情况：全面调整和局部调整。（1）全面调整是指国际国内环境变化导致预算的变动已经超出了预备费和稳定调节基金所能承受的限度，必须进行全局性调整，要按法定程序报人大审批后方可调整，一般不经常发生，只在某些特殊情况下才出现。（2）局部调整是指国际国内环境变化导致预算的变动没有超出预备费和稳定调节基金所能承受的限度，可以按规定先调整后报批。局部调整主要有四种方式：动用预备费、预算的追加追减、经费流用（科目流用）、预算划转。预算稳定调节基金2007年国家将从去年超收收入中安排500亿元设立中央预算稳定调节基金，基金的使用纳入预算管理，接受全国人大监督。建立预算稳定调节基金，可以在一定程度上解决超预算波动问题。在编制预算时可以按照正常规律，稍微比预计的经济增长水平高一点，万一最后没有达到预计，可以把预算稳定基金调入填补缺口；如果达到预期，经济增长和财政收入比较好，预算稳定基金就可以备而不用。有了稳定基金，政府的财政收支行为和收支就不再是随波逐流，可以增强财政的稳定性，防止产生一些浪费性的支出行为，对于稳定经济也具有重大的意义。中央预算稳定调节基金的设立将起到“蓄水池”的作用，有利于应对突发事件和特殊困难。在预算草案中，对这项基金的表述由“冲减收入”改为“列入支出”，以便于人大的监督。这种做法保证了财政收支的真实性。中央预算稳定调节基金纳入预算管理，接受全国人大监督，意味着我国财政透明度显著增强，预算管理进一步科学化。国家预算预备费国家编制国家预算，是为了解决预算执行过程中的一些不可预见的支出（如发生特大自然灾害）而设置的不安排具体用途的专项基金，又称“总预备费”。是财政后备的一种形式。中国的国家预算预备费分为中央总预备费和地方总预备费。各级政府预算按本级政府预算支出额的1～3％设置预备费,具体比例由各级人民代表大会自行确定。各级设置的预备费，先由财政部门审核后提出意见，报经本级人民政府批准后方可动用。动用时间一般安排在下半年，根据情况追加使用。我国幅员广阔，而且正处于深化改革阶段，面临的情况十分复杂，需要设置一定的预备费。至于设置预备费的比例以多少为合适，考虑到我国各地经济发展情况不同，财政收支的宽松程序也有很大差异，预备费的比例不宜“一刀切”。因此，我国预算法采用了幅度比例的规定。中华人民共和国预算法第三十二条各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。中华人民共和国预算法第五十一条各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。14.3.6政府决算所谓“政府决算”，是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是政府预算执行效果的总结，是预算管理过程中一个必不可少的、十分重要的阶段。政府决算由决算报表和文字说明两部分构成，通常按照我国统一的决算体系汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。根据《预算法》规定，我国各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后，应按国务院规定的时间编制决算，以便及时对预算执行情况进行总结。决算分为编制、报送和审批三个环节。政府决算与政府预算体系构成一样，凡是编制预算的地区、部门和单位都要编制决算。各级财政机关是政府决算的编制机关。中央和地方各级政府的决算草案，具体由各级财政机关的预算部门负责编制。我国政府决算包括中央决算和地方决算。中央决算由中央各部门（含直属单位）决算组成，并包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。地方决算由各省、自治区、直辖市总决算组成。地方各级总决算由本级政府决算和汇总下一级总决算组成。地方各级政府决算由本级各部门（含直属单位）的决算组成。地方各级政府决算包括下级政府向上级政府上解收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。各部门决算由本部门所属单位决算组成。1994年通过的《预算法》第六十二条规定：“国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”第六十四条规定：“地方各级政府应当将经过批准的决算，报上一级政府备案。”在决算的审批环节，审计机构发挥着极其重要的专业监督作用。14.4预算外资金（补充）预算外资金是中国财政非常有特色的一个财政现象，国外发达国家也存在预算外资金，但都没有中国这么大，这么滥，中国的预算外资金虽然名义上是财政分配体系的补充环节，但它却在中国经济体制转轨、财政放权让利的改革