我国地方政府债务风险剖析与管控策略研究

我国地方政府债务风险剖析与管控策略研究一、引言1.1研究背景与意义在我国经济快速发展与城市化进程不断加速的背景下，地方政府在基础设施建设、公共服务供给等领域承担着日益重要的职责，这使得地方政府债务规模逐渐扩大。自1994年分税制改革以来，地方政府财权与事权出现了一定程度的不匹配。地方政府承担了大量的公共服务和基础设施建设等事权，但财权相对有限，这就导致地方政府不得不通过举债来满足资金需求。特别是2008年全球金融危机后，为了应对经济下行压力，我国实施了大规模的经济刺激计划，地方政府加大了投资力度，债务规模也随之迅速增长。根据相关数据显示，我国地方政府债务余额持续上升，从2010年的10.7万亿元增长到2024年的35.1万亿元（不包含地方融资平台债务），地方政府债务规模的快速增长，一方面为地方经济发展和社会稳定提供了有力支持，推动了基础设施建设的完善，促进了区域经济的增长；另一方面也使得地方政府债务风险逐渐凸显，引起了社会各界的广泛关注。若债务风险得不到有效控制，一旦爆发，不仅会对地方政府的财政稳定造成严重冲击，还可能引发系统性金融风险，对整个经济社会的稳定发展产生负面影响。研究我国地方政府债务风险及控制具有重要的现实意义。从经济稳定角度来看，合理控制地方政府债务风险，有助于维持地方经济的平稳运行。债务风险的失控可能导致地方政府财政收支失衡，进而影响地方政府对基础设施建设、公共服务等领域的投入，阻碍经济的正常发展。通过对债务风险的研究，能够及时发现潜在问题，采取有效措施加以防范和化解，为经济稳定增长创造良好的财政环境。从财政可持续性角度而言，地方政府债务规模的不断扩大，若缺乏有效的管理和控制，可能使地方财政陷入困境，影响财政的可持续性。深入研究地方政府债务风险及控制，能够为地方政府制定科学合理的债务管理政策提供依据，优化债务结构，提高债务资金使用效率，确保地方财政的长期稳定和可持续发展。对地方政府债务风险及控制的研究，还能为投资者提供决策参考，增强金融市场的稳定性，促进经济社会的健康发展。1.2研究目的与方法本研究旨在深入剖析我国地方政府债务风险的现状、成因及潜在影响，并提出切实可行的风险控制策略，为地方政府债务管理提供理论支持和实践指导，以促进地方财政的可持续发展，维护经济金融稳定。在研究过程中，将综合运用多种研究方法。通过文献研究法，梳理国内外相关文献，全面了解地方政府债务风险的研究现状，掌握现有研究的成果与不足，为本研究提供坚实的理论基础。运用案例分析法，选取具有代表性的地区，深入分析其地方政府债务的规模、结构、使用效率以及风险管理等方面的情况，从实际案例中总结经验教训，揭示债务风险形成的深层次原因和规律。采用数据分析方法，收集和整理地方政府债务相关数据，运用统计分析和计量模型等工具，对债务规模、债务结构、偿债能力等指标进行量化分析，以准确评估地方政府债务风险水平，为风险控制策略的制定提供数据支持和科学依据。1.3国内外研究现状国外对地方政府债务风险的研究起步较早，在理论和实践方面都积累了丰富的成果。早期研究主要聚焦于地方政府债务的理论基础和基本特征，如Hana（1998）提出的财政风险矩阵，将政府债务分为直接显性债务、或有显性债务、隐性债务以及直接隐性债务，为后续的研究提供了重要的分类框架。此后，学者们对地方政府债务风险的成因进行了深入探讨，部分研究认为，财政体制因素是导致地方政府债务风险的重要原因，分税制改革使得地方政府财权与事权不匹配，地方政府为满足公共服务和基础设施建设的资金需求，不得不大量举债。政治因素也对地方政府债务风险产生影响，党际竞争往往会导致政府支出的增加，从而推动地方政府债务规模的扩大。在债务风险评估方面，国外学者运用多种方法构建风险评估模型。一些研究采用量化指标，如债务率、负债率等，对地方政府债务风险进行度量；还有研究运用计量模型和数据分析方法，对债务风险的影响因素进行实证分析，以更准确地评估风险水平。在风险防控方面，国外形成了多种有效的管理模式和制度。部分国家建立了严格的债务规模控制和预算管理制度，明确地方政府的债务限额和举债程序，加强对债务资金使用的监管；有的国家则注重市场机制的作用，通过信用评级等方式，引导市场对地方政府债务进行约束和监督。国内对于地方政府债务风险的研究随着我国地方政府债务规模的扩大而逐渐深入。在地方政府债务的分类及特征研究上，国内学者结合我国国情，对地方政府债务进行了细致的划分，将其分为法定债务、隐性债务、城投公司债务和地方国有企业债务等，并分析了各类债务的特点和风险。在风险成因方面，国内研究认为，财税制度不完善、政府官员的职位晋升竞争以及地方政府的预算软约束是导致地方政府债务风险的主要因素。分税制改革后财权上移、事权下移，使得地方政府财政收支失衡，不得不依赖举债；以GDP为重要考核指标的政绩观，促使地方政府为追求经济增长而过度举债；而预算软约束则助涨了地方政府的过度举债行为。在风险评估上，国内学者借鉴国外经验，结合我国实际情况，构建了适合我国国情的风险评估体系。运用层次分析法、熵值法等方法，对地方政府债务风险进行综合评价，考量债务规模、偿债能力、举债压力等多方面因素。在风险防控策略方面，国内提出了一系列针对性的建议，包括完善财税制度，合理划分中央与地方的财权和事权，减少地方政府的财政缺口；改革政绩考核机制，弱化GDP考核，引导地方政府树立正确的政绩观；加强债务管理，建立健全债务风险预警机制，规范地方政府举债行为；推进地方政府融资平台转型，降低隐性债务风险等。当前研究仍存在一些不足与空白。在风险评估方面，虽然已构建了多种评估体系，但部分指标的选取和权重的确定还存在主观性，评估结果的准确性和可靠性有待进一步提高，且对一些新兴风险因素，如经济结构调整、金融市场波动等对地方政府债务风险的影响研究还不够深入。在风险防控方面，虽然提出了众多策略，但在具体实施过程中，面临着政策落实不到位、部门协调困难等问题，对于如何有效整合各方力量，形成协同防控机制，还需要进一步研究。对于地方政府债务风险的动态变化以及不同地区债务风险的差异化研究也相对较少，难以满足精准化管理的需求。二、我国地方政府债务现状分析2.1债务规模与结构近年来，我国地方政府债务规模呈现持续增长态势。截至2025年3月末，全国地方政府债务余额达到501650亿元，较以往年份有显著增加。这一规模的增长反映了地方政府在经济发展过程中对资金的持续需求，以及为推动基础设施建设、公共服务提升等方面所做出的努力。从增长趋势来看，过去几年间，地方政府债务余额一直保持着稳定的上升趋势，这与我国不断推进的城市化进程、加大基础设施建设投入以及应对经济下行压力等因素密切相关。在城市化进程中，地方政府需要大量资金用于城市交通、能源、供水供电等基础设施的建设与完善，以满足城市发展和居民生活的需求；在经济面临下行压力时，地方政府通过增加债务融资来加大投资力度，刺激经济增长，稳定就业。在地方政府债务结构中，一般债务和专项债务占据重要地位。其中，一般债务余额为170225亿元，专项债务余额为331425亿元。一般债务主要用于弥补地方一般公共预算赤字，只能用于公益性资本支出部分资金的不足，其偿债资金主要来源于一般公共预算收入。专项债务则投向有一定收益的公益性项目，如基础设施建设、保障性住房建设等，其债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配，偿还来源是项目自身现金流和政府性基金。从占比情况来看，专项债务占比较高，达到66.07%，一般债务占比为33.93%。这种结构特点反映了我国当前经济发展阶段对基础设施建设等领域的重点投入。随着城市化进程的加速和经济结构的调整，地方政府对基础设施建设的需求不断增加，专项债务的大规模发行有助于满足这些项目的资金需求，推动地方经济的发展。一些城市为了改善交通拥堵状况，修建地铁、城市快速路等交通基础设施，这些项目往往投资规模大、建设周期长，通过发行专项债券来筹集资金，可以保证项目的顺利进行。进一步分析近年来一般债务和专项债务占比的变化趋势，可以发现专项债务占比呈现上升趋势，而一般债务占比则有所下降。2015-2017年间，新增一般债超过专项债，一般债占比较高；但2018年后，专项债发行规模大幅增加，专项债占比超过一般债，并持续上升。2022年专项债占比达到历史最高的83.5%，2023年一般债占地方债额度的比重降至15.9%，创出历史新低。这种变化与我国经济政策的调整和发展需求密切相关。随着经济的发展，对基础设施建设的需求日益迫切，专项债因其能够为有一定收益的公益性项目提供资金支持，成为地方政府融资的重要工具。为了推动地方经济的发展，提升区域竞争力，地方政府加大了对产业园区、交通枢纽等项目的投资，这些项目多采用专项债融资。政策导向也对债务结构产生影响，政府鼓励通过专项债来支持重点领域和关键项目的建设，以促进经济结构调整和转型升级。2.2债务资金来源与用途我国地方政府债务资金来源呈现多元化的特点，主要包括债券发行、银行贷款以及其他融资渠道。在债券发行方面，地方政府债券是重要的融资工具。地方政府通过在债券市场发行一般债券和专项债券来筹集资金，这种方式具有公开透明、融资规模较大等优势。2025年1-3月，全国发行新增地方政府债券12394亿元，其中一般债券2791亿元、专项债券9603亿元，这些债券的发行吸引了各类投资者，为地方政府提供了稳定的资金支持。债券发行的利率和期限也根据市场情况和项目需求进行合理设定，2025年3月，地方政府债券平均发行期限17.3年，其中一般债券8.9年，专项债券19.2年；平均发行利率2.09%，其中一般债券1.91%，专项债券2.14%，这样的设定既考虑了投资者的收益需求，也兼顾了地方政府的偿债压力。银行贷款也是地方政府债务资金的重要来源之一。银行凭借其雄厚的资金实力和广泛的金融网络，为地方政府提供了大量的贷款支持。地方政府的许多基础设施建设项目和公共服务项目都依赖银行贷款来满足资金需求。一些大型交通基础设施项目，由于投资规模大、建设周期长，需要银行提供长期的大额贷款。银行贷款的审批流程相对较为规范，注重对项目的可行性和还款能力的评估，这在一定程度上保障了资金的安全性。然而，银行贷款也存在一些局限性，如贷款条件较为严格，对地方政府的财务状况和信用评级有较高要求，可能会增加地方政府的融资难度和成本。除了债券发行和银行贷款，地方政府还通过其他融资渠道获取债务资金，包括信托融资、融资租赁、政府和社会资本合作（PPP）模式等。信托融资通过信托公司将社会资金集中起来，为地方政府项目提供资金支持；融资租赁则通过租赁设备的方式，为地方政府解决固定资产投资的资金问题；PPP模式则是吸引社会资本参与地方政府项目建设，通过政府与社会资本的合作，实现资源的优化配置和项目的高效运作。这些融资渠道丰富了地方政府的融资选择，为地方政府提供了更多的资金支持。它们也存在一些风险和问题，如信托融资和融资租赁的成本相对较高，可能会增加地方政府的债务负担；PPP模式在实施过程中，可能会面临项目合作方信用风险、项目运营风险等问题，需要加强管理和监督。地方政府债务资金的用途主要集中在基础设施建设和民生领域，这体现了地方政府在推动经济发展和改善民生方面的重要作用。在基础设施建设方面，债务资金广泛投入到交通、能源、水利等领域。交通基础设施建设是地方政府债务资金的重要投向，包括高速公路、铁路、城市轨道交通等项目。这些项目的建设对于改善区域交通状况、促进区域经济一体化发展具有重要意义。某地区通过发行专项债券筹集资金，建设了一条连接周边城市的高速公路，该高速公路的建成通车，大大缩短了地区间的交通时间，提高了物流运输效率，促进了区域间的经济交流与合作，带动了沿线地区的经济发展。能源基础设施建设也是债务资金的重要用途，如电网改造、新能源开发等项目，有助于保障地区能源供应的稳定和可持续发展。水利基础设施建设则关系到农业灌溉、防洪抗旱等民生问题，对保障农业生产和人民生命财产安全具有重要作用。在民生领域，地方政府债务资金用于教育、医疗、社会保障等方面，旨在提高居民的生活质量和社会福利水平。在教育方面，债务资金用于学校建设、教学设备购置、师资培训等，有助于改善教育条件，提高教育质量，培养更多的高素质人才。一些地方政府通过举债建设了新的学校，扩大了教育资源供给，缓解了当地学生入学难的问题；同时，购置了先进的教学设备，为学生提供了更好的学习环境，提升了教育教学效果。在医疗领域，债务资金投入到医院建设、医疗设备更新、医疗人才培养等方面，有助于提高医疗服务水平，满足居民的医疗需求。一些地区利用债务资金新建了现代化的医院，引进了先进的医疗设备，提高了医疗诊断和治疗能力；加强了医疗人才培养，提高了医护人员的专业素质，为居民提供了更好的医疗服务。在社会保障方面，债务资金用于保障性住房建设、养老服务设施建设等，有助于解决中低收入群体的住房问题和养老问题，促进社会的和谐稳定。通过建设保障性住房，为中低收入家庭提供了affordable的住房选择，改善了他们的居住条件；建设养老服务设施，为老年人提供了更好的养老环境和服务，提高了老年人的生活质量。2.3债务发展历程回顾我国地方政府债务的发展与国家经济体制改革、财政政策调整密切相关，其历程可追溯至1994年的分税制改革。分税制改革旨在提高中央财政收入占比，增强中央政府的宏观调控能力，对中央与地方的财政关系进行了重大调整。改革后，增值税、消费税等主要税种的大部分收入划归中央，而地方政府则承担了大量的公共服务和基础设施建设等事权。这种财权与事权的不匹配，使得地方政府在财政收入有限的情况下，面临着巨大的资金缺口，为满足经济社会发展的资金需求，地方政府开始通过多种方式举债，这成为地方政府债务规模逐渐扩大的重要起点。在这一时期，地方政府的债务融资方式较为有限，主要以向银行借款等形式为主，债务规模相对较小，但增长趋势已初现端倪。2008年全球金融危机爆发，对我国经济产生了严重冲击。为了应对经济下行压力，我国政府实施了大规模的经济刺激计划，推出了4万亿元的投资计划，其中大部分投资由地方政府承担。在这一背景下，地方政府融资平台迅速崛起，成为地方政府筹集资金的重要渠道。地方政府通过设立融资平台公司，以土地等资产作为抵押，向银行等金融机构大量贷款，用于基础设施建设和公共服务项目。这些融资平台公司在推动地方经济发展、加快基础设施建设方面发挥了重要作用，在一定程度上缓解了地方政府的资金压力，促进了地方经济的复苏和增长。融资平台公司的快速发展也带来了一系列问题，由于缺乏规范的监管和约束机制，部分融资平台公司存在过度举债、资金使用效率低下、债务风险隐蔽等问题，导致地方政府隐性债务规模迅速膨胀，增加了地方政府的债务风险。2014年，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对地方政府债务管理进行了全面规范。该意见明确了地方政府债务的举债主体、举债方式和规模控制等要求，规定地方政府举债只能通过发行政府债券的方式进行，剥离了融资平台公司的政府融资职能，将地方政府债务纳入预算管理，实行限额控制。这一政策的出台，标志着地方政府债务管理进入了规范化阶段，有效遏制了地方政府隐性债务的无序增长，增强了地方政府债务的透明度和可控性。此后，地方政府债券市场迅速发展，成为地方政府债务融资的主要方式，债券发行规模不断扩大，发行品种日益丰富，包括一般债券和专项债券等，为地方政府基础设施建设和公共服务项目提供了稳定的资金支持。近年来，随着经济形势的变化和地方政府债务规模的进一步扩大，地方政府债务风险问题受到了越来越多的关注。为了有效防控地方政府债务风险，国家出台了一系列政策措施。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》，进一步加强了对地方政府隐性债务的监管和问责力度，要求各地全面排查隐性债务，制定化债方案，积极稳妥化解隐性债务风险。2020年，受新冠疫情影响，我国经济面临较大下行压力，为了支持地方政府抗击疫情和恢复经济，国家适当提高了地方政府债务限额，增加了地方政府债券发行规模，同时加强了对债券资金使用的监管，确保资金用于重点领域和关键项目，提高资金使用效益。2024年，面对部分地区债务风险凸显的问题，国家再次加大了对地方政府债务风险的化解力度，通过增加地方政府债务限额、置换存量隐性债务等方式，降低地方政府债务成本，缓解债务压力，促进地方政府债务风险的有序化解。三、我国地方政府债务风险表现与案例分析3.1风险表现形式3.1.1规模风险地方政府债务的规模风险主要源于债务规模过大，超出地方政府的偿债能力，导致到期无法偿还债务本息的风险。当地方政府债务规模持续膨胀，而财政收入增长相对缓慢时，偿债压力将不断增大。若债务规模超过地方政府的财政承受能力，一旦出现经济下行、财政收入减少等情况，地方政府可能面临债务违约的风险，进而影响政府信用和经济社会稳定。以四川省为例，2024年末全省政府债务余额24028.9亿元，较2023年末增加3759.2亿元。尽管债务余额控制在国务院批准的26902.7亿元限额内，但债务规模的快速增长仍需引起高度关注。若四川省未来经济发展未能达到预期，财政收入增长乏力，将可能面临较大的偿债压力。若当地经济增速放缓，企业经营困难，税收收入减少，而债务本息的偿还却不能延期，就可能导致地方政府资金链紧张，甚至出现债务违约的风险。债务规模过大还会对地方政府的财政支出结构产生不利影响。为了偿还债务本息，地方政府可能不得不削减在其他重要领域的支出，如教育、医疗、社会保障等民生领域，以及对基础设施建设和产业发展的投入，这将影响公共服务的质量和经济的可持续发展。过度依赖债务融资还可能导致地方政府对债务资金的使用效率降低，形成“债务依赖症”，进一步加剧债务风险。3.1.2效率风险效率风险主要体现在地方政府债务资金的利用效率低下，未能达到预期的经济效益和社会效益。一些地方政府在举债过程中，缺乏对项目的科学论证和规划，盲目上马一些项目，导致项目建成后无法正常运营，无法产生足够的收益来偿还债务。部分基础设施项目，由于前期调研不充分，对项目的市场需求、盈利能力等分析不足，项目建成后出现运营亏损的情况。某城市建设了一座大型会展中心，投资巨大，但由于当地会展市场需求有限，会展中心建成后利用率不高，收入难以覆盖运营成本和债务本息，造成了债务资金的浪费，增加了地方政府的债务负担。债务资金使用效率低下还可能表现为项目建设周期过长，资金闲置浪费。一些项目由于审批程序繁琐、施工管理不善等原因，导致建设周期延长，资金在项目建设过程中长时间闲置，无法及时发挥效益。这不仅增加了项目的建设成本，还可能错过最佳的市场时机，影响项目的收益。某交通基础设施项目，原计划建设周期为3年，但由于各种原因，实际建设周期长达5年，期间大量资金闲置，项目建成后市场环境发生了变化，收益未达预期，导致债务偿还困难。债务资金使用效率低下还会影响地方政府的公信力和形象。当债务资金未能有效发挥作用，未能带来预期的经济社会发展成果时，公众可能对地方政府的决策能力和管理水平产生质疑，降低政府的公信力。这对于地方政府的长期发展和社会稳定是极为不利的。3.1.3结构风险地方政府债务的结构风险主要体现在债务的构成不合理，直接显性债务、或有债务和隐性债务之间的比例失衡，以及不同期限、不同利率的债务组合不合理，从而增加债务风险。直接显性债务是指由地方政府直接承担的、明确的债务责任，如地方政府债券；或有债务是指在特定事件发生时才会转化为实际债务的潜在债务，如政府为企业提供的担保债务；隐性债务则是指未在政府预算中明确体现，但实际上由政府承担的债务责任，如地方政府融资平台公司的债务。当或有债务和隐性债务规模过大时，会增加地方政府债务的不确定性和风险。若地方政府为大量企业提供担保，一旦企业出现经营困难无法偿还债务，政府就需要承担担保责任，导致债务规模急剧增加。社保资金缺口问题也可能导致地方政府债务风险上升。随着人口老龄化的加剧，社保资金的支出压力不断增大，部分地区出现了社保资金收不抵支的情况。若地方政府无法有效解决社保资金缺口问题，可能需要通过举债来弥补，从而增加隐性债务风险。以东北地区为例，部分城市由于人口外流、经济下行等因素，社保缴费人数减少，领取待遇人数增加，社保基金运行缺口较大。2015年黑龙江某市缴费人数为26.8万人，领取待遇人数却达到29.7万人，当年基金运行缺口为36.6亿，这给当地政府带来了潜在的债务压力。债务期限结构不合理也会引发风险。若短期债务占比较高，而地方政府的短期资金流动性不足，可能导致短期内偿债压力过大，出现资金周转困难；若长期债务占比较高，可能会使地方政府在未来较长时间内面临持续的偿债压力，影响财政的可持续性。不同利率的债务组合不合理，若高利率债务占比较大，将增加地方政府的利息支出负担，进一步加重债务压力。3.1.4外部风险地方政府债务的外部风险主要是指政府债务违约可能引发的其他财政风险，以及对金融体系稳定性、经济社会发展等方面的负面影响。一旦地方政府出现债务违约，将直接影响政府信用，导致政府在金融市场上的融资难度加大，融资成本上升。金融机构可能会对政府的信用评级下调，减少对政府的贷款额度，提高贷款利率，这将使地方政府后续的融资更加困难，进一步加剧财政困境。地方政府债务违约还可能对金融体系的稳定性造成冲击。许多金融机构持有大量的地方政府债务，若出现违约，金融机构的资产质量将恶化，可能引发流动性风险和信用风险，甚至导致系统性金融风险。若银行大量投资地方政府债券或为地方政府融资平台提供贷款，一旦地方政府债务违约，银行的不良贷款率将上升，资产价值下降，可能引发储户恐慌，导致银行挤兑，影响整个金融体系的稳定。政府债务违约还会对经济社会发展产生负面影响。债务违约可能导致政府减少对基础设施建设、公共服务等领域的投入，影响经济的正常发展；也会引发社会不稳定因素，如失业增加、民生保障受到影响等，损害社会的和谐稳定。3.2典型案例剖析3.2.1内蒙古呼伦贝尔市违规新增隐性债务案例2019年7月，呼伦贝尔市政府通过专题会议决定，开启了一系列违规操作，为地方政府债务风险埋下了隐患。海拉尔区政府与内蒙古撷英绿化管理有限责任公司签订项目合作协议，将第十四届全国冬季运动会主场馆周边绿化工程和城区道路路灯杆通信基站建设运营这两个本应独立的项目，违规捆绑包装为1个不合规的政府和社会资本合作（PPP）项目并实施。这种违规捆绑包装的行为，严重违背了PPP项目的规范和要求，使得项目的经济可行性和合规性受到了极大的质疑。该项目在2020年7月完成建设，但截至核查日，并未产生任何经营收入，而该PPP项目的政府全生命周期支出责任却形成了新增隐性债务3.96亿元。这不仅导致了财政资金的浪费，也使得政府未来的财政支出压力陡然增大，给地方财政的可持续发展带来了严重挑战。在2018年9月至2020年10月期间，原海拉尔区房屋征收安置管理局（现海拉尔区房屋征收安置服务中心）也出现了违规行为。其向区内房地产开发企业借款7.01亿元，这些借款被用于支付棚户区改造贷款本息等。截至2021年8月末，扣除已偿还部分，仍形成新增隐性债务2.92亿元。这种向房地产开发企业借款的行为，不仅增加了政府债务的隐蔽性，也使得债务风险进一步积聚。由于借款来源的非规范性和资金用途的不透明性，一旦房地产开发企业出现经营问题或资金链断裂，政府将面临巨大的偿债压力，可能引发债务危机。针对呼伦贝尔市的这些违规行为，相关部门进行了严肃的问责。中共内蒙古自治区纪律检查委员会、内蒙古自治区监察委员会，中共内蒙古自治区委员会组织部依纪依规组织对相关责任人予以问责。时任呼伦贝尔市委常委、常务副市长陈某被给予诫勉，这一处罚表明其在项目决策和监管过程中未能履行应尽的职责，对违规行为负有领导责任；时任海拉尔区副区长王某某也被给予诫勉，反映出其在项目执行和管理中存在失职行为。鉴于时任海拉尔区区长杨某某因严重违纪和职务违法、职务犯罪，已被开除党籍、开除公职并判刑，对其不再追责，但其行为已严重损害了政府的形象和公信力；时任海拉尔区区长萨某某因其涉嫌严重违纪违法被立案审查调查，作并案处理，给予其开除党籍、开除公职处分，彰显了对违法违纪行为零容忍的态度。这些问责措施不仅是对相关责任人的惩戒，也为其他地区提供了警示，强调了严格遵守债务管理规定、杜绝违规举债行为的重要性。3.2.2吉林省四平市隐性债务化解不实案例2016年，四平市住房和城乡建设局与四平市城市发展投资控股有限公司签订政府购买服务协议，约定以财政资金偿还四平市紫气大路跨铁路立交桥、四平市东丰路（仁兴街—一经街）上跨铁路立交桥、吉林省2013至2017年棚户区改造二期建设项目贷款。这一协议的签订，明确了政府在这些项目中的债务责任，然而在后续的债务化解过程中却出现了严重问题。2021年上半年，四平市住房和城乡建设局采取了错误的化债方式，以四平市城市发展投资控股有限公司向吉林银行股份有限公司申请的流动资金贷款，偿还该项目贷款并作为化债处理，这种做法看似解决了眼前的债务问题，但实际上只是将债务进行了转移和掩盖，造成隐性债务化解不实2.11亿元。这种虚假的化债行为，不仅没有真正降低政府的债务负担，反而使得债务风险更加隐蔽，增加了未来债务危机爆发的可能性。在2020年6月至2021年6月期间，四平市城市发展投资控股有限公司进一步加剧了债务风险的隐蔽性。其将通过定向债务融资工具募集的部分资金用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理，造成化债不实0.74亿元。这种行为严重违反了债务管理的相关规定，使得隐性债务化解工作流于形式，无法真实反映政府的债务状况。虚假的化债数据可能导致政府在制定财政政策和债务管理策略时出现偏差，进而影响地方经济的稳定发展。对于四平市隐性债务化解不实的问题，中共吉林省纪律检查委员会、吉林省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。时任四平市委常委、常务副市长陈某被给予批评教育，这表明其在债务管理和化债工作中未能有效履行领导职责，对出现的问题负有一定责任；时任四平市财政局局长郭某某被给予诫勉，反映出其在财政监管和化债工作协调方面存在不足；时任四平市住房和城乡建设局局长刘某某被给予诫勉，说明其在项目实施和债务管理过程中存在失职行为；时任四平市住房和城乡建设局财务科科长陈某某被给予政务警告处分，体现了对其具体操作层面违规行为的惩戒；时任四平市城市发展投资控股有限公司董事长徐某某被给予党内警告处分，表明其对公司的违规化债行为负有领导责任；其他相关人员也一并进行了处理，全面落实了对违规行为的责任追究。通过这些问责措施，旨在督促各级政府部门和相关责任人严格遵守债务管理规定，确保隐性债务化解工作的真实性和有效性。3.2.3黑龙江省佳木斯市违规承诺收益新增隐性债务案例2019年至2021年12月期间，佳木斯市政府在一系列项目运作中，违反了债务管理的相关规定，通过承诺社会资本方不合理的收益回报，新增了大量隐性债务。经佳木斯市政府授权，佳木斯高新技术产业开发区管理委员会、佳木斯市城市管理综合执法局、佳木斯市住房和城乡建设局与社会资本方签订特许经营权协议，以TOT（转让-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、BOT（建设-运营-移交）模式实施佳木斯高新区污水处理厂项目、餐厨废弃物资源化利用项目、污水处理厂污泥处理工程等3个政府特许经营权项目。在这些协议中，政府承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等。这种承诺不仅超出了政府的财政承受能力，也违背了市场规律和风险共担原则，使得政府在未来需要承担高额的债务支出，形成新增隐性债务15.73亿元。一旦项目运营出现问题或市场环境发生变化，政府将不得不动用大量财政资金来履行承诺，从而对地方财政造成巨大压力，影响公共服务的提供和经济的可持续发展。针对佳木斯市的这一违规行为，中共黑龙江省纪律检查委员会、黑龙江省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。时任佳木斯市委副书记、市长丛某被给予谈话提醒，这表明其作为地方行政首长，对政府的决策和项目运作负有领导责任，在此次违规事件中未能有效把控风险；时任佳木斯市副市长王某某被给予诫勉，体现了其在项目推进和监管过程中的失职行为；时任佳木斯市财政局局长王某某被给予党内警告处分，反映出其在财政政策制定和资金监管方面存在问题，未能及时制止违规行为；时任佳木斯市财政局副局长周某某被给予政务警告处分，表明其在具体工作执行中对违规行为负有直接责任；时任佳木斯市住房和城乡建设局局长王某被给予党内警告处分，说明其在项目实施和行业管理中存在漏洞；时任佳木斯高新技术产业开发区党工委书记、管理委员会常务副主任付某某被给予党内警告处分，体现了其对高新区项目监管不力；时任佳木斯市城市管理综合执法局局长张某被给予党内警告处分，表明其在城市管理相关项目运作中存在违规决策和管理不善的问题；其他相关人员也一并进行了处理，全面落实了对违规行为的责任追究。这些问责措施不仅是对佳木斯市违规行为的严肃处理，也为其他地区提供了重要的警示，强调了政府在与社会资本合作过程中，必须严格遵守法律法规，合理控制债务风险，确保地方财政的稳定和可持续发展。四、我国地方政府债务风险形成原因4.1制度因素4.1.1分税制改革的影响1994年，我国推行分税制改革，旨在提升中央财政收入占比，增强中央政府的宏观调控能力。此次改革对中央与地方的财政关系进行了重大调整，增值税、消费税等主要税种的大部分收入划归中央，而地方政府则承担了大量的公共服务和基础设施建设等事权。这种财权与事权的不匹配，使得地方政府在财政收入有限的情况下，面临着巨大的资金缺口。地方政府承担了义务教育、医疗卫生、社会保障等民生领域的主要支出责任，还负责基础设施建设、城市维护等经济发展相关的支出。在财政收入方面，地方政府的税收收入相对较少，且缺乏稳定的主体税种。这种收支不平衡导致地方政府在履行事权时，不得不依赖举债来满足资金需求，从而增加了地方政府债务规模。分税制改革后，地方政府缺乏稳定的自有财源，使得其在面对基础设施建设和公共服务提升等资金需求时，只能通过举债来解决。基础设施建设是地方经济发展的重要支撑，道路、桥梁、水电等基础设施的建设需要大量资金投入，而这些项目往往投资周期长、回报慢，地方政府难以依靠自身财政收入来完成。公共服务领域，如教育、医疗资源的提升，也需要持续的资金投入。为了推动地方经济发展，提升区域竞争力，地方政府不得不通过发行债券、向银行贷款等方式筹集资金，这使得地方政府债务规模不断扩大。4.1.2预算管理制度不完善我国预算管理制度存在预算软约束的问题，这对地方政府债务风险产生了显著影响。预算软约束是指当地方政府出现财政收支缺口时，往往能够通过上级政府的财政补贴、借新还旧等方式来弥补，而不必承担相应的成本和责任。这种情况导致地方政府在编制预算时缺乏严格的约束和规范，存在随意调整预算、超预算支出等现象。一些地方政府为了追求短期的经济增长和政绩，会过度举债进行投资，而忽视了债务的偿还能力和风险。由于预算软约束，这些地方政府在债务到期无法偿还时，往往寄希望于上级政府的救助或借新还旧，从而导致债务规模不断累积，债务风险不断增加。预算编制不科学也是预算管理制度不完善的一个重要方面。部分地方政府在编制预算时，缺乏对经济形势和财政收支状况的准确预测，导致预算编制与实际情况存在较大偏差。在收入预算编制方面，可能高估了税收收入和非税收入的增长，而在支出预算编制方面，可能低估了基础设施建设、公共服务等领域的资金需求。这使得地方政府在执行预算过程中，不得不通过追加预算、举债等方式来满足资金需求，从而增加了债务风险。一些地方政府在编制预算时，没有充分考虑到项目的可行性和效益性，盲目安排资金用于一些低效甚至无效的项目，导致债务资金浪费，进一步加剧了债务风险。4.2经济因素4.2.1经济增长与财政收支关系经济增长与财政收支密切相关，对地方政府债务风险有着重要影响。当经济增速放缓时，企业经营面临困难，盈利能力下降，导致税收收入减少。消费者信心受挫，消费意愿降低，进而影响消费市场的活跃度，间接减少税收来源。在经济增速放缓的情况下，企业的销售额和利润可能下降，缴纳的企业所得税和增值税也会相应减少；居民收入增长放缓，个人所得税收入也会受到影响。财政支出却具有刚性，在社会保障、教育、医疗等民生领域，以及基础设施建设和公共服务方面的支出不能随意削减，这就使得财政收支矛盾加剧。为了弥补财政收支缺口，地方政府不得不通过举债来维持财政运转。这种情况下，地方政府债务规模会进一步扩大，债务风险也随之增加。若经济持续低迷，财政收入难以改善，而债务规模不断扩大，地方政府可能面临偿债困难的局面，导致债务违约风险上升。一些地区在经济增速放缓时，为了保障民生和基础设施建设，大量举债，结果债务规模超出了财政承受能力，出现了债务违约的风险，影响了地方政府的信用和经济社会的稳定。4.2.2基础设施建设需求与融资压力随着我国城镇化进程的加速，对基础设施建设的需求日益增长。城镇化的推进带来了人口的大量涌入，城市规模不断扩大，这就需要完善的交通、能源、供水供电、污水处理等基础设施来支撑城市的正常运转和居民的生活需求。在交通方面，为了缓解城市交通拥堵，需要建设更多的城市道路、地铁、轻轨等交通设施；在能源方面，随着城市用电量的增加，需要建设更多的发电厂和输电线路，保障能源供应；在供水供电和污水处理方面，也需要不断升级和完善相关设施，以满足居民的生活需求。这些基础设施建设项目往往投资规模大、建设周期长，需要大量的资金投入。地方政府作为基础设施建设的主要责任主体，在财政资金有限的情况下，面临着巨大的融资压力。为了满足基础设施建设的资金需求，地方政府不得不通过多种方式举债，如发行地方政府债券、向银行贷款、采用PPP模式等。这些融资方式虽然在一定程度上解决了基础设施建设的资金问题，但也增加了地方政府的债务规模和债务风险。若项目规划不合理、建设进度延迟或运营效益不佳，可能导致债务偿还困难，进一步加剧地方政府的债务风险。一些城市在建设大型基础设施项目时，由于前期规划不充分，对项目的可行性和效益评估不足，导致项目建成后运营效益不佳，无法产生足够的收益来偿还债务，使得地方政府债务风险增加。4.3管理因素4.3.1地方政府债务管理体系不健全目前，我国地方政府债务管理体系存在诸多不完善之处，其中债务管理部门职责不清、缺乏统一协调机制是较为突出的问题。在地方政府债务管理过程中，涉及多个部门，如财政部门、发改委、审计部门等。这些部门在债务管理中各自承担着不同的职责，但在实际操作中，职责划分不够清晰，存在职能交叉和重叠的情况。财政部门主要负责债务资金的预算管理和资金拨付，但在债务规模控制、项目审批等方面，与发改委等部门存在职责不清的问题。发改委负责项目的审批和规划，但对于债务资金的使用监管和风险防控，又与财政部门的职责存在一定的重合。这种职责不清的情况，导致在债务管理过程中，各部门之间相互推诿责任，工作效率低下，难以形成有效的债务管理合力。由于缺乏统一的协调机制，各部门在债务管理过程中各自为政，无法实现信息的有效共享和协同工作。在债务项目的申报和审批过程中，财政部门、发改委等部门之间的信息沟通不畅，可能导致项目申报重复、审批流程繁琐等问题。在债务资金的使用和监管方面，审计部门与财政部门之间缺乏有效的协调配合，难以对债务资金的使用情况进行全面、及时的监督，增加了债务资金被挪用、浪费的风险。地方政府债务管理体系的不健全，还体现在缺乏完善的债务管理制度和规范。在债务举借环节，部分地方政府没有明确的举债标准和程序，随意性较大，导致债务规模失控。在债务资金使用环节，缺乏严格的资金使用监管制度，资金使用效率低下，存在违规使用的情况。在债务偿还环节，没有建立完善的偿债机制，偿债责任不明确，可能导致债务违约风险增加。这些问题的存在，严重影响了地方政府债务管理的效果，加剧了地方政府债务风险。4.3.2债务风险评估与预警机制缺失有效的债务风险评估和预警机制对于地方政府债务风险防控至关重要，但目前我国地方政府在这方面存在明显不足。在债务风险评估方面，缺乏科学、全面的评估指标体系和方法。现有的评估指标往往侧重于债务规模和偿债能力等方面，对债务资金的使用效率、项目的经济效益和社会效益等因素考虑不足。在计算债务率、负债率等指标时，没有充分考虑地方政府的财政收入结构、经济发展潜力等因素，导致评估结果不能准确反映地方政府的债务风险状况。评估方法也较为单一，主要以静态分析为主，缺乏对债务风险的动态监测和分析。在经济形势和财政状况不断变化的情况下，静态评估方法难以准确预测债务风险的发展趋势，无法及时发现潜在的债务风险。一些地方政府在评估债务风险时，仅仅依据上一年度的财务数据进行分析，没有考虑到经济增速放缓、税收政策调整等因素对债务风险的影响，导致评估结果滞后，无法为债务管理决策提供及时、准确的依据。债务风险预警机制的缺失也是一个突出问题。目前，我国尚未建立起统一、有效的地方政府债务风险预警系统，无法对债务风险进行及时、准确的预警。一些地方政府虽然建立了简单的预警机制，但预警指标设置不合理，预警阈值不科学，导致预警信号不准确，无法发挥应有的预警作用。在预警指标方面，可能只关注了债务规模和偿债能力等单一指标，而忽视了债务结构、资金使用效率等其他重要因素；在预警阈值方面，可能设置过高或过低，过高会导致预警信号滞后，无法及时防范风险，过低则会导致频繁发出预警信号，影响政府决策的科学性。债务风险评估与预警机制的缺失，使得地方政府在债务管理过程中无法及时发现和防范债务风险，增加了债务违约的可能性。当债务风险积累到一定程度时，可能引发系统性金融风险，对经济社会的稳定发展造成严重影响。因此，建立健全科学、有效的债务风险评估与预警机制，是当前地方政府债务管理工作的当务之急。五、我国地方政府债务风险控制的对策建议5.1完善制度建设5.1.1优化财政体制合理划分中央与地方的财权事权是完善财政体制的关键。在事权划分上，应遵循受益范围原则，明确各级政府的职责。对于全国性公共产品和服务，如国防、外交等，应由中央政府承担主要事权；对于区域性公共产品和服务，如城市基础设施建设、社会治安等，地方政府应承担主要责任；对于跨区域的公共产品和服务，可由中央政府和地方政府共同承担，通过建立协调机制，明确各自的职责和分工。在财权划分方面，要确保地方政府有足够的财力来履行其事权。可以适当增加地方政府的税收收入，培育地方主体税种，提高地方财政的自主收入能力。推进消费税改革，将部分消费税品目征收环节后移并稳步下划地方，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，这些举措都有助于拓展地方税源，增强地方政府的财力。完善转移支付制度也是优化财政体制的重要内容。当前，我国转移支付制度存在结构不合理、资金分配不科学等问题，需要进一步优化。应增加一般性转移支付规模和比例，减少专项转移支付项目。一般性转移支付能够更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡。对于革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等经济相对落后的地区，要重点增加转移支付，以支持这些地区的经济发展和公共服务供给。要规范转移支付资金的分配和使用，建立科学的分配标准和监督机制，确保资金真正用于民生领域和基础设施建设，提高资金使用效益。要加强对转移支付资金的绩效评价，对资金使用效果进行跟踪评估，对绩效不佳的项目要减少或暂停资金支持，以提高资金的使用效率和效益。5.1.2强化预算管理加强预算编制的科学性是强化预算管理的基础。在预算编制过程中，地方政府应深入调研分析本地的经济形势、财政收入来源和重点支出领域，确保预算编制与当地经济社会发展实际相适应。要细化预算项目，明确每个项目的具体支出内容、实施进度和绩效目标，提高预算的可执行性。对于重大项目和重点支出，应建立预算评审机制，邀请专家和相关部门参与评审，确保预算编制的合理性和科学性。通过科学合理的预算编制，能够准确反映地方政府的财政收支情况，为债务管理提供可靠的依据，避免因预算编制不合理导致的债务风险。严格预算执行是控制地方政府债务风险的关键环节。地方政府应建立健全预算执行动态监控系统，实时监控财政资金的支付情况，对异常支付行为及时预警和处理。要严格预算调整程序，确需调整预算的，必须按照法定程序进行审批，严禁随意调整预算。加强支出进度管理，制定支出进度计划，定期对预算执行进度进行通报和考核，督促各部门加快支出进度，提高财政资金使用效益。严格的预算执行能够确保财政资金按照预算安排使用，避免超预算支出和资金浪费，从而有效控制地方政府债务规模，降低债务风险。5.2加强经济建设5.2.1推动地方经济高质量发展推动地方经济高质量发展是增强地方政府偿债能力的关键举措，其中产业升级和创新驱动发挥着核心作用。产业升级能够优化产业结构，提升产业的附加值和竞争力，从而促进经济增长。通过淘汰落后产能，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化转型，培育新兴产业，能够为地方经济注入新的活力。以制造业为例，传统制造业往往面临着成本上升、市场竞争激烈等问题，通过引入先进的生产技术和管理经验，推动制造业向智能制造转型，能够提高生产效率，降低生产成本，提升产品质量和附加值，增强产业的市场竞争力。新兴产业如新能源、新材料、人工智能等，具有高成长性和创新性，能够带动相关产业的发展，形成新的经济增长点。发展新能源产业，不仅能够减少对传统能源的依赖，实现可持续发展，还能带动电池、储能、智能电网等相关产业的发展，创造更多的就业机会和经济效益。创新驱动是推动经济高质量发展的重要动力。加大对科技创新的投入，能够提高企业的创新能力和核心竞争力。政府可以通过设立科技创新专项资金、税收优惠、财政补贴等方式，鼓励企业加大研发投入，开展技术创新活动。加强产学研合作，促进科技成果转化，能够加速科技成果向现实生产力的转化，推动产业升级。高校和科研机构拥有丰富的科研资源和人才优势，企业具有市场和生产优势，通过产学研合作，能够实现资源共享、优势互补，提高科技成果的转化率和产业化水平。某高校研发出一种新型的材料技术，通过与企业合作，将该技术应用于产品生产中，不仅提高了产品的性能和质量，还为企业带来了新的市场机遇和经济效益。推动地方经济高质量发展，还需要加强基础设施建设，优化营商环境，吸引更多的投资和人才。完善的基础设施能够降低企业的生产和运营成本，提高经济运行效率；良好的营商环境能够激发市场主体的活力和创造力，促进经济的发展。通过加强交通、能源、通信等基础设施建设，提高基础设施的互联互通水平，能够为企业的发展提供更好的条件；通过简化行政审批流程、降低市场准入门槛、加强知识产权保护等措施，优化营商环境，能够吸引更多的企业投资兴业，促进地方经济的繁荣。5.2.2优化财政收入结构优化财政收入结构是降低地方政府债务风险的重要途径，其中减少对土地财政的依赖和培育新兴财源是关键环节。长期以来，部分地方政府过度依赖土地财政，通过出让土地使用权获取财政收入。随着房地产市场的调控和土地资源的日益稀缺，土地财政的可持续性面临挑战。过度依赖土地财政会导致地方政府的财政收入不稳定，容易受到房地产市场波动的影响；还会推高房价，增加居民的购房负担，不利于房地产市场的健康发展。因此，地方政府需要减少对土地财政的依赖，寻找新的财政收入增长点。培育新兴财源是优化财政收入结构的重要举措。地方政府应积极培育和发展新兴产业，推动产业多元化发展，以增加财政收入来源。通过制定产业扶持政策，吸引新兴产业企业落户，促进新兴产业的发展壮大。发展数字经济产业，政府可以通过建设数字经济产业园、提供税收优惠和资金支持等方式，吸引数字经济企业入驻，培育一批具有核心竞争力的数字经济企业。这些企业的发展不仅能够创造大量的就业机会，还能为地方政府带来税收收入。支持科技创新企业的发展，通过设立科技创业基金、提供创新补贴等方式，鼓励科技创新企业开展研发活动，提高企业的创新能力和市场竞争力。科技创新企业的发展能够带动相关产业的发展，形成新的经济增长点，为地方政府提供稳定的财政收入来源。地方政府还可以通过加强税收征管，提高税收收入质量。完善税收征管体系，加强对税收违法行为的打击力度，确保税收收入的足额征收。利用大数据、人工智能等技术手段，提高税收征管的效率和精准度，优化税收服务，为企业提供便捷的办税服务，促进企业依法纳税。通过加强税收征管，能够提高财政收入的稳定性和可持续性，降低地方政府债务风险。5.3强化债务管理5.3.1健全债务管理体系健全债务管理体系，首先要明确债务管理部门职责，构建统一协调的债务管理机制。财政部门作为债务管理的核心部门，应承担起统筹规划、预算管理、资金监管等主要职责。在统筹规划方面，负责制定地方政府债务的总体规模、结构和发展方向，结合地方经济发展需求和财政状况，合理确定债务规模上限，避免过度举债。在预算管理上，将地方政府债务收支全面纳入预算管理，严格控制债务资金的使用范围和支出进度，确保资金使用的合理性和合规性。资金监管方面，加强对债务资金流向和使用效果的监督，防止资金被挪用、浪费。发改委则应在项目审批和规划环节发挥关键作用，严格审核债务资金投资项目的可行性和效益性。对于基础设施建设项目，要评估项目的市场需求、预期收益和社会效益，确保项目具有可行性和可持续性，避免盲目投资和低水平重复建设。审计部门要加强对债务资金使用情况的审计监督，定期对债务项目进行审计，及时发现和纠正资金使用中的违规行为，保障资金安全和有效使用。为了实现各部门之间的有效协调与合作，应建立统一的债务管理协调机制。成立由财政、发改委、审计等相关部门组成的地方政府债务管理领导小组，负责统筹协调地方政府债务管理工作。领导小组定期召开会议，研究解决债务管理中的重大问题，制定相关政策和措施。建立部门间信息共享平台，实现债务数据、项目信息、监管情况等的实时共享，打破信息壁垒，提高工作效率。财政部门及时将债务规模、资金使用等信息共享给发改委和审计部门，发改委将项目审批和进展情况反馈给财政和审计部门，审计部门将审计结果通报给其他部门，以便各部门及时了解债务管理动态，协同开展工作。还应明确各部门在债务管理中的责任追究机制，对因工作失职导致债务风险增加的部门和个人，依法依规进行问责，增强各部门的责任意识和风险意识。5.3.2建立风险评估与预警机制建立科学合理的风险评估指标体系是准确评估地方政府债务风险的关键。应综合考虑债务规模、偿债能力、举债压力等多方面因素，选取具有代表性和可操作性的指标。债务规模方面，可选取债务余额、债务增长率等指标，反映地方政府债务的总体规模和增长趋势。债务余额直观地展示了地方政府的负债总量，债务增长率则能体现债务规模的变化速度，通过对这两个指标的分析，可以判断地方政府债务规模是否合理，是否存在过快增长的风险。偿债能力方面，采用偿债率、利息保障倍数等指标进行衡量。偿债率是指当年还本付息额与当年财政收入的比值，反映了地方政府用财政收入偿还债务本息的能力；利息保障倍数是指息税前利润与利息费用的比值，衡量了地方政府支付利息的能力，这两个指标越高，说明地方政府的偿债能力越强。举债压力方面，可选取债务率、负债率等指标，债务率是指债务余额与当年综合财力的比值，负债率是指债务余额与地区生产总值的比值，这两个指标可以反映地方政府的债务负担程度，比值越高，表明举债压力越大。运用层次分析法、熵值法等科学方法确定各指标的权重，能够使评估结果更加准确地反映债务风险状况。层次分析法通过构建层次结构模型，将复杂问题分解为多个层次，通过两两比较的方式确定各指标的相对重要性权重；熵值法则根据指标数据的离散程度来确定权重，数据离散程度越大，权重越高