废弃矿山生态修复的问题及对策研究

导论1选题背景及意义1.1选题背景二十大报告指出“推动经济社会发展绿色化、低碳化”，要求矿山的生态修复能够带来绿色、低碳的生活环境，不仅增进人民福祉，同时提高人民的生活品质，最终推动生态效益向经济效益、社会效益的可持续转化。矿产资源作为工业经济发展不可或缺的根基，同时也是人类发展进程中的关键原材料。在人类社会追求长期可持续发展的道路上，矿产资源的合理开发、高效利用以及妥善保护，发挥着举足轻重的支撑作用，是推动社会进步、保障经济平稳运行的重要基石。正是因为很多金属矿产资源有着很大的经济作用，导致人们不顾及生态环境的保护进行无序和过度的开采矿产资源，在开采过程中对土地、水和大气造成了很大的污染，对于生态环境的破坏是难以避免的，而且在很长时间内没有及时重视生态环境的修复，导致出现了很多存在危险系数的山洞，废墟。本文以建水县官厅镇废弃矿山为案例对废弃矿山生态修复的问题及对策进行研究。建水县是国家级历史文化名城，其中地理区位优势明显，有很多河流水系发育，分别属于珠江和红河两大水系，为建水的农业发展做出了很大的贡献。同时辖区内的矿产资源丰富，很多人慕名而来开采矿石。有规模的资源开发始于明清时期，在上世纪六十年代初期开始迅速发展，步入大规模的开发利用始于八十年代初。在县域矿山开发到目前为止，很多地方存在着开发资源方式粗犷并且利用效率低下的问题，所以不仅造成了资源的大量浪费，还存在着过度无序的开采和忽视生态环境的现象。不仅如此，在乡村道路修建时村民随意挖掘砂石的情况经常发生，进一步加剧了矿山地质环境的恶化，导致生态系统遭到破坏，地质灾害风险增加。这种重开发、轻保护的模式，亟需通过加强监管、推广绿色开采技术以及提升公众环保意识等综合措施加以扭转，以实现县域矿产资源的可持续利用和生态环境的有效保护。矿山生态环境监督与管理薄弱等一系列问题，严重影响着资源的合理利用与矿山地质环境保护，制约着矿业和经济社会的可持续发展。目前辖区大量历史遗留矿山环境问题没有得到有效修复和自愈、历史遗留矿山对河流、库塘水存在污染问题，造成景观破坏、生态功能退化，随着矿产资源开采活动日益频繁，大量矿山在开采结束后被废弃，由此引发的矿山地质环境问题愈发严重。这些问题不仅没有得到有效遏制，反而呈现出持续扩散的态势，致使“山水林田湖草生命共同体”遭受严峻冲击，生态系统的稳定性与完整性面临前所未有的考验。不仅破坏了生态环境，威胁到人民生命财产安全，造成巨大的经济损失，同时临近城区大量矿山废弃地闲置严重制约了城区规划和片区可持续发展，对区域工农业生产也造成重大损失，大片矿山废弃地亟待整治，因此，当务之急是对重点区域矿山的生态环境展开全面整治修复。这不仅能够优化生态状况，为矿区周边居民营造更好的生活环境，而且对提高片区矿山废弃土地的综合利用率也有着重要意义，有利于实现区域可持续发展。其中，建水县官厅镇牛滚塘村委会群采点属于无证群采点，按照相关政策纳入历史遗留矿山。现存在着堆放少量砂石料，路边临空裸露很多岩石，存在危险岩体，自然修复的地区集中分布于西侧缓坡区及北东部采区边界周边，且基本上都是灌木及荒草，已修复旱地区斜坡边缘存在安全隐患。目前，官厅镇废弃矿山生态修复协同治理成效仍不明显，导致治理工作进度缓慢，治理效果较差。因此，深入探究政府、企业、社会、社区以及个人之间的协同治理模式，对地方相关政策的科学拟定与有效实施具有重要意义。通过建立健全这种协同模式，能够加速废弃矿山生态修复工作的推进，让修复措施得以高效落实，切实提升治理成效，为生态环境改善筑牢根基，故而具有极为重要的现实价值。1.2选题意义理论意义：党的十八大以来，在习近平总书记的带领下，党中央高度重视生态环境保护，将其作为关乎国家长远发展的核心任务，坚定不移地推进生态文明建设。通过实施一系列富有成效的政策和行动，兼顾经济增长与民生改善，致力于实现经济效益与社会效益的同步提升，推动人与自然和谐共生的全新格局逐步形成。2017年8月，在中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上，生态理念得到进一步拓展。会议创新性地将“草”融入“生命共同体”范畴，以科学的视角阐明了山、水、林、田、湖、草共同构筑起一个紧密相连、不可分割的生命共同体，为生态保护与建设提供了更为全面、系统的理论依据。同时也在联系内生关系，蕴含着重要的生态哲学思想，它为人们全面认识自然界、妥善处理人与自然关系提供关键的理论支撑，也成为当下和未来推进生态文明建设的重要方法指引。习近平同志于2017年10月18日在党的十九大报告中强调坚持人与自然和谐共生，务必树立并践行“绿水青山就是金山银山”的理念，这一理念对生态文明建设影响重大，引领着发展方向。很多政治话语不断突显出加快废弃矿山生态环境修复与综合治理的紧迫性和重要性。长期以来，由于人口数量持续攀升带来的压力、国土开发建设活动的高强度推进，以及自然资源被广泛开发利用，我国部分区域的生态系统遭受重创，出现了严重的退化现象。矿山生态系统受到了人类强干扰的影响，人居环境和生态环境遭到了破坏。矿山修复并不能只依靠生态环境的自然修复，自然修复的时间跨度大、修复的效果差，必须依靠后期的人工修复参与进行调控和引导。矿山生态修复已成为矿山地质环境保护领域的一个重要议题。然而，当前学术研究主要集中在矿山环境恢复治理，废弃矿山土地复垦等工程管理以及技术和设计层面的较多，对废弃矿山生态修复管理问题的探讨相对较少，并且对行政治理的探讨也相对不足。因此，本研究具有重要的理论意义。现实意义：废弃矿山生态修复作为一项系统综合性工程，生态修复任务十分艰巨。当前各级政府财政资金不足，且部分投入资金使用效果不佳，在一定程度上阻碍了矿山修复的进程及效果。并且总体看来我国的矿山修复主体较为单一，主要以政府为牵头羊，社会资源难以得到有效运用，企业及社会组织为考虑自身盈利而难以承担重任，推动多元主体协同参与矿山的生态修复刻不容缓。研究废弃矿山生态修复的问题和对策有助于加快国家制定对矿洞开发、利用与保护的政策，能够推动在生态修复过程中法律制度的完善；有助于促使政府在矿山生态环境管理中，从单一管理主体转变为多元主体协同治理模式，推动政府和企业之间的合作，充分发挥发挥各方的优势，实现资源和能力的互补。同时，应充分调动相关部门的积极性和主动性，改变以往政府全面包揽的监管模式，强化其服务和政策引导职能，为矿山及企业提供必要的资金和政策支持。简政放权给其他主体激发主人公意识，积极对矿山修复工程的管理模式和修复技术进行自主创新，助力企业在保证自身正常经营状态下能够解决生态环境治理方面的问题。其次，有利于降低由于矿山开发而造成村庄塌陷，山体滑坡等地质灾害的发生，村民的生命安全得到保障；最后，有利于村民对浅层塌陷区进行复垦，土地的耕作功能逐渐恢复，创造经济价值。研究此问题对云南省废弃矿山的生态修复具有一定的实践借鉴意义。2国内外文献综述2.1国内研究现状我国废弃矿山生态修复工作的开展起步相对较迟。与国外已经成熟的经验相比，当前我国在这一领域的研究尚缺乏系统性。目前，国内学者普遍将废弃矿山生态修复定义为：把遭受破坏的生态环境恢复至理想状态的一系列活动，主要是通过多种学科相结合，以达到最优、最小消耗的一种综合生态环境修复的方法。国内学者聚焦政府主导模式，强调政策整合与财政支持，但逐渐关注市场化工具与社会参与。地方政策研究：2020年7月安徽省自然资源厅发布文件《安徽省在建于生产矿山生态修复管理暂行办法》，该办法在聚焦矿山生态修复工作中，针对土地使用权的利用提出了创新性思路，大力倡导引入社会资本参与投资。其核心，遵循“谁破坏、谁治理”以及“谁修复、谁收益”REF_Ref16087\h自然资源部.自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山升天修复的意见的基本原则，探索推进市场化的方式开展废弃矿山的生态修复工作。秦建芝（2022）指出省级、市级主要是通过制定规范性文件来指导废弃矿山生态修复的工作，在全国范围内，制定相关地方性法规的成功范例也屈指可数，即便部分地区出台了地方性法规，然而鉴于废弃矿山生态修复治理需求呈现出多样化特征，文件在整体架构与完备程度上，仍难以充分契合这些复杂需求，导致制定的法规和制度约束力、指导性还不够强。REF_Ref16159\hREF_Ref16087\h自然资源部.自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山升天修复的意见REF_Ref16159\h秦建芝编著.矿山生态修复PPP模式法律问题研究[M].中国知网2022.6.6REF_Ref16215\h付方建.矿山生态修复工程面临的主要问题及解决策略[J].工程技术研究，2022,7(12):225-227.协同治理研究：杨宁等人以南京的矿山公园为例，研究了产业发展的模式路径REF_Ref16345\h杨宁，汪静，付梅臣.矿山公园组织《金属矿山生态修复的政企协同治理机制研究》.2022，提出可以将废弃矿山建设成为生态修复的示范区域，同时，能为其他的生态修复主体提供实践案例和经验参考；警示大家保护环境的重要性；可以将废弃矿山打造为旅游景区与其他旅游方式结合起来，形成产业链，发展当地的经济。唐玉青REF_Ref16417\h唐玉青．多元主体参与：生态治理体系和治理能力现代化的路径学习论坛，２０１７，３８６（０２０１－５５）通过研究分析多元主体共同参与的生态治理体系框架，认为构建矿山生态治理体系关键在于“管理”到“治理”的转变，这表明治理主体不再局限于具有强制力的单一政府主体，而是拓展为涵盖中央政府、地方政府、企事业单位、社会组织以及广大民众在内的多元主体结构。蔡莉莉（2023）REF_Ref16345\h杨宁，汪静，付梅臣.矿山公园组织《金属矿山生态修复的政企协同治理机制研究》.2022REF_Ref16417\h唐玉青．多元主体参与：生态治理体系和治理能力现代化的路径学习论坛，２０１７，３８６（０２０１－５５）REF_Ref16489\h蔡莉莉编著.温州市苍南县废弃矿山生态修复政府治理研究[M].中国知网2023.6.4REF_Ref16541\h李海兵，等．湖南省历史遗留矿山现状及生态修复对策［Ｊ］．矿业研究与开发，２０２３，４３（１２）．2.2国外研究现状国外学者针对废弃矿山生态修复治理的研究，主要是针对因采矿活动留下的废弃地开展植被恢复，国外坚持可持续的生态矿业发展理念，提倡生态修复，主要是把矿山恢复到开发前原有的状态，他们不仅高度看重废弃矿区生态环境的整治与修复，而且力求实现生态效益与经济效益的平衡，国际研究针对生态修复的研究主要是强调市场化工具和社区赋权，同时注重修复效果长期的可持续性。地方政策研究：MichaelB.GerrardREF_Ref28728\hMichaelB.Gerrarded,MatthewBender,BrownfieldsLawandPractice，1991.认为:为切实推进矿区生态修复工作，各州政府有必要设立专项修复资金，用于大额承担矿区生态修复过程中产生的各类费用，确保生态修复工作的顺利开展。对于新建或正在建设的矿山项目里，开采企业一般需缴纳保证金。这笔保证金专门用于确保后续矿山修复工作有充足的资金支持。MARKREICHREF_Ref28793\hMARKREICH,DAVIDMICHAELBEARDEN.Superfundfacbook[R].CongressionalResearchrvice,1989(3):209.在研究中指出，虽然政府能够借助公众参与、市场机制等多元途径，对部分权利予以下放，然而这并不意味着政府责任的缩减，实则是政府环境责任的呈现形式发生了转变。在此过程中，政府绝不可置身事外，必须切实履行监督管理的职责。吴泽斌，Perring等一众研究学者一致主张，矿山的生态修复离不开法律制度的有力支撑。以美国的实践经验来看，从联邦REF_Ref28728\hMichaelB.Gerrarded,MatthewBender,BrownfieldsLawandPractice，1991.REF_Ref28793\hMARKREICH,DAVIDMICHAELBEARDEN.Superfundfacbook[R].CongressionalResearchrvice,1989(3):209.REF_Ref29352\h吴泽斌,朱迪.江西省赣州市废弃矿山土地复垦的公众参与意愿[J].水土保持通报,2020,40(03):133-141.REF_Ref29420\h孙琦,白中科,曹银贵.基于生态风险评价的采煤矿区土地损毁与复垦过程分析[J].中国生态农业学报,2017,25(6):795-804.协同治理研究：萨宾.塞德拉塞克（SabineSedlacek）等人，以奥地利的矿产区域为研究对象，分析了政府、企业、社会的协同治理模式，研究目的是认识矿产区域之间如何进行有效的协同治理，并实现经济效益。研究成果表明，要将涉及到协同治理工作的利益相关者融入到治理进程，让各方共同参与、协同发力，才能最大化的发挥出协同治理的效能。同时研究发现修复主体中承担责任较少的一方缺乏积极性，需要提高主人公意识，提高参与度和积极性，创造共同的利益。REF_Ref28114\hSabineSedlacek,TanjaTötzer,DagmarLund-Durlacher.CollaborativegovernanceinenergyregionsExperiencesfromanAustrianregion[J].JournalofCleanerProduction,2020,256./10.1016/j.jclepro.2020.120256.阿比盖尔.沙利文REF_Ref28545\hAbigailSullivan,DaveDWhite,MichaelHanemann.Designingcollaborativegovernance:InsightsfromthedroughtcontingencyplanningprocessforthelowerColoradoRiverbasin[J/OL].EnvironmentalScience&Policy,2019,91:39~49./10.1016/j.envsci.2018.10.011.（REF_Ref28114\hSabineSedlacek,TanjaTötzer,DagmarLund-Durlacher.CollaborativegovernanceinenergyregionsExperiencesfromanAustrianregion[J].JournalofCleanerProduction,2020,256./10.1016/j.jclepro.2020.120256.REF_Ref28545\hAbigailSullivan,DaveDWhite,MichaelHanemann.Designingcollaborativegovernance:InsightsfromthedroughtcontingencyplanningprocessforthelowerColoradoRiverbasin[J/OL].EnvironmentalScience&Policy,2019,91:39~49./10.1016/j.envsci.2018.10.011.REF_Ref28669\hKirstenJaneRobinson.EcologyandtheProblemsofRehabilitatingWastesfromMineralExtraction[J]ProceedingsoftheRoyalSocietyofLondon.SeriesA,MathematicalandPhysicalSciences.1974:1934-1990.3概念界定3.1废弃矿山废弃矿山指的是经过开采利用后废弃或无法再进行开采活动的矿山废地并由政府承担主要的治理恢复责任的废弃矿山。具体包括以下几类废弃矿山：计划经济时期开挖矿山留存下来的矿山；责任人灭失或者难以查明的矿山；因响应退出保护区、去产能等政策要求而关停的矿山；在政府下达关闭决策时已明确规定由政府负责后续治理恢复工作的矿山。这些废弃矿山不仅占地面积很大而且土地质量很高，适宜发展农业。但是在经过矿山的开发以后，地表上出现了大量的垃圾和有毒的化学物质，对周围的生态环境和人居环境带来了威胁。主要是指2006年保证金制度建立前已关闭的矿山和因政策性关闭的矿山。其中涉及到这样一类矿山，在关闭环节，地方政府已与采矿权所有者清晰界定，由政府来承担修复治理职责。这类矿山包括闭坑矿山、因政策导向而关闭的矿山、已废弃矿山以及历史遗留的群采点等。3.2矿山生态修复矿山生态修复，主要针对矿产资源开采引发的一系列区域生态环境难题展开，这些问题涵盖地质安全隐患、土地遭到损毁、植被遭受破坏等。开展修复工作时，需以国土空间规划以及生态保护修复规划为依据，严格遵循国土空间用途管制的相关要求，修复工作围绕多个核心维度实施，包括生态系统的重新构建、地形地貌的重塑、土壤结构的再造、植被的重新培育、景观风貌的重视以及生物多样性的重新组合。同时，依照省厅文件中“适合耕种就开垦为耕地，适合建设就用作建设用地、适合造林就营造林地”的准则，采用切实有效的工程措施，通过上述举措，达成矿山地质环境趋于稳定、让损毁的土地得以复垦并重新利用、推动生态系统功能恢复与优化，达成国土空间资源可持续利用，推动人与自然的和谐共处，为社会经济的长远进步提供坚实的支撑。3.3环境保护环境是涵盖了影响人类生存和繁衍、发展进程的各类天然要素以及经人为改造的自然因素的集合体。而环境保护则是指人类为应对现存或潜藏的环境难题，平衡人类与生态环境之间的关系，确保经济社会得以持续稳定发展所付诸的一系列行动的统称。保护环境是人类通过主动且有意识的举措对自然资源加以保护促使其实现合理利用，避免自然环境遭受污染与破坏。同时，针对已受影响的环境开展全面综合整治，营造适宜人类居住与工作的环境空间，进一步协调人与自然的和谐关系最终达成人类与自然和谐共生的理想状态。这不仅是当下的迫切需求，更是关乎子孙后代福祉、保障地球生态系统可持续性的关键所在。4理论基础4.1协同治理理论协同治理理论作为20世纪80年代崛起的公共管理创新模式，其理论的核心聚焦构建多元主体的治理结构，强调通过整合政府、市场及社会组织来实现治理效能。该理论主张在配合政府维护主导地位的同时，有效激发市场在资源配置方面的优势，切实运用社会组织的监管职能，推动多元主体协同治理模式的形成。协同治理理论着重聚焦于政府、市场与社会这三元主体之间的互动关系架构，倡导三者携手投入到公共事务的治理工作。从这一理论视角出发，多方进行合作有利于提升治理效率、减少治理成本，还能够优化治理成效。该理论倡导政府适度下放权力，以此助力市场及社会的繁荣发展。但在这个实施过程里，政府不可完全缺席，依旧需在社会和市场的管理阶段发挥作用，通过采用这样的方式，我们才能实现政府、市场和社会协同治理的良好局面。其理论要点体现为政府在协同治理过程中发挥的管控职能，依靠合理的权力运用与协作机制，带动整个治理体系高效运作，政府可采用政策调控、行政审查、司法监管等手段，对市场与社会的发展加以协调，保障社会公平公正，保障公共利益顺利实现。协同治理理论赋予了全新的政府管理理念，它表明政府不应再对全部事务进行强制管控，而是需转向综合性的协同管控模式，关注市场和社会的发展状况，并借助科学合理的政策进行调节，推动社会挖掘社会和谐稳定发展的潜力。作为一种前沿政府管理模式，通过理论与实践结合应用有助于提升公共事务管理水平，提升公共服务的质量，推动社会和谐发展，为公共管理领域的未来发展开辟了一条崭新的道路。理论意义：在本文中协同治理理论有利于丰富和拓展公共治理理论体系，为生态环境治理研究的拓展提供了新视角和分析策略，带动了治理理论从单一主体转变为多元主体、从政府传统管理转变为多元主体的协同合作。实践意义：有助于废弃矿山生态修复能够整合各方资源，提升公共事务治理的效率与效果，化解政府资源和能力方面有限的难题；推动民主参与和增强公民对公共事务的参与度与责任感并提升政府决策的科学性和民主性；有助于调和不同利益主体之间的诉求，解决社会矛盾，最终实现改善人居环境人与自然和谐相处的目标，并逐渐构建更具包容性和可持续性的社会治理格局。4.2人地协调理论“协调”原意为联系、匀称、融洽、和谐、协调。人地协调理论，探讨的是人类与其生存和发展地球环境之间的关系，这一关系自人类诞生起便客观存在，反映着主体与客体之间的联系。人类与自然界的协调发展是历史演进的必然趋势，只有实现二者的协调，才能保障经济社会持续、稳定地进步。在人地系统里，自然环境自身构成一个有机统一的整体。而人类作为人地系统的关键组成部分，兼具自然与社会双重属性。从一定程度而言，人类在人地系统中占据主导地位，人类活动引发的变化幅度，已远超自然因素导致的改变。这些因人类活动产生的变化，对人类社会系统既可能带来积极效益，也可能产生危害。鉴于当前人类对地球自然界系统的运动规律尚未完全掌握，在采取行动前，应当全面且深入地评估行动可能产生的后果，进而做出能够最大化利益、最小化风险的最优决策。5研究内容、方法与创新点5.1研究内容第一部分是导论，主要论述论文的选题背景、理论意义和现实意义，并结合关于政企协同治理视角下废弃矿山生态修复的现有文献，对国内外废弃矿山生态修复领域的研究背景展开回溯，梳理当下研究现状，归纳国有现有研究的短板，基于此，进一步阐述本文拟完善补充的具体内容。第二部分是概念界定和理论基础。厘清废弃矿山、矿山生态修复、环境保护、协同治理的相关概念，对人地协调理论与协同治理理论的理论根基展开阐述，为后续章节的展开提供理论依据和方法支撑。第三部分是介绍建水县官厅镇废弃矿山生态修复的现状，例如矿山历史遗留问题、修复开展情况、政企合作现状和矿山环境变化趋势。第四部分根据修复现状梳理了修复过程中存在的部门统筹协调不够、法律法规不完善、资金缺口大、监管不到位的问题。根据已识别的问题，深入分析其原因；并通过借鉴国内外矿山修复管理实践经验，提出了具体的措施与建议，最终增强矿山生态环境修复的管理能力。第五部分是文章的结尾部分，通过全面梳理文中所提及的研究要点，归纳总结了核心结论，同时对未来矿山修复的发展趋势展开了前瞻性的思考与展望。5.2研究方法5.2.1文献研究法。通过借助中国知网，各类期刊等官方网站广泛收集关于矿山生态修复的文献资料，仔细研读并进行深入分析。然后系统归纳了国内外矿山生态修复的研究现状以及协同治理模式的研究成果与实践经验。同时融入了我自己对多元主体协同治理的思考与分析。5.2.2实地访谈法。通过对官厅镇牛滚塘历史群采点的主要矿区进行走访调研，我通过与矿山的项目管理者、当地政府工作人员及当地村民进行交流，了解到矿山生态修复管理实践中的问题和原因，广泛收集了他们的意见与建议，获取了第一手的数据。然后，对收集到的数据进行系统分析和整合，同时结合相关理论的知识为本文中的研究内容提供了坚实依据，确保研究的真实性与可靠性。5.2.3问卷调查法。本次问卷调查采取网络发放与填写的形式，通过制定关于矿山生态修复的现状、存在问题以及解决对策和群众满意度的问卷对相关利益者进行调查，获取真实有效的数据材料。5.3创新点近年来伴随生态文明建设的持续推进，学术界针对生态修复开展的研究逐渐增加，我国有很多学者对废弃矿山的修复进行过大量的研究，但侧重点和研究视角都是从工程管理的角度对矿山修复进行分析，针对生态修复行政性的研究少之又少。本文结合我国当前的实际情况，借助公共管理和土地资源管理理论引入框架，并结合社会学和行政管理学等多学科知识，从社会、经济以及生态三个方面，对废弃矿山生态修复展开剖析与评价。不仅有助于丰富该理论的理论范畴，也为生态修复赋予了新的行政管理视角。1建水县官厅镇废弃矿山生态修复的现状分析1.1修复前期矿山基本情况建水县人民政府高度重视生态环境修复工作，2019年初，由建水县人民政府、建水县自然资源局委托云南省地质勘察有限公司编制了《建水县历史遗留矿山生态修复实施方案》(2021-2023)，随后对整个县内的遗留矿山进行梳理综合,并同时进行遗留矿山生态修复展开工作,将该5个点纳入2023年建水县生态修复实施工作。其均未进行过生态修复工程或工程防治措施。部分已复垦，无恢复治理措施。其中历史遗留矿山生态修复工程官厅镇牛滚塘村委会牛滚塘历史群采点矿区开采时间较长，于上世纪90年代矿山开始开采，附近村民因建房、修路、取土所需间断性的开采，属历史遗留矿山之群采建筑用砂石点。矿山的开发带动了当地的经济发展，从而脱贫致富，同时过度的开发导致了生态环境失衡，影响到了人居环境。矿山位于县城南部，距离县城直线距离约25.4公里，属官厅镇牛滚塘村委会管辖，乡镇公路官厅线紧邻项目区南侧经过，周边地类主要为耕地和林地，土地损毁主要为取石形成的凌乱边坡和雨水冲刷形成的沟壑等，植被覆盖率低，面积5.93hm2。该点分布高程约为1529至1602m，高差73m，地势呈现北高南低，主要分为两个采空区，前缘主要存在1个采空区平台，现状基本整平，现状为砖厂，后缘边坡未做防护措施，且坡度陡峭，局部存在小规模塌滑，高平台存在不规则边坡的采空区,且底部存在低洼地带，后期需修整边坡后进行填埋压实，边坡后缘为缓坡旱地及林地。年产能量较小，总的损毁面积为10.8253hm2,采空区在坡体中上部及采坑底部，采掘面为官厅镇可视范围，严重影响视觉景观效果。该点为原来的采石场，无序开采形成了2个采空区，下方采空区开采量约29万㎡左右石料，上方采空区开采量约37万㎡左右石料，形成废弃矿山。本文以问卷调查的方法对矿区周边居民，负责修复工程的企业以及相关政府部门的工作人员等利益相关者进行了问卷调查。发送问卷143份，回收问卷120分，结果显示有57名女性参与问卷填写，有63名男性参与问卷填写，分别占比47.5%，52.5%。结合表1-1可以得出调查人员年龄段在18岁以下的有9人，在18岁到25岁之间有36人，31岁到40岁之间有26人，41岁到50岁之间有14人，51岁到60岁之间有8人，60岁以上有3人，分别占比7.5%，30%，20%，21.67%，11.67%，6.67%，2.5%。在问卷结果中显示属于学生身份的有23人，属于农民或者矿区工人的有7人，属于企业职工的有33人，属于公务员或者事业单位的有51人，属于其他职业的有6人，分别占比19.17%，5.83%，27.5%，42.5%，5%。表1-1调查人员基本信息 名称选项频数百分比(%)累积百分比(%)您的性别：男6352.551女5747.5100您的年龄段：18岁以下97.5818~2536303526~3024205631~402621.677841~501411.679051~6086.679760以上32.5100您的职业：学生2319.1718农民/矿区工人75.8323企业职工3327.549公务员/事业单位5142.595其他65100合计120100100数据来源：问卷调查1.2矿山历史遗留问题地形地貌景观破坏。在图1-1和图1-2中显示牛滚塘历史群采点矿区因采矿作业致使植被遭受破坏，废渣堆放缺乏规范、山体坡度被人为改变，进而形成采坑，然后在降雨的冲刷下，直接带走表面的土壤，造成山体不连续，坡面陡立，采空区碎片化，造成水土流失、形成山体石漠化。同时造成土地资源损毁和植被破坏。在牛滚塘历史群采点矿区，长期的无序开采活动造成了一系列较严峻的生态环境与景观问题。在土地资源方面大规模的开挖致使土地严重损毁。主要是以挖损破坏的形式为主，随意堆放且质量不达标的废渣积压在土地上并对土地造成进一步挤压，致使土地损毁区域内原来生长的低矮灌木丛、草丛植被等原生植被近乎全部被破坏导致植被覆盖率急剧下降。从地形、地貌和景观的角度来看，过度开采石料导致了原有地形、地貌和景观发生了显著变化。这一现象在官厅公路周边较为明显，严重影响了行人和居民的视觉感受，破坏了周边地区的和谐景观生态。这种负面的景观变化不仅损害了自然之美，还间接降低了周边城市居民的幸福感，并对当地居民的心理和生活质量产生了潜在影响。人们过度的开采矿石导致了山体内部大部分的区域被掏空，山顶上村庄地基不稳固在恶劣天气的情况下随时可能引发坍塌和泥石流等地质灾害，威胁着居民的生命安全。例：在2023年1月22日，云南省昭通市镇雄县塘房镇凉水村居住在两山间低处的合兴、和平两个村民小组发生山体滑坡。当地昨夜遭遇较大降雪，路面结冰。背后的山经过多年的煤矿开采，导致部分村庄里的房屋开裂，当地政府和企业并未采取措施及时制止开采煤矿行为，从而导致18户47人被埋。居民的生命健康严重受到威胁，不能再放任黑心企业为谋取私利而不顾大众的安危。存在违法违规的企业，要责令其停产整顿，停工废弃的矿山要及时进行生态修复。才能保证当地居民的安全也能恢复生态环境并形成修复产业链增加就业机会，提高当地的经济发展水平。图1-1修复前图1-2修复前1.3废弃矿山生态修复开展情况针对本历史遗留矿山环境现状问题，修复过程中以“因地制宜，一矿一策”为原则，将修复工作具体化、实施化，每个矿山均单独调查、设计、施工、验收、任务核销。坚持以人为本、突出生态功能，进行系统性整体性修复，注重统筹协调，坚持谁治理谁收益。根据国土空间管控规划合理规划修复区土地用途”之思路，按自然修复和工程生态修复组合模式进行设计。根据土地适宜性评价分析，修复区内土地的利用方向为建设用地、其他土地、耕地、林地和草地，分为边坡区、采场区和外围土地损毁区，采场区主要修复为建设用地和其他土地。而对于边坡区域，主要运用放坡处理方法植被绿化等措施，以此改善矿山生态环境，推动土地资源的合理利用与生态修复。此外，修复区有部分未被损毁的区域，区域内已有长势尚可的乔灌草植被，采取自然恢复的修复方式，修复方向为林地、草地。根据生态修复技术规范及相关文件，在对本历史遗留矿山开展生态修复工作时，主要从四个方向出发设计修复方案，分别是借助自然力量的自然恢复法、加以人工辅助的辅助再生法、全面构建生态系统的生态重建法，以及结合新用途的转型利用法。1.4矿山修复政企合作现状政策驱动加速。国家层面出台，明确社会资本通过修复获得土地使用权、资源开发等权益。在地方政府主导的历史遗留露天开采类矿山修复工程里，在修复任务过程中新产生的土石料，和矿山原本留存的土石料一样，均可免费用于该修复项目。当修复工作完成后若还有土石料剩余，是允许对外销售的。县级人民政府需要将这些剩余土石料纳入公共资源交易平台进行售卖，售卖所得资金必须全部投入本地区生态修复事务。若有社会投资主体承接修复工程，一定要保证其能够获得合理收益，以此调动社会力量参与矿山生态修复的积极性，推动修复工作的高效展开。政企分工合作。在矿山修复过程中，应实行政企分工协作模式。企业负责修复工程从设计、采购、施工到运营全流程的服务工作，分别设立对应部门专项开展各项事务。遵循“谁破坏，谁治理，谁保护，谁受益”的准则开展矿山修复，保障生态修复成效的持久性。政府设立专项资金拨付给企业，用于支持矿山生态修复工程，并依据绩效支付费用。同时，政府要强化对专项资金使用情况的监督管理，杜绝贪污受贿等违法行为，以此达成生态效益和经济效益双丰收。待修复工程完工后，由政府组织专家团队对修复效果展开可行性评估，判断修复工作是否达到预期目标。1.5矿山环境变化趋势分析当前，矿产资源开发进程迅速，而矿山地质环境保护与治理工作却未能跟上节奏。随着矿产资源的不断开采，矿山地质环境问题势必会愈发严峻。建水县主要为建材非金属矿产，一方面，以小型以下矿山为主，乱采滥挖现象仍较普遍，水土流失、植被破坏等环境问题将日趋严重；从另一个角度来看，随着矿山开采作业朝着更深处拓展，开采规模持续扩张、强度不断攀升，由此引发的矿山地质环境问题数量将持续增多，危害程度也日益加剧，这使得矿山地质环境修复治理的工程量大幅增加，技术实施难度显著提升、所需费用也相应水涨船高。通过图1-3和图1-4修复前后的对比可以看出经过前期的修复后，大量的矿山废墟用肥沃的红土填满，种植生命力较强的小树苗，将沙地逐渐转变为可耕种的农田，改善了空气质量，不仅恢复耕种功能，而且还成为一道美丽的风景线。附近的居民对生态修复的满意度较高，以前家门口都不敢晒农作物，一半是玉米一半是灰尘。现在修复以后，终于敢大口呼吸新鲜空气了，对修复工程的积极性也较高，有钱的出钱，有力的出力。为了家乡建设得更美丽，人居环境变得更好，暴富的矿老板主动出资支持修复工程。同时也带动了当地的就业，失业在家的大壮青年去帮忙种树，进城打工的都返乡去为矿山修复尽一份力。图1-3修复前图1-4修复后2建水县官厅镇废弃矿山生态修复存在的问题分析伴随着经济的不断发展，能源消耗量也随之持续增加。矿山开采活动的全方位推进，生态环境遭受严重破坏，因此，实施废弃矿山生态修复工程成为必然之举。同时在开展过程中由于部门统筹协调不够，整合机制不健全；相关法律法规不完善；地质环境保护监管薄弱、措施不力；大量的历史遗留矿山恢复治理责任人不明确或灭失，并且历史欠账多，资金缺口大等问题使得生态恢复工作举步维艰。目前矿山生态恢复治理是一项任重道远的工作，需要多方共同合作来解决此难题。在图2-1中，调查问卷显示居民对修复成果的满意度，其中非常满意占比30%；比较满意占比35%；一般占比20.83%；不太满意占比13.33%；非常不满意占比0.83%。有接近1/3的居民对修复成果高度认可，认为修复工程对日常生活带来了便利；超过1/3的居民对修复持肯定态度，修复主体对施工质量、修复时效、沟通机制表现良好；有1/5的居民对修复的满意度无明显倾向，存在着信息不透明、不对称或者缺乏参与渠道，参与感不足的问题；最后的不太满意和非常不满意的是需要特别关注群体，涉及到工程遗留问题和服务态度问题。图2-1修复对日常生活的影响数据来源：问卷调查2.1部门统筹协调不够，整合机制不健全。习近平总书记强调山水林田湖草构成紧密相连的生命共同体，在开展生态文明建设时，应秉持统筹兼顾的理念整，从整体出发，综合运用多种举措，全方位、全地域、全过程推进生态文明建设工作，实现生态系统的和谐共生与可持续发展。在问卷调查表2-1中，基金不足问题占比51%；技术落后问题占比40%；社区参与不足占比79%；部门统筹协调不够占比75%；其他问题占比3.33%。在部门统筹协调方面，缺失精准高效的协调机制是一个急需攻克的难题。当前相关的制度过度强调地方自然资源部门在废弃矿山生态修复工作中的主要责任，因此致使其他部门的管理职能被削弱。县级自然资源主管部门针对矿山生态修复工作中主要负责部门之间的组织协调，但鉴于缺乏对其他参与部门的管辖权，造成其他部门参与的积极性下降。在修复的过程中，各职能部门常把自己局限在自身利益与职责里，导致部门间沟通协作严重不足，彼此相互推诿现象经常可见。当下，各部门各自分头行动，还未建立常态化的监督协调机制，也没有设立具备管理权限的专业机构。这使得部门之间难以构建协同联动的工作模式，跨区域问题解决受到阻碍，职能边界难以冲破，统一的审核步骤与技术指导办法也难以形成，极大地阻碍了矿山生态修复工作的高效开展。为助力废弃矿山生态修复工作顺利实施，迫切需要构建全面的协调机制，厘清各部门职责，加强部门之间的沟通协作，形成工作合力。官厅镇废弃矿山生态修复治理中，由于各协同行为主体自身利益目标存在差异，这种客观存在的竞争倾向势必会造成利益主体间的相互博弈。废弃矿山生态修复工作涉及到多个部门和单位。前期在规划设计阶段缺乏统筹性指引，中期部门在工程实施环节中难以形成联动，后期在运营管理中责任主体不明晰，这使得废弃矿山生态修复治理工作呈现出条块分割、空间碎片化的局面。在同一区域内，各部门安排的项目缺乏统一规划与协同合作，不仅容易致使资金重复投入，还可能引发项目内容彼此冲突的问题，严重影响了废弃矿山生态修复工作的整体效率与成效，阻碍了生态修复目标的顺利实现。表2—1：生态修复存在的问题 选项频数百分比(%)累积百分比(%)部门统筹协调选中7575100社区参与不足选中7979100技术落后选中4040100资金不足选中5151100合计100100100资料来源：问卷调查2.2相关法律法规不完善为了践行习近平生态文明思想，持续推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化，实现公共利益最大化。中央、自治区政府制定了相关的政策及法律法规，其目标为实体目标。但目前出台的相关政策多停留在方向和原则层面上，缺乏实质性的配套措施。目前，矿山生态修复领域适用的法律主要有《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》，适用的法规主要有《土地复垦条例》及《土地复垦条例实施办法》。在对建水县财政局分管矿山生态修复的项目经理进行访谈过程中REF_Ref31001\hREF_Ref31001\h访谈地点：建水县财政局，部门经理，2024年10月23日.2.3历史欠账多，资金缺口大矿山生态修复是一个系统工程，亟待整治的矿山量大面广，大量的历史遗留矿山恢复治理责任人不明确或灭失，所需恢复治理资金特别大。在图2-2问卷调查中，资金不足的问题占比55.83%，有一半的人认为基金不足造成了矿山修复管理的问题。目前，废弃矿山修复工程的主要资金来源于国家的财政投入，资金来源渠道较为单一，可持续性欠佳，严重依赖政府拨款，参与矿山修复的社会资本规模较小，致使治理资金存在显著缺口。多数地区矿山生态修复工作起步较晚，由于开采历史久远，遗留问题较多，长期积累下来的实际矛盾尚未得到妥善解决，面临着旧问题未解决，新问题又不断涌现的困境。据了解，在一些矿难事故中，对受害者的资金赔偿尚未全部结清，在修复开展过程中，有些居民拒不配合，造成了修复进程缓慢，修复效果差。官厅镇矿区废弃矿山众多，分布零星，矿山地质环境复杂，矿山地质环境管理工作难度较大；已治理区总体范围小，大部分仍未治理，任务重，资金需求极大。2.4矿山生态修复监管不到位在矿山生态修复工作开展期间，政府起着关键性的主导作用，政府作为一个专门的监管和监督部门，必须筛选专业人员对当地矿山的生态修复工作进行全过程监督，并于修复项目结束后开展严格的验收，这一系列强化手段对保证矿山生态修复工作的效果及有效性意义重大，在矿山生态修复的全时段里展现出不可替代的重要意义。在实施矿山生态修复项目进程里，有关部门的监督管理制度不仅滞后于实际要求，而且在推进期间缺少了监督，这种状况极大地阻碍了矿山生态修复工程实时监测的有效开展，不能及时精准地把握修复过程与效果，此外修复技术水平跟修复质量标准存在差距，技术难以完全满足高质量修复的要求，这进一步对矿山生态修复工作的整体效果形成了阻碍。这不但会影响项目的修复成果，还会妨碍矿山环境修复预期目标的达成，且在监督不充分的状况下造成管理工具的持续滥用，目前对牛滚塘的历史群采点实施了多种监察手段，一方面项目管理部门可深度实施实地考察；另一方面它也引入了公众参与监督工作。然而依据国家和地方的相关规定，公众参与社会监督的水平相对不高，尽管一些地区已逐一开展了公众参与，但多数地区仍停留在表面，公众参与的潜在能力尚未得到充分施展，公众在监督过程中的作用未能得到充分发挥，导致监督的效果明显下降，难以有效确保矿山生态修复工作的顺利开展。REF_Ref30756\h李长川.浅谈企业管理模式与企业管理现代化【J】.商展经济、2022、（14）：134-136.REF_Ref30756\h李长川.浅谈企业管理模式与企业管理现代化【J】.商展经济、2022、（14）：134-136.REF_Ref30808\h韩啸.浅谈现代化矿山的生产管理【J】.中国金属通报，2016，(09):119-120.3建水县官厅镇废弃矿山生态修复问题产生的原因分析3.1协同主体难以达成共识首先地方政府作为政策的执行者其目标为过程目标，只是将修复治理作为完成政绩考核指标中的一项政治任务，对于列入上级督察范围的项目更为重视，常常以精力不够为借口对督察范围外的项目投入不足，上热下冷的现象普遍存在，政策落地难。其次地方政府向自然资源、财政、环保、林草等相关职能部门均赋予了职责，但在实践中各部门为确保完成业绩，时常出现见到利益争、遇到问题躲等推诿扯皮的现象。官厅镇政府工作人员说“政府部门间缺乏有效的沟通，到了项目的监理验收环节，各部门的意见不统一、也没有规范的标准，往往会无故增加毫无必要的工作量。企业的本质是以盈利为最终目标的，参与治理过程中，为提升利润空间，往往更加关注成本。最后缺乏了有效的修复激励机制。在修复的各个时期，各种难题及矛盾接连出现，追根溯源主要归因于各参与主体的利益需求不一，进而导致利益冲突。现阶段，政府在引导开展废弃矿山治理的工作时，重点聚焦于政策宣传与责任明确，按照发放的问卷调查结果显示，民众主要借助新闻媒体来获取相关工作的信息，该现象体现出政府在宣传工作重视程度上的不到位，宣传方式有待进一步的优化。此外在引导社会群体参与的工作里，政府缺乏行之有效的激励措施，也未推进完善的回报保障机制，这无疑极大地造成公众对废弃矿山生态修复工作重视程度明显降低，严重削弱了公众投身其中的积极性，为推动废弃矿山生态修复工作稳步开展，搭建完整又完善的修复激励机制刻不容缓。3.2法律制度不够完善，管理体制不顺。法律法规体系的不健全是阻碍矿山生态修复工程进展的关键因素之一。在访谈过程中自然资源局法规科科长钟杰REF_Ref31148\h钟杰，建水县自然资源局，2024年10月25日.提到“目前，我国矿山生态修复法律体系缺乏系统性，尽管《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》现行法律中已有一些涉及矿山环境保护的规定和条款，但较为分散，缺乏系统性和专门性，缺乏针对矿山生态修复的统一立法，在修复过程中没有法律依据的支撑，未能形成完整的法律框架，很多事情口说无凭，没有权威性。”分管矿山生态修复的鑫隆公司负责人REF_Ref31148\h钟杰，建水县自然资源局，2024年10月25日.REF_Ref31252\h普文兵.建水县官厅镇鑫隆公司.2024-10-23.3.3资金来源单一，地方财政匹配困难。通对牛滚塘历史群采点近些年来生态修复资金来源的分析可知，矿山环境治理与生态修复资金的筹措，尚未形成成熟的良性运行机制，市场化运作模式也存在缺失，难以吸引社会资本投入REF_Ref31308\h刘慧.推进市场化方式修复矿山生态【N】.经济日报.2019-12-25.这使得社会资本投资意愿低迷，企业参与治理的热情不高，积极性和主动性匮乏。在与财政局分管矿山资金的李敏女士REF_Ref31367\hREF_Ref31308\h刘慧.推进市场化方式修复矿山生态【N】.经济日报.2019-12-25.REF_Ref31367\h李敏.建水县财政局.2024-10-24.REF_Ref31536\h孔凡斌.建立我国矿产资源生态补偿机制研究【J】.当代财经.2019（2）：22-28.3.4监管力量与技术支撑薄弱。监管力量薄弱。监管的主体在监管过程中，往往只在乎工程进度，应付上级的检查做表面工作，从而忽略了对矿山日常生态修复工作中的监督管理。而现阶段监管工作主要依赖政府相关部门，监管主体较为单一，监管工作量较大，导致效率低下。企业重开采，轻修复，为降低成本可能做表面工程或敷衍了事。同时社会监督与公众参与不足。在进行访谈过程中，村干部李云祥REF_Ref31644\hREF_Ref31644\h牛滚塘村委会，村干部李云祥，2024.10.24修复方案制定多由政府或企业主导，社区居民缺乏表达诉求的正式渠道。在矿山生态修复过程中，居民对修复后的土地利用方式提出异议，但因未纳入前期规划讨论，最终引发群体抗议。在问卷调查中，反映缺乏参与渠道的占比78.21%，居民对修复目标、方案和利益分配缺乏知情权和参与渠道，实施过程形式化，部分项目虽设置“居民意见箱”或召开座谈会，但反馈意见未被实质性采纳，沦为“走过场”。由于缺乏真实有效的参与渠道，居民提出真正诉求，但未被采纳，从而导致居民的参与意愿不高，社区参与度不足，生态修复监管不到位。图2-4未参与决策的原因响应率和普及率汇总表格 项响应普及率（n=84）n响应率缺乏参与渠道6733.84%79.76%信息不透明5326.77%63.10%认为参与无意义178.59%20.24%不感兴趣6030.30%71.43%其他10.51%1.19%汇总198100%235.71%备注：拟合优度检验时χ2=84.525p=0.000数据来源：问卷调查4关于废弃矿山生态修复的对策与建议4.1强化部门统筹，落实具体责任。在问卷调查中，调查问卷结果显示如图4-1，选择地方政府履行主体责任的占比6.67%，矿山企业履行主体责任的占比0.83%，社区居民履行主体责任的占比2.5%,三者共同履行主体责任的占比高达90%，绝大部分认为在生态修复过程中，应该三者达成共识，一起承担修复的责任。因此，在推进废弃矿山生态修复协同治理的实践工作阶段中，各协同主体天然存在的利益分歧造成了协同共治的进程漫长曲折，共识达成不易，对治理进程推进与效果的影响十分明显，在开展废弃矿山生态修复相关活动的工作过程中，各方普遍形成共识，政府部门、企业与社会力量应协作承担责任。首先必须构建生态修复的统一协调机制以及资金整合体系，强化对废弃矿山生态修复工作的绩效考核，把考核的计分方案细化、量化，以此推动修复工作高效实施，同时全面深化多部门联合执法模式，增强监督执法力度，对损害生态、阻碍复原的行为进行严厉制裁，最后经过界定责任分工，保证矿山复绿及山体修复工作在有效指引下逐步开展，促使各项修复任务有序落地，有责任落地、有奖惩激励，保障各项工作有序开展、取得成效。图4-1履行责任主体名称选项频数百分比(%)累积百分比(%)您认为以下主体在修复中谁履行主要责任地方政府86.676.67矿山企业10.837.5社区居民32.510三者协同10890100合计120100100数据来源：问卷调查4.2加快推进矿山生态修复立法及标准制度修订。为解决相关法律法规不完善的问题，建议加快修订《中华人民共和国矿产资源法》，并推进《矿产资源法实施条例》的制定和颁布。并通过完善法律法规体系，精确界定矿山生态修复的法律内涵及基本准则，明确污染责任主体的修复义务，强制要求矿山等污染地块开展风险管控和修复工作。REF_Ref32180\hREF_Ref32180\h《中华人民共和国土壤污染防治法》（2019年实行）立足实际工作需求，完善部门规章制度。首先，对《矿山地质环境保护规定》里阐述的范围较窄，不够明确的法律法规进行全面修订工作，比如不按规定开展矿山复工，偷拉矿产资源的行为完善相关的规定，对此行为进行严厉打击；重新梳理矿业负责人的法律责任，避免修复责任主体灭失的情况发生，保证后期的运营和维护正常运转；其次，强化《矿山地质环境保护规定》同《土地复垦条例实施办法》之间的衔接与协同效应，统一规范采矿项目里矿山地质环境恢复治理基金、土地复垦费用预存管理等关键内容，致力于打造一套更科学、合理，契合行业发展需求的管理体系。4.3扩展资金来源，激发市场活力。保障资金专款专用。为保障项目保质按期完成任务，资金为财政和社会投资。同时规范历史遗留矿山的认定程序，明确中央财政资金支持范围，要求建立“一矿一策”修复方案。REF_Ref32284\hREF_Ref32284\h《历史遗留矿山生态修复管理办法（试行）》（2023年）官厅镇所进行的废弃矿山治理工程过程中，保障工程建设质量成为关键目标，为达成这一目标，当向施工单位拨付资金的时候，会预先扣下一定比例的资金用作工程质量保证金，待工程竣工验收合格后投入运行，开展再次抽检确认不存在质量问题后，这笔保证金才会被支付，此种方式可有效避免工程返工状况的出现，阻止资金出现没必要的消耗。工程竣工之后，施工单位应迅速呈交决算报告，有关部门会对报告做细致入微的审查与核实，基于这一基础，再牵头组织开展竣工验收工作，资金的使用按照工程分阶段执行的实际资金需求来安排，以保证每一笔资金都用在刀刃上，提高资金使用效率，推动废弃矿山治理工程顺利完工。创新开拓思路吸引和引导社会资本。要积极探寻借助市场化途径推进矿山生态修复,深入领会并充分运用《意见》中的扶持政策。从以产权激励释放、差异化土地供给实施、存量建设用地盘活为抓手等多个维度，发掘政策优势，吸引社会各行业