我国环境行政合同制度建构：理论、实践与创新路径

我国环境行政合同制度建构：理论、实践与创新路径一、引言1.1研究背景随着我国经济的快速发展和工业化、城市化进程的加速，环境问题日益凸显，已成为制约经济社会可持续发展的重要因素。近年来，大气污染、水资源污染、土壤污染等问题不断加剧，给人们的生活和健康带来了严重威胁。在大气污染方面，工业排放、汽车尾气、燃煤等源头污染，加剧了雾霾现象的发生频率和强度。北京、上海等大城市的雾霾天气给居民的健康带来了极大的危害，尤其是老人和儿童更为脆弱。大气污染也对农作物生长和生态系统造成了严重影响。据生态环境部发布的《中国生态环境状况公报》显示，部分城市空气质量超标，细颗粒物（PM2.5）等污染物浓度居高不下。水资源污染问题也不容小觑，我国是水资源极度稀缺的国家之一，然而过度工业化和城市化使水资源面临严重的污染威胁。工业废水和生活污水排放以及农业面源污染已经污染了大部分河流、湖泊和地下水。这种水资源的污染给人们的生活、农业和工业生产带来了巨大的困扰，严重威胁着人民的生活质量和健康安全。例如，一些地区的河流因污染而失去了生态功能，无法满足农业灌溉和居民生活用水的需求。土壤污染同样形势严峻，农业使用的化肥、农药和工业废弃物等引起了土壤的污染。农田的污染导致农产品中的有害物质含量上升，威胁到人们的食品安全。同时，污染物还会通过土壤的迁移和渗透对地下水进行污染，加剧水资源的压力。有调查表明，部分地区的土壤中重金属含量超标，对农产品质量和生态环境构成潜在风险。面对严峻的环境形势，我国政府采取了一系列措施加强环境保护，如制定和完善环境法律法规、加大环境执法力度、推进污染治理项目等。然而，传统的环境管理手段在实践中逐渐暴露出一些不足。传统的命令-控制模式主要依靠行政命令和强制手段，单方面地给相对人设置权利义务，依靠强制和制裁方式加以贯彻执行。这种模式在很大程度上只能治标，难以做到治本，只是一种外生力量，难以充分调动社会各方的积极性和主动性。而且，在实际操作中，命令-控制模式可能会面临执行难、监管成本高、效率低下等问题。例如，一些企业为了追求经济利益，可能会采取各种手段逃避监管，导致环境法规难以有效实施。在这样的背景下，环境行政合同制度作为一种新型的环境管理手段应运而生。环境行政合同将环境行政管理主体与相对人置于一种契约关系中，双方通过协商、谈判的方式，针对特定的环境行为和事项约定各自的权利和义务，共同致力于环境保护目标的实现。这种制度既符合当今社会民主观念的要求，也能从深层次上使管理者与管理相对人之间的地位趋于平衡，从而有效提高环境行政效益。它有利于改善僵化的传统管理模式，使内生变量发挥作用，激发社会力量参与环境保护的积极性和创造性。1.2研究目的与意义本研究旨在深入剖析我国环境行政合同制度，全面梳理其理论体系，通过对现有制度的分析和评估，找出存在的问题和不足，并提出针对性的完善建议，从而构建一套更加科学、合理、有效的环境行政合同制度，为我国的环境保护工作提供有力的制度支持。从理论意义来看，研究环境行政合同制度有助于丰富和完善环境行政法的理论体系。目前，我国在环境行政合同制度方面的理论研究还相对薄弱，对其概念、性质、特征、分类等基本问题尚未形成统一的认识。通过深入研究，可以进一步明确环境行政合同的内涵和外延，揭示其内在的运行规律，为环境行政合同的实践提供坚实的理论基础。这不仅有助于推动环境行政法学科的发展，也能为其他相关学科的研究提供有益的参考。研究环境行政合同制度还能够促进行政法学理论的创新与发展。环境行政合同作为一种新型的行政管理方式，突破了传统行政法中命令-控制模式的束缚，强调行政主体与相对人之间的平等协商、合作共赢。这种理念的引入，对传统行政法学中的行政行为理论、行政法律关系理论等提出了新的挑战，促使行政法学界重新审视和思考这些理论，推动行政法学理论的创新与发展。在实践意义方面，环境行政合同制度的完善有助于提高环境管理的效率和效果。传统的环境管理手段主要依靠行政命令和强制执法，这种方式在实践中往往面临着执行难、监管成本高、效率低下等问题。而环境行政合同通过明确双方的权利义务，将环境保护目标与相对人的利益紧密结合起来，能够充分调动相对人的积极性和主动性，使其自觉履行环境保护义务。同时，环境行政合同还可以引入市场机制和社会力量，实现资源的优化配置，提高环境管理的效率和效果。该制度还有助于保障公众的环境权益。随着社会的发展和进步，公众对环境质量的要求越来越高，对环境权益的保护也越来越关注。环境行政合同制度的建立和完善，可以为公众参与环境保护提供更多的途径和方式，使公众能够更加有效地表达自己的环境诉求，监督环境行政主体和相对人的行为，从而保障公众的环境权益。研究环境行政合同制度对于推动我国的生态文明建设也具有重要的现实意义。生态文明建设是我国实现可持续发展的必然选择，而环境保护是生态文明建设的重要内容。通过完善环境行政合同制度，加强环境管理，改善环境质量，可以为生态文明建设提供良好的生态基础，促进经济社会与环境的协调发展。1.3国内外研究现状国外对环境行政合同制度的研究起步较早，并且在实践中已经取得了较为丰富的经验。以日本为例，自1964年创设“横滨方式之公害防止协定”后，环境行政合同在其环境管理中得到了广泛应用。日本学者对公害防止协定等环境行政合同的研究深入而细致，涵盖了合同的订立、履行、变更、解除以及违约责任等多个方面。他们注重从实际案例出发，分析合同在环境管理中的具体作用和实施效果，为环境行政合同制度的完善提供了大量的实践依据。在德国，行政合同制度有着深厚的理论基础，其公法合同理论为环境行政合同的发展提供了有力支撑。德国学者强调环境行政合同中行政主体与相对人之间的权利义务平衡，注重合同的合法性和公正性，对合同的法律规制进行了深入研究，提出了一系列完善环境行政合同法律制度的建议。在英美法系国家，虽然没有明确的“环境行政合同”概念，但以普通法为本位的政府合同在环境领域有着广泛的应用。这些国家通过议会立法和法院判例，逐步发展出了一些专门适用于政府合同的特殊法律规则，以解决政府合同在实践中遇到的问题。美国对于政府合同的规范将普通合同法和联邦政府关于政府合同的一些成文形式的专门法律规定相结合，确保政府合同在环境管理中的有效实施。相比之下，国内对环境行政合同制度的研究相对较晚，但近年来也取得了一定的进展。学者们对环境行政合同的概念、性质、特征、分类等基本问题进行了探讨，试图构建环境行政合同的理论体系。一些学者认为，环境行政合同是行政合同在环境行政管理领域的一种具体运用形式，具有行政性和合同性的双重属性；也有学者强调环境行政合同在实现环境保护目标、提高环境管理效率、保障公众环境权益等方面的重要作用。在实践方面，我国环境行政合同已经在环境管理中得到了一定程度的应用，如环境目标责任制、排污权交易合同等。然而，目前我国环境行政合同制度还存在诸多问题，如立法不完善，缺乏统一的法律规范；合同的订立、履行、监督等环节缺乏明确的程序规定；合同纠纷的解决机制不健全等。这些问题制约了环境行政合同制度在我国的进一步发展和应用。当前国内外研究在环境行政合同制度的理论和实践方面都取得了一定成果，但仍存在一些不足之处。国外研究虽然经验丰富，但由于各国国情和法律体系不同，其研究成果不能完全适用于我国。国内研究虽然在理论探讨上有了一定进展，但在实践应用和制度完善方面还需要进一步深入研究。未来的研究可以从加强环境行政合同的立法完善、规范合同的程序运行、健全合同纠纷解决机制等方面展开，以推动我国环境行政合同制度的发展和完善。1.4研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。文献研究法是基础，通过广泛收集和整理国内外关于环境行政合同制度的学术论文、专著、法律法规、政策文件等文献资料，全面了解该领域的研究现状和发展趋势，为研究提供坚实的理论基础。通过对相关文献的梳理和分析，明确环境行政合同制度的概念、特征、分类等基本问题，梳理国内外在该领域的研究成果和实践经验，找出研究的空白点和不足之处，为后续研究指明方向。案例分析法能增强研究的实践性和针对性，深入剖析我国环境行政合同制度在实践中的具体应用案例，如环境目标责任制、排污权交易合同等。通过对这些案例的分析，了解环境行政合同在实际操作中的运行情况、存在的问题以及取得的成效，从实践中总结经验教训，为完善环境行政合同制度提供现实依据。以某地区的排污权交易合同为例，分析合同的订立过程、交易双方的权利义务履行情况、合同执行过程中遇到的困难以及解决措施等，从中发现排污权交易合同在制度设计和实践操作中存在的问题，提出针对性的改进建议。比较研究法有助于拓展研究视野，借鉴国际经验。对国外环境行政合同制度较为成熟的国家，如日本、德国、美国等进行比较研究，分析其环境行政合同制度的立法模式、合同类型、运行机制、监督管理等方面的特点和优势，结合我国国情，从中汲取有益的经验和启示，为我国环境行政合同制度的完善提供参考。将日本的公害防止协定与我国的环境目标责任制进行对比，分析两者在合同内容、签订程序、执行监督等方面的异同，借鉴日本在公害防止协定方面的成功经验，完善我国的环境目标责任制。本研究的创新点主要体现在以下两个方面。一是多理论融合，本研究突破了传统单一理论研究的局限，将行政法学、环境法学、经济学、社会学等多学科理论有机融合，从不同角度对环境行政合同制度进行深入分析。运用行政法学理论，明确环境行政合同的法律性质、行政主体的权力和职责、相对人的权利和义务等；运用环境法学理论，探讨环境行政合同在实现环境保护目标、维护生态平衡方面的作用和意义；运用经济学理论，分析环境行政合同中的成本效益、资源配置等问题；运用社会学理论，研究环境行政合同对社会公平、公众参与等方面的影响。通过多理论融合，全面揭示环境行政合同制度的内在规律和运行机制，为制度的完善提供更全面、更深入的理论支持。二是提出创新性制度构建建议，在对我国环境行政合同制度进行深入研究的基础上，结合我国实际情况和发展需求，提出一系列创新性的制度构建建议。建议建立健全环境行政合同的法律法规体系，制定专门的环境行政合同法，明确合同的订立、履行、变更、解除、违约责任等方面的规定，为环境行政合同的实践提供法律依据；完善环境行政合同的程序制度，规范合同的签订程序、审批程序、执行程序、监督程序等，确保合同的合法性和有效性；建立环境行政合同的激励机制，通过财政补贴、税收优惠、荣誉表彰等方式，激励相对人积极履行合同义务，提高环境管理的效率和效果；加强环境行政合同的公众参与机制，保障公众的知情权、参与权和监督权，促进环境管理的民主化和科学化。这些创新性制度构建建议，具有较强的针对性和可操作性，有望为我国环境行政合同制度的发展和完善提供新的思路和方法。二、环境行政合同制度的理论基础2.1环境行政合同的概念与特征环境行政合同，作为环境行政管理领域中的一种特殊合同形式，在我国的环境管理工作中发挥着日益重要的作用。它是指行政机关为实现环境行政管理目标，与相对人就环境事务经过协商达成一致意见，所签订的明确双方权利义务的协议。这种合同形式的出现，是为了更好地应对复杂多变的环境问题，整合行政机关与相对人的资源和力量，共同致力于环境保护事业。从其定义可以看出，环境行政合同具有独特的特征，这些特征使其区别于一般的民事合同和其他行政行为，展现出在环境管理中的独特优势。环境行政合同具有鲜明的行政性。行政机关作为合同一方主体，在环境行政合同中占据主导地位，这是其行政性的重要体现。行政机关签订合同的目的是履行环境行政管理职能，实现特定的环境行政目标，如改善区域环境质量、保护自然资源、防治环境污染等。在一些生态脆弱地区，行政机关会与企业签订生态保护合同，要求企业在开发资源的同时，采取有效的生态保护措施，以维护当地的生态平衡。这种合同的签订，是行政机关行使环境管理职能的一种方式，旨在通过合同约定，规范企业的行为，实现对生态环境的保护。在环境行政合同法律关系中，行政机关享有行政优益权。行政优益权是行政机关为确保合同目的实现而享有的特殊权力，包括对合同履行的监督检查权、单方面变更或解除合同权以及对违约方的制裁权等。当出现重大环境政策调整或公共利益需要时，行政机关有权单方面变更或解除合同，但必须遵循法定程序，并对相对人因此遭受的损失给予合理补偿。这种行政优益权的存在，是为了保证环境行政合同能够更好地适应环境管理的实际需要，确保环境行政目标的顺利实现。环境行政合同还具有合同性。合同性强调合同双方当事人在签订和履行合同过程中的平等协商地位。虽然行政机关在环境行政合同中具有主导地位和行政优益权，但这并不意味着行政机关可以强制相对人签订合同或单方面强加不合理的合同条款。在合同的订立过程中，双方当事人应在平等、自愿、公平的基础上进行协商，充分表达各自的意愿和诉求，最终达成一致意见。只有双方意思表示一致，合同才能成立。在一份污水处理厂建设运营合同中，行政机关与企业就污水处理的标准、费用、运营期限等条款进行反复协商，双方根据各自的利益和实际情况，提出自己的意见和建议，最终达成共识，签订合同。在合同履行过程中，双方当事人都应遵守合同约定，履行各自的义务。任何一方违反合同约定，都应承担相应的违约责任。这体现了环境行政合同的合同性，也保障了合同的法律效力和稳定性，使双方当事人的合法权益得到法律保护。环境行政合同还具备公益性。环境行政合同以维护公共环境利益为根本出发点和落脚点，这是其与其他合同的重要区别之一。环境问题涉及到社会公众的切身利益，关系到人类的生存和发展。环境行政合同的签订和履行，旨在解决环境问题，保护和改善环境质量，实现人与自然的和谐共生，这无疑具有显著的公益性。在一些地区，行政机关与企业签订节能减排合同，鼓励企业采用先进的生产技术和设备，降低能源消耗和污染物排放。通过这种合同的实施，不仅有助于企业提高自身的经济效益和竞争力，更重要的是，对改善当地的环境质量、减少环境污染、保障公众的健康具有积极的作用。这种公益性的体现，使得环境行政合同在环境保护中发挥着不可替代的作用。2.2理论依据2.2.1行政法理论依法行政原则是行政法的首要原则，对环境行政合同的规范和指导作用贯穿始终。该原则要求行政机关在签订、履行和管理环境行政合同时，必须严格依据法律法规的规定进行。行政机关在与企业签订排污权交易合同时，必须遵循相关的环境保护法律法规，明确规定排污权的分配、交易规则以及双方的权利义务。合同的内容不能与法律法规相抵触，否则合同将被认定为无效。这一原则确保了环境行政合同的合法性，使合同行为在法律的框架内进行，从而保障了公共利益和相对人的合法权益。行政合理性原则同样在环境行政合同中发挥着重要作用。在环境行政合同的签订和履行过程中，行政机关的自由裁量权应受到合理性原则的约束。行政机关在确定环境行政合同的相对人时，应根据具体情况进行合理判断，选择最适合履行合同义务、实现环境目标的相对人。在制定环境行政合同的条款时，行政机关应充分考虑各种因素，确保合同条款合理、公平，既有利于实现环境行政管理目标，又不损害相对人的合法权益。在一些环境整治项目合同中，行政机关应根据项目的实际需求和相对人的实际能力，合理确定合同的履行期限和标准，避免给相对人造成过重的负担。信赖保护原则是现代行政法的重要原则之一，它强调行政相对人对行政行为的合理信赖应受到保护。在环境行政合同中，这一原则体现为行政机关应诚实守信，不得随意变更或解除合同。如果行政机关因公共利益需要必须变更或解除合同，应当给予相对人合理的补偿。某企业基于对行政机关的信赖，按照环境行政合同的约定投入大量资金进行环保设施建设和技术改造。若行政机关在合同履行过程中，无正当理由单方面变更合同内容，导致企业遭受损失，行政机关应当依法给予补偿。这一原则有助于维护相对人的合法权益，增强相对人对行政机关的信任，促进环境行政合同的顺利履行。比例原则要求行政机关在实施行政行为时，应在目的与手段之间进行权衡，确保行政行为的手段与目的相适应，且对相对人的权益损害最小。在环境行政合同中，行政机关在行使行政优益权时，必须遵循比例原则。当行政机关决定单方面变更或解除环境行政合同时，应充分考虑公共利益的需求以及对相对人权益的影响。只有在公共利益确实需要，且变更或解除合同的方式是实现公共利益的必要手段时，行政机关才能行使这一权力。行政机关还应尽量采取对相对人权益损害最小的方式进行变更或解除合同，并对相对人因此遭受的损失给予合理补偿。2.2.2环境法理论可持续发展理论是环境法的核心理论之一，与环境行政合同制度有着紧密的内在联系。可持续发展强调经济、社会与环境的协调发展，追求人类社会的长远利益和整体利益。环境行政合同作为一种环境管理手段，其目的在于实现环境保护目标，促进环境与经济的协调发展，这与可持续发展理论的要求高度契合。在一些生态保护项目中，行政机关与企业签订生态保护合同，要求企业在开发资源的过程中，采取有效的生态保护措施，实现资源的可持续利用。通过这种合同的约束，企业在追求经济利益的同时，也承担起了保护环境的责任，从而促进了当地经济、社会与环境的协调发展。环境行政合同还可以引导企业采用环保技术和清洁生产方式，减少污染物排放，降低对环境的破坏，为可持续发展创造良好的生态环境。公众参与理论在环境行政合同制度中也具有重要的体现。环境问题涉及到公众的切身利益，公众有权参与环境管理和决策。环境行政合同的签订和履行过程，应当保障公众的知情权、参与权和监督权。在环境行政合同的订立阶段，行政机关应通过公开招标、公示等方式，向社会公众公开合同的相关信息，包括合同的内容、目的、履行期限等，让公众了解合同的情况。公众可以对合同的内容提出意见和建议，行政机关应当认真听取并合理采纳。在合同的履行过程中，公众有权对合同双方的履行情况进行监督，发现问题及时向行政机关反映。行政机关应建立健全公众监督机制，畅通公众监督渠道，保障公众的监督权得以有效行使。通过公众参与，不仅可以增强公众的环保意识，提高公众对环境行政合同的认同感和支持度，还有助于发现合同履行过程中存在的问题，及时进行调整和改进，确保环境行政合同的顺利履行和环境目标的实现。环境公平理论强调在环境资源的利用和环境保护中，不同地区、不同人群应享有平等的权利和机会，承担相应的义务和责任。环境行政合同制度应体现环境公平原则，确保合同的签订和履行不会对特定地区或人群造成不公平的影响。在一些跨区域的环境治理项目中，行政机关在签订环境行政合同时，应充分考虑各地区的实际情况和利益需求，合理分配环境治理任务和资源，避免出现一方承担过多责任或利益受损的情况。对于经济欠发达地区或弱势群体，行政机关可以在合同中给予适当的扶持和优惠政策，帮助他们提高环境保护能力，实现环境公平。在生态补偿合同中，对因生态保护而利益受损的地区或个人，应给予合理的经济补偿，以体现环境公平原则。2.3环境行政合同制度的价值环境行政合同制度作为一种创新的环境管理手段，在当今环境保护工作中具有多方面的重要价值，对于提高环境管理效率、保障相对人权益、促进公众参与以及实现可持续发展目标都有着积极的推动作用。在提高环境管理效率方面，环境行政合同制度有着显著的优势。传统的环境管理方式主要依赖行政命令和强制手段，这种方式在实践中往往面临诸多困境。由于行政命令的强制性和单向性，相对人可能缺乏主动履行环保义务的内在动力，导致管理效果不佳。而环境行政合同通过将环境管理目标与相对人的利益紧密结合，充分调动了相对人的积极性和主动性。在排污权交易合同中，企业可以通过减少污染物排放，将多余的排污指标在市场上进行交易，从而获得经济收益。这种经济激励机制促使企业主动采取环保措施，改进生产工艺，降低污染物排放，以实现自身利益的最大化。相比之下，传统的行政命令方式难以对企业形成如此有效的激励，企业往往只是被动地遵守规定，缺乏创新和改进的动力。环境行政合同还能够实现环境管理资源的优化配置。行政机关可以根据不同地区、不同行业的实际情况，合理分配环境管理任务和资源，避免资源的浪费和不合理使用。在一些生态保护项目中，行政机关可以通过与当地企业或居民签订合同，明确各方的责任和义务，将有限的资源集中投入到最需要保护的区域和项目中，提高资源的利用效率。该制度也有助于提高环境管理的灵活性和适应性。环境问题复杂多变，不同地区、不同行业的环境状况和需求各不相同。环境行政合同可以根据具体情况，制定个性化的环境管理方案，灵活调整合同内容和履行方式，更好地适应环境管理的实际需要。对于一些新兴的环境问题，如电子垃圾处理、土壤污染修复等，环境行政合同可以及时引入相关的技术和资源，推动问题的解决。环境行政合同制度在保障相对人权益方面也发挥着重要作用。在传统的环境管理模式下，相对人往往处于被动接受管理的地位，其合法权益容易受到忽视。而环境行政合同强调双方的平等协商和意思自治，相对人在合同的订立和履行过程中享有更多的参与权和话语权。在合同订立阶段，相对人可以与行政机关就合同的内容、履行方式、违约责任等进行充分的协商，表达自己的意见和诉求，确保合同条款符合自身的实际情况和利益需求。相对人还可以根据自己的能力和意愿，选择是否签订合同，以及与哪个行政机关签订合同，从而更好地保护自己的自主选择权。在合同履行过程中，相对人如果遇到困难或问题，可以与行政机关进行沟通和协商，寻求解决方案。行政机关也有义务听取相对人的意见，提供必要的帮助和支持。如果行政机关违反合同约定，相对人有权要求其承担违约责任，维护自己的合法权益。环境行政合同制度还为相对人提供了更多的救济途径。当合同双方发生纠纷时，相对人可以通过协商、调解、仲裁或诉讼等方式解决纠纷，保障自己的合法权益得到及时有效的救济。这与传统的行政救济方式相比，更加灵活、便捷，也更有利于保护相对人的权益。环境行政合同制度能够促进公众参与环境保护。公众参与是环境保护的重要基础，只有广大公众积极参与，才能形成全社会共同保护环境的良好氛围。环境行政合同为公众参与环境保护提供了更多的渠道和方式。在环境行政合同的订立过程中，行政机关通常会通过公开招标、公示等方式，向社会公众公开合同的相关信息，包括合同的内容、目的、履行期限等。公众可以对合同的内容提出意见和建议，行政机关应当认真听取并合理采纳。这使得公众能够参与到环境管理决策中来，表达自己的环境诉求，增强了公众对环境管理工作的认同感和支持度。在合同的履行过程中，公众有权对合同双方的履行情况进行监督。公众可以通过举报、投诉等方式，向行政机关反映合同履行中存在的问题，促使合同双方履行各自的义务。一些地区的环保组织和志愿者通过参与环境行政合同的监督，发现了企业的违法排污行为，并及时向行政机关报告，推动了问题的解决。环境行政合同还可以鼓励公众参与环境治理项目。通过与公众签订合同，行政机关可以将一些环境治理任务委托给公众或社会组织，充分发挥公众的力量和智慧，提高环境治理的效果。在一些社区环境整治项目中，行政机关与社区居民签订合同，共同开展环境整治工作，不仅改善了社区的环境质量，也增强了居民的环保意识和参与感。环境行政合同制度对于实现可持续发展具有重要意义。可持续发展是人类社会追求的长远目标，要求经济、社会与环境协调发展。环境行政合同制度通过将环境保护与经济发展有机结合，为实现可持续发展提供了有力的制度保障。在一些生态保护项目中，行政机关与企业签订生态保护合同，要求企业在开发资源的同时，采取有效的生态保护措施，实现资源的可持续利用。通过这种合同的约束，企业在追求经济利益的同时，也承担起了保护环境的责任，促进了当地经济、社会与环境的协调发展。环境行政合同还可以引导企业采用环保技术和清洁生产方式，减少污染物排放，降低对环境的破坏。通过提供财政补贴、税收优惠等政策支持，行政机关可以鼓励企业加大对环保技术的研发和应用，推动产业升级和转型，实现经济发展与环境保护的良性互动。该制度有助于促进资源的合理配置和高效利用。通过合同约定，行政机关可以引导企业合理利用资源，提高资源利用效率，减少资源浪费。在水资源管理中，行政机关可以与用水企业签订水资源使用合同，明确企业的用水指标和节水责任，促使企业采取节水措施，提高水资源的利用效率。三、我国环境行政合同制度的现状分析3.1发展历程我国环境行政合同制度的发展并非一蹴而就，而是经历了一个逐步探索与实践的过程，这一过程与我国的经济发展、环境保护理念的转变以及政策法规的演进密切相关。在早期的环境管理中，我国主要依赖行政命令和计划手段来推动环境保护工作。随着改革开放的推进，市场经济体制逐步建立，传统的环境管理模式逐渐暴露出效率低下、缺乏灵活性等问题。在这样的背景下，环境行政合同作为一种新型的环境管理手段开始进入人们的视野。20世纪80年代，我国在一些地区开始尝试推行环境目标责任制，这可以看作是环境行政合同制度的萌芽。环境目标责任制通过将环境保护目标层层分解，落实到具体的单位和个人，明确了各方在环境保护中的责任和义务。这一制度的实施，在一定程度上调动了地方政府和企业的积极性，推动了环境保护工作的开展。1989年，《环境保护法》明确规定了地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，采取措施改善环境质量，为环境目标责任制的实施提供了法律依据。进入90年代，随着我国对可持续发展理念的深入认识，环境行政合同制度得到了进一步的发展。1996年，国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，强调要实行污染物排放总量控制，推行排污许可证制度。排污许可证制度的实施，使得排污企业与环保部门之间通过签订排污许可证合同，明确了排污的种类、数量、浓度、排放方式等内容，进一步规范了企业的排污行为。这一时期，一些地方政府还开始尝试推行生态补偿合同，对因保护生态环境而利益受损的地区或个人给予经济补偿。生态补偿合同的实施，有助于协调生态保护与经济发展之间的关系，促进生态环境的保护和改善。21世纪以来，随着我国生态文明建设的推进，环境行政合同制度在我国得到了更广泛的应用和发展。2002年，《清洁生产促进法》的颁布，鼓励企业采用清洁生产技术和工艺，减少污染物排放。企业与政府部门可以通过签订清洁生产合同，明确双方在清洁生产中的权利和义务，共同推动清洁生产的实施。2008年，《循环经济促进法》的实施，进一步推动了循环经济的发展。在循环经济领域，企业与政府、科研机构等可以签订循环经济合作合同，共同开展资源循环利用、节能减排等项目，实现经济与环境的协调发展。近年来，随着我国对环境保护工作的高度重视，环境行政合同制度在实践中不断创新和完善。一些地方政府积极探索推行排污权交易合同，通过市场机制优化排污权的配置，激发企业减排的积极性。福建在2014年自主开展排污权交易改革试点，建立了较为完善的排污权制度体系，实现交易常态化、二级市场活跃，市场化程度全国领先。企业通过治污减排，形成的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项污染物指标，在有效期内，可用于企业自身新（改、扩）建项目，也可以进入排污权交易市场出让获利。一些地区还推行了环境污染第三方治理合同，将环境污染治理工作委托给专业的环保企业，提高了环境污染治理的效率和效果。在生态保护领域，一些地方政府与企业签订生态保护合同，加强对生态脆弱地区的保护和修复，促进生态系统的平衡和稳定。3.2实践应用3.2.1主要类型环境保护目标责任书是我国环境行政合同的重要类型之一，在地方环境管理中广泛应用。它是地方政府或环保部门与下级政府、企业等主体签订的，明确规定在一定期限内要达到的环境保护目标及各方责任的合同。在一些城市，市政府会与各区县政府签订环境保护目标责任书，要求各区县在规定时间内完成空气质量改善、水污染治理、生态保护等具体目标。各区县政府又会将这些目标进一步分解，与辖区内的企业签订责任书，确保环境保护任务落实到具体的责任主体。环境保护目标责任书的内容涵盖多个方面，包括环境质量改善目标，如空气质量优良天数比例、河流断面水质达标率等；污染减排任务，如化学需氧量、二氧化硫等主要污染物的减排指标；生态保护与建设任务，如森林覆盖率提升、湿地保护等；以及环境监管与执法要求，如加强环境监测、严厉打击环境违法行为等。排污权交易合同是利用市场机制进行环境管理的重要手段，在我国部分地区得到了积极推广和应用。它是指排污单位之间就排污权的转让和受让所达成的协议。在实行排污权交易的地区，环保部门会根据当地的环境容量和污染物排放总量控制目标，确定排污权的初始分配数量，并将其分配给排污单位。排污单位可以根据自身的生产经营情况和减排能力，在市场上进行排污权的交易。某企业通过技术改造和节能减排措施，实现了污染物减排，从而拥有了多余的排污权。该企业可以将这些多余的排污权在排污权交易市场上出售给其他有需求的企业。对于购买排污权的企业来说，通过购买排污权可以满足其生产经营过程中的排污需求，同时也避免了因超标排污而面临的高额罚款和法律责任。生态补偿合同在我国的生态保护和建设中发挥着重要作用，尤其在生态脆弱地区和重要生态功能区得到了广泛应用。它是指政府与生态保护者或利益相关方签订的，以补偿生态保护者因保护生态环境而遭受的经济损失，促进生态环境的保护和修复为目的的合同。在一些森林保护区，政府会与当地居民签订生态补偿合同。由于居民在森林保护过程中，可能会受到限制开发、禁止砍伐等影响，导致经济收入减少。政府通过生态补偿合同，给予居民一定的经济补偿，以弥补其损失。政府还会提供一些生态保护相关的培训和就业机会，帮助居民实现可持续发展。3.2.2典型案例分析以福建省的排污权交易合同实践为例，自2014年自主开展排污权交易改革试点以来，福建省建立了较为完善的排污权制度体系，实现交易常态化、二级市场活跃，市场化程度全国领先。福建省燕京惠泉啤酒股份有限公司在2018-2019年进行了“煤改气”环保技改，选用国内最先进的低氮燃烧燃气蒸汽锅炉取代原有的燃煤蒸汽锅炉供热，同时重新设计优化全厂供热系统，降低热能损耗。技改后，节能、减排、降碳效果显著，每年减少7000吨的燃煤消耗量、11110吨的二氧化碳排放量、104吨的二氧化硫排放量、94吨的氮氧化物排放量；千升酒耗标煤下降了23.34%；蒸汽管道系统优化后，生产的蒸汽损耗率由改造前的10.5%下降到3.5%，每年可再减少1260吨的二氧化碳排放量。通过污染治理技术升级改造，该企业富余了100多吨二氧化硫、90多吨氮氧化物排污权。经泉州市生态环境局核定后，2023年起在海峡股权交易中心-资源环境交易平台挂牌交易。陆续完成30多笔交易后，企业挂牌的排污权基本“卖完”，扣除需要缴纳的初始有偿使用费和相关税费后，还有485万元净收入。从合同签订角度看，福建省制定了一系列技术规范和管理办法，确保排污权交易合同的签订有章可循。企业在进行排污权交易时，需要按照规定的程序，在指定的交易平台上发布交易信息、进行交易洽谈、签订交易合同。在合同履行方面，企业严格按照合同约定，进行排污权的转让和受让。政府部门也加强了对合同履行的监督管理，确保交易的公平、公正、公开。生态环境部门会对企业的排污情况进行实时监测，核实企业是否按照合同约定的排污权指标进行排放。此次排污权交易不仅为企业带来了经济收益，还激励企业积极进行环保技改，减少污染物排放，对当地的环境质量改善起到了积极作用。通过市场机制，实现了环境资源的优化配置，促进了经济与环境的协调发展。3.3存在的问题尽管我国环境行政合同制度在实践中取得了一定的成效，但在发展过程中仍暴露出一些问题，这些问题制约了环境行政合同制度在环境保护中作用的充分发挥。在立法方面，我国环境行政合同存在明显的缺失。目前，我国尚未制定一部统一的行政合同法，对于环境行政合同的专门立法更是空白。虽然在一些单行的环境法律法规中，如《环境保护法》《清洁生产促进法》等，对环境行政合同有所涉及，但这些规定大多较为原则和分散，缺乏具体的操作细则。这使得环境行政合同在签订、履行、变更、解除以及纠纷解决等方面缺乏明确的法律依据，导致实践中出现诸多问题。由于缺乏明确的法律规定，行政机关在签订环境行政合同时，可能会出现合同条款不规范、权利义务不明确等情况，容易引发合同纠纷。行政优益权滥用也是较为突出的问题。行政优益权是行政机关在环境行政合同中享有的特殊权力，然而在实践中，部分行政机关未能正确行使这一权力，存在滥用行政优益权的现象。一些行政机关在没有充分的法律依据和合理理由的情况下，随意变更或解除合同，损害了相对人的合法权益。在一些环境整治项目合同中，行政机关可能会因为领导换届、政策调整等原因，单方面改变合同约定的整治标准、期限或资金拨付方式，给相对人带来巨大的经济损失。还有一些行政机关在行使监督检查权时，过度干预相对人的正常生产经营活动，影响了相对人的积极性和主动性。合同履行监管不足同样不容忽视。环境行政合同的履行情况直接关系到环境保护目标的实现，但目前我国在环境行政合同履行监管方面存在漏洞。监管主体不明确，导致在合同履行过程中，出现多个部门都有监管职责，但又相互推诿的情况。监管手段落后，主要依赖传统的现场检查、书面报告等方式，难以对合同履行情况进行全面、实时的监控。一些企业在履行排污权交易合同时，可能会通过虚报排污数据等手段逃避监管，而监管部门由于缺乏有效的监管手段，难以及时发现和处理这些问题。监管力度不够，对于违反合同约定的行为，处罚措施往往不够严厉，难以形成有效的威慑力。公众参与度低是我国环境行政合同制度存在的另一问题。环境问题与公众的切身利益息息相关，公众有权参与环境行政合同的相关过程。然而，在实际操作中，公众参与环境行政合同的程度较低。在合同订立阶段，公众往往缺乏获取合同信息的有效渠道，难以对合同内容提出意见和建议。在合同履行阶段，公众也缺乏对合同履行情况的监督途径，无法及时发现和反映问题。这不仅导致公众的环境权益得不到充分保障，也影响了环境行政合同的社会认可度和执行效果。四、国外环境行政合同制度的经验借鉴4.1美国美国在环境管理领域虽未明确提出“环境行政合同”这一概念，但其政府合同在环境事务中发挥着类似作用，且在法律规定、实践模式和监管机制等方面已形成了较为成熟的体系。在法律规定方面，美国对政府合同的规范将普通合同法与联邦政府关于政府合同的专门法律规定相结合。美国宪法第1条第10款的规定为公共契约提供了最基本的依据，其规定无论任何州都不得行使行政权力制定剥夺公权的法律、追溯既往的法律和损害契约义务的法律。以判例和成文法组成的普通合同法体系也适用于政府合同，确保合同的基本法律原则得以遵循。此外，美国还制定了一系列有关政府采购合同的专门立法，这些立法在环境相关的政府合同中发挥着重要作用。在政府购买环保服务、环境监测设备采购等合同中，这些专门立法明确了合同的订立、履行、变更、终止等环节的具体规则，保障了合同的合法性和有效性。美国在环境协议方面的实践模式丰富多样，以环境影响评价协议和排污交易协议最为典型。环境影响评价协议通常在重大建设项目开展前签订，项目开发者与政府相关部门就项目可能对环境产生的影响进行评估，并在协议中明确规定开发者应采取的环境保护措施和监测要求。某大型能源项目在建设前，开发者与当地环保部门签订环境影响评价协议，协议中详细规定了项目施工过程中的扬尘控制措施、生态保护方案以及定期的环境监测计划等。通过这种协议，确保项目在建设和运营过程中，对环境的负面影响得到有效控制。排污交易协议是美国运用市场机制进行环境管理的重要手段。政府根据环境容量和污染物排放总量控制目标，确定排污权的初始分配数量，并允许企业在市场上进行排污权的交易。企业通过技术改造和节能减排措施，减少污染物排放，从而获得多余的排污权，这些排污权可以在市场上出售给其他需要的企业。这种交易机制激励企业积极采取环保措施，降低污染物排放，同时也实现了环境资源的优化配置。美国建立了完善的监管机制，以确保环境协议的有效执行。在监管主体方面，美国环境保护署（EPA）在环境协议监管中发挥着核心作用，负责制定和执行环境法规、监督企业的环境行为以及对违规行为进行处罚。其他相关部门，如美国国家海洋和大气管理局、美国海岸警卫队等，也在各自职责范围内参与环境协议的监管工作。在监管方式上，美国采用多种手段相结合的方式。通过严格的许可证制度，对企业的排污行为进行管控，只有获得排污许可证的企业才能合法排污，且许可证中明确规定了排污的种类、数量、浓度等要求。利用先进的监测技术，对企业的排污情况进行实时监测，确保企业按照协议和许可证的要求排放污染物。美国还建立了公众举报机制，鼓励公众参与环境监督，对发现的企业违规行为进行举报，一旦核实，企业将受到严厉处罚。在违规处罚方面，美国对违反环境协议的行为采取严厉的处罚措施。企业如果违反环境协议，将面临高额罚款、停业整顿、刑事处罚等后果。对于故意违反环境法规和协议的企业，其负责人可能会被追究刑事责任。这种严厉的处罚机制，形成了强大的威慑力，促使企业严格遵守环境协议，履行环境保护义务。4.2日本日本的公害防止协定是环境行政合同的典型代表，在日本的环境保护中发挥了关键作用。其产生有着特定的社会和法律背景。20世纪五六十年代，日本经济高速发展，工业化进程加速，但环境问题也日益严重，公害事件频发。当时，日本的公害管制法规基准不完备，个别工厂企业虽遵守排放标准的规定，但工厂密集地带高浓度的污染仍无法避免。地方政府为确保当地居民的健康，对工厂企业要求更为严格的污染防治措施，然而却缺乏相应的法律和条例依据。在这样的背景下，公害防止协定应运而生。1964年，横滨市与电源开发株式会社矶子火力发电厂签署了公害防止备忘录，直接具体约定所应当采取的必要的公害防治措施与对策，这被称为横滨模式公害防止协定。此后，各地方政府纷纷效仿，采用公害防止协定的方式保护当地环境。千叶市还专门制定了《关于公害防止协定的缔结等的条例》，规定了协定缔结的义务以及协定应规定的事项、协定的公开等内容。公害防止协定的内容丰富且具体，主要包括以下方面：在原料、燃料的条件方面，对企业使用的原料和燃料的品质、成分等作出规定，以减少污染物的产生；防治大气污染的义务，明确企业应采取的大气污染防治措施，如安装废气处理设备、控制废气排放浓度和总量等；防治水质污染的义务，要求企业对生产过程中产生的废水进行有效处理，达到规定的排放标准，规定废水排放的方式和去向；防治噪声与振动的义务，限定企业生产活动产生的噪声和振动的强度和范围，采取隔音、减振等措施，减少对周边居民的影响；发生公害时的义务，企业需要承担及时报告、采取应急措施、对受害者进行救助和赔偿等责任；不履行债务时的措施，若企业违反协定，应承担相应的违约责任，如支付违约金、采取补救措施等；对受害者的损害赔偿，明确企业对因公害造成的受害者的人身和财产损失进行赔偿的责任和方式。在法律性质上，公害防止协定存在多种观点。一种观点认为其属于民事契约，从形式上看，它是基于双方当事人的合意签订，在一定程度上遵循民法的平等、自愿等原则。然而，多数学者倾向于认为其属于行政契约。公害防止协定的目的具有公益性，是为了防止公害、保护环境，维护公共利益，这与行政行为的目的相符。行政机关在协定中往往具有主导地位，对协定的履行享有监督和指导权，并且在必要时可以行使行政优益权。在某些情况下，行政机关可以根据公共利益的需要，单方面变更或解除协定。公害防止协定在日本的环境管理中取得了显著的实施效果。它有效补充了法律和条例的不足，针对不同地区、不同企业的具体情况，制定个性化的污染防治措施，使环境管理更加灵活和有效。通过协定的约束，企业更加明确自身的环保责任，积极采取环保措施，减少污染物排放，对改善当地的环境质量起到了积极作用。在一些工业集中的地区，通过签订公害防止协定，企业加强了污染治理，使得大气、水质等环境指标得到明显改善。公害防止协定还促进了地方政府、企业和居民之间的沟通与合作，增强了社会各界的环保意识，形成了共同保护环境的良好氛围。4.3英国英国在生态环境保护方面有着悠久的历史和丰富的经验，其环境协议作为环境管理的重要手段，在实践中不断发展和完善。英国的环境协议涵盖了多个领域，包括空气污染控制、水资源保护、森林保护与绿化、野生动植物保护以及农村环境保护等，对英国的生态环境改善起到了积极的推动作用。在空气污染控制方面，英国制定了严格的空气质量标准，明确规定了可吸入颗粒物、二氧化硫等主要污染物的排放限值。英国对机动车尾气排放进行严格监管，推广新能源汽车和公共交通，以减少机动车尾气对空气的污染。英国还对高排放行业实施排放限制，鼓励企业采用清洁能源和节能技术，以降低污染物排放。为了进一步推动企业减少污染排放，英国实施了环境税费制度，对高污染行业和企业征收高额税费，促使企业积极采取环保措施，实现绿色低碳发展。水资源保护也是英国环境协议的重要内容。英国制定了水资源保护规划，明确了水资源的优先利用领域和保护措施，以确保水资源的合理利用和可持续发展。为了提高水资源的利用效率，英国实施了水资源节约和循环利用政策，鼓励企业和居民节约用水。英国对工业、农业和生活污水进行严格监管，确保污水达标排放，以防止水污染。英国还对水域进行分类管理，对饮用水源地进行特别保护，确保水质安全，保障居民的饮用水健康。在森林保护与绿化方面，英国制定了森林保护和绿化规划，致力于扩大森林覆盖面积，提高森林质量。英国鼓励企业和个人植树造林，参与森林保护和绿化工作，增强公众的环保意识和责任感。为了保护森林资源，英国实施了天然林保护政策，禁止乱砍滥伐和非法采伐，对破坏森林的行为进行严厉打击，确保森林资源的持续利用。野生动植物保护同样受到英国的高度重视。英国建立了完善的野生动植物保护法律体系，加强对野生动物和植物的保护和管理。英国实施了野生动物救助和保护工程，提高野生动物的生存能力和繁衍能力，保护生物多样性。为了打击非法捕猎、贩卖野生动物和破坏野生动植物栖息地的行为，英国采取了严厉的执法措施，对违法行为进行严惩。英国还设立了自然保护区和野生动物保护区，为野生动植物提供良好的生存环境，促进生态平衡。在农村环境保护方面，英国制定了农村环境保护规划，加强农村环境基础设施建设和管理，改善农村的生活环境。英国鼓励农村垃圾分类和资源回收利用，减少环境污染，提高农村的环境质量。为了减少农业面源污染，英国实施了农药、化肥使用控制政策，引导农民合理使用农业投入品。英国还加强了农村环境监测和执法力度，对环境违法行为进行严厉打击，保障农村的生态环境安全。英国的环境协议在运行机制上，注重多方合作与协商。政府、企业、社会组织和公众共同参与环境协议的制定和实施，形成了良好的互动机制。在制定环境协议时，政府会广泛征求各方意见，充分考虑不同利益群体的诉求，确保协议的科学性和可行性。在协议实施过程中，各参与方密切配合，共同推进环境保护工作。政府负责制定政策、提供资金支持和监管执行；企业承担减少污染排放、采用环保技术等责任；社会组织发挥监督和倡导作用，推动公众参与；公众则通过自身的环保行为，支持环境协议的实施。英国还注重环境协议的监督与评估。建立了完善的监测体系，对环境协议的实施效果进行实时监测和评估。根据监测和评估结果，及时调整协议内容和实施措施，确保环境协议的有效性和适应性。公众参与在英国的环境协议中发挥着重要作用。英国通过多种方式鼓励公众参与环境协议的制定和实施。政府会公开环境协议的相关信息，让公众了解协议的内容和目标，提高公众的知情权。英国还会组织公众参与环境决策，听取公众的意见和建议，增强公众的参与感和责任感。一些环保组织会开展宣传教育活动，提高公众的环保意识，引导公众积极参与环境保护行动。公众可以通过举报环境违法行为、参与环保志愿活动等方式，监督环境协议的实施，为环境保护贡献自己的力量。4.4经验总结与启示美国、日本、英国等国家在环境行政合同制度方面的成熟经验，为我国提供了多维度的启示，有助于我国完善自身的环境行政合同制度，提升环境管理水平。在立法完善方面，美国将普通合同法与联邦政府关于政府合同的专门法律规定相结合，形成了完善的法律体系来规范政府合同在环境事务中的应用。我国目前环境行政合同立法缺失，应借鉴美国经验，加快环境行政合同的专门立法进程。制定统一的环境行政合同法，明确环境行政合同的定义、性质、订立程序、履行规则、变更与解除条件、违约责任等内容，为环境行政合同的实践提供明确的法律依据。在制定专门法律之前，也可在相关的环境法律法规中，对环境行政合同作出更为具体、详细的规定，增强法律的可操作性。日本的公害防止协定在内容上十分丰富和具体，涵盖了原料燃料条件、污染防治义务、公害发生时的责任等多个方面。我国在完善环境行政合同制度时，应注重合同内容的细化和规范化。在各类环境行政合同中，明确规定双方的权利义务，包括环境目标、污染防治措施、监督检查方式、违约责任等内容，避免合同条款的模糊和歧义。对于环境保护目标责任书，应详细规定环境质量改善指标、污染减排任务、生态保护措施等具体内容；对于排污权交易合同，应明确排污权的分配、交易规则、交易价格等关键事项。在监管方面，美国建立了以环境保护署为核心，多部门协同的监管机制，采用许可证制度、监测技术和公众举报机制等多种手段，确保环境协议的有效执行。我国应加强环境行政合同的监管力度，明确监管主体及其职责，避免出现监管空白和职责不清的情况。可建立由环保部门牵头，其他相关部门配合的联合监管机制，共同对环境行政合同的履行情况进行监督检查。运用先进的监测技术和信息化手段，对合同履行情况进行实时监测和数据分析，及时发现问题并采取措施加以解决。公众参与在英国的环境协议中发挥了重要作用，英国通过公开信息、组织公众参与决策、开展宣传教育活动等方式，鼓励公众积极参与环境协议的制定和实施。我国应借鉴英国经验，提高公众在环境行政合同中的参与度。在合同订立阶段，通过政府网站、新闻媒体等渠道，公开合同的相关信息，广泛征求公众意见，保障公众的知情权和参与权。在合同履行阶段，建立公众监督机制，鼓励公众对合同履行情况进行监督举报，对举报属实的给予奖励。开展环境教育宣传活动，提高公众的环保意识和参与能力，营造全社会共同参与环境保护的良好氛围。五、我国环境行政合同制度的建构原则与要素5.1建构原则5.1.1合法性原则合法性原则是我国环境行政合同制度建构的基石，贯穿于环境行政合同的整个生命周期，从合同的订立、履行到变更、解除以及纠纷解决，都必须严格遵循法律法规的规定。在合同订立阶段，环境行政合同的主体必须具有法定资格。行政机关作为合同的一方主体，必须是依法享有环境行政管理职权的机关，其签订合同的行为必须在其法定职权范围内进行。企业、社会组织等相对人也必须具备相应的民事行为能力和履行合同义务的能力。在一些生态保护项目合同中，行政机关只能与具有相关资质和经验的企业签订合同，以确保合同的履行能够达到预期的生态保护效果。合同的订立程序也必须合法，应遵循公开、公平、公正的原则，保障相对人的知情权、参与权和选择权。对于一些重大的环境行政合同项目，如大型污水处理厂的建设运营合同，行政机关应通过公开招标的方式，广泛邀请符合条件的企业参与投标，确保合同的签订过程透明、公正。合同内容必须符合法律法规的规定，不得与法律法规相抵触。合同中约定的环境目标、污染防治措施、权利义务关系等都必须有明确的法律依据。合同中规定的污染物排放标准必须符合国家和地方的相关环保标准，不能低于法定标准；合同中约定的行政机关的监管职责和相对人的环保义务也必须符合法律法规的要求。合同的履行过程同样要严格遵守法律法规。行政机关和相对人都应按照合同约定和法律法规的规定，全面履行各自的义务。行政机关应依法行使监督检查权，对相对人的履行情况进行监督，确保相对人按照合同要求采取环保措施，减少污染物排放。相对人应按照合同约定，按时完成环保任务，如建设环保设施、实施清洁生产工艺等。在合同变更和解除方面，必须有法定事由并遵循法定程序。行政机关不能随意变更或解除合同，只有在出现法律法规规定的情形，如公共利益需要、不可抗力等，且经过法定程序，才能变更或解除合同。在因公共利益需要变更或解除合同的情况下，行政机关应按照法定程序，提前通知相对人，并给予相对人合理的补偿。5.1.2公平公正原则公平公正原则是环境行政合同制度的重要价值追求，旨在确保合同双方在权利义务分配上的对等性，营造公平的交易环境，实现公正的对待。这一原则贯穿于环境行政合同的各个环节，对保障合同双方的合法权益、维护社会公平正义具有重要意义。在环境行政合同中，公平公正原则首先体现在合同双方权利义务的对等性上。尽管行政机关在合同中具有一定的行政优益权，但这并不意味着其可以单方面强加不合理的权利义务给相对人。双方的权利义务应当根据合同的目的、性质以及实际情况进行合理分配，使双方在合同关系中处于相对平等的地位。在一份环境整治项目合同中，行政机关有权对项目的实施进行监督检查，但同时也有义务为相对人提供必要的政策支持和技术指导；相对人有义务按照合同要求完成环境整治任务，同时也享有获取合理报酬、要求行政机关履行协助义务等权利。公平公正原则还要求在合同的签订和履行过程中，不得对特定的相对人进行歧视或偏袒。行政机关在选择合同相对人时，应根据公平、公正的标准，综合考虑相对人的资质、信誉、能力等因素，确保有能力、有意愿履行合同义务的相对人都有平等的机会参与竞争。在合同履行过程中，行政机关应一视同仁地对待所有合同相对人，不得因相对人的规模、性质、地域等因素而给予不同的待遇。对于大型企业和小型企业，行政机关在监督检查、政策支持等方面应采取相同的标准和态度，不得厚此薄彼。该原则在合同纠纷解决中也发挥着关键作用。当合同双方发生纠纷时，应通过公平、公正的途径解决，确保双方的合法权益得到平等保护。无论是协商、调解、仲裁还是诉讼，都应遵循公平公正的原则，依据事实和法律进行处理。在仲裁或诉讼过程中，仲裁机构或法院应客观、公正地审查案件事实，准确适用法律，对双方的主张和诉求进行平等对待，不得偏袒任何一方。5.1.3可持续发展原则可持续发展原则是环境行政合同制度建构的核心指导原则，它强调环境与经济、社会的协调发展，追求人类社会的长远利益和整体利益，在环境行政合同的各个环节中都有着重要的体现。从环境行政合同的目的来看，必须以促进可持续发展为根本出发点。合同的签订应围绕实现环境保护目标，推动经济发展方式的转变，促进资源的合理利用和生态系统的平衡稳定。在一些新能源项目合同中，行政机关与企业签订合同，鼓励企业开发和利用太阳能、风能等清洁能源，减少对传统化石能源的依赖，从而降低污染物排放，实现能源的可持续供应和环境的保护。在合同内容的设定上，应充分体现可持续发展的要求。合同中应明确规定相对人在环境保护、资源利用等方面的责任和义务，促使相对人采取可持续的生产经营方式。在一份工业企业的环保合同中，应要求企业采用清洁生产技术和工艺，减少生产过程中的污染物产生和排放；规定企业对原材料和能源的合理利用标准，提高资源利用效率，减少资源浪费。合同还可以约定相对人在生态保护、环境修复等方面的具体任务，如要求企业在项目建设过程中，采取生态保护措施，保护周边的自然生态环境；在项目结束后，对受到破坏的环境进行修复。在合同的履行和监督过程中，应注重对可持续发展目标实现情况的评估和监测。行政机关应建立科学的评估指标体系，对相对人的履行情况进行定期评估，及时发现问题并采取措施加以解决。通过监测企业的污染物排放情况、资源利用效率等指标，评估企业是否按照合同要求实现了可持续发展目标。行政机关还应根据评估和监测结果，对合同的履行进行调整和优化，确保合同始终朝着可持续发展的方向推进。在合同的变更和解除方面，也应考虑可持续发展的因素。如果出现不可预见的情况，导致合同的履行无法实现可持续发展目标，或者继续履行合同会对环境和社会造成重大不利影响，行政机关和相对人可以协商变更或解除合同。在因重大环境政策调整或生态环境变化的情况下，行政机关和企业可以根据实际情况，协商变更合同内容，调整环保措施和目标，以适应新的形势和要求。5.2制度要素5.2.1主体环境行政合同的主体包括行政机关和各类环境活动相关主体，明确其资格和范围是构建环境行政合同制度的重要基础。行政机关作为环境行政合同的一方主体，必须是依法享有环境行政管理职权的机关。在我国，各级环境保护主管部门是环境行政合同的主要签订主体，它们负责制定和执行环境保护政策，对环境污染和生态破坏进行监管和治理。省、市、县各级环境保护局有权与企业签订排污许可合同、污染治理合同等，以实现本地区的环境保护目标。除了环境保护主管部门，其他相关部门在其职责范围内也可以签订环境行政合同。水利部门可以与用水企业签订水资源保护合同，规范企业的用水行为，保护水资源；林业部门可以与森林经营单位签订森林保护合同，加强对森林资源的保护和管理。各类环境活动相关主体作为环境行政合同的另一方主体，包括企业、社会组织、公民等。企业是环境行政合同的重要相对人，尤其是那些对环境有较大影响的工业企业、矿业企业等。这些企业在生产经营过程中，会产生污染物排放、资源消耗等环境问题，通过与行政机关签订环境行政合同，可以明确其在环境保护方面的责任和义务。一家化工企业与当地环保部门签订排污权交易合同，企业可以根据自身的生产需求购买排污权，并按照合同约定的排污标准进行生产，同时也可以通过节能减排措施，将多余的排污权在市场上进行交易。社会组织在环境行政合同中也发挥着重要作用。一些环保公益组织可以与行政机关合作，参与环境治理项目，推动环境保护工作的开展。社会组织还可以发挥监督作用，对企业的环境行为进行监督，确保环境行政合同的有效履行。某环保公益组织与当地政府签订环境监测合同，负责对当地的空气质量、水质等环境指标进行监测，并及时向政府和公众反馈监测结果。公民作为环境行政合同的相对人，主要体现在一些与居民生活密切相关的环境项目中。在城市垃圾分类项目中，政府可以与居民签订垃圾分类合同，明确居民在垃圾分类中的责任和义务，提高垃圾分类的效率和质量。公民也可以通过参与环境行政合同的监督，维护自己的环境权益。5.2.2内容环境行政合同的内容是合同的核心，它直接关系到环境保护目标的实现以及合同双方的权利义务。合同内容应包含环境目标、权利义务、违约责任等核心要素，以确保合同的有效性和可执行性。环境目标是环境行政合同的首要内容，它明确了合同双方共同追求的环境保护方向和具体指标。环境目标应具有明确性、可衡量性和可实现性。在一份大气污染防治合同中，环境目标可以设定为在一定期限内，将某地区的PM2.5平均浓度降低到一定数值以下，空气质量优良天数比例提高到一定水平。这样的目标明确具体，便于合同双方在履行合同过程中进行评估和监督。环境目标还应与国家和地方的环境保护规划和政策相衔接，确保合同的实施符合整体的环境保护战略。合同双方的权利义务是环境行政合同的重要内容，它明确了双方在合同履行过程中的具体职责和权益。行政机关的权利主要包括对合同履行的监督检查权、单方面变更或解除合同权以及对违约方的制裁权等。行政机关有权定期对企业的污染排放情况进行检查，确保企业按照合同约定的标准和要求进行生产；在出现重大环境政策调整或公共利益需要时，行政机关有权单方面变更或解除合同。行政机关也有义务为相对人提供必要的政策支持和技术指导，协助相对人履行合同义务。相对人的权利主要包括获取合理报酬权、要求行政机关履行协助义务权以及对行政机关的监督权利等。在污染治理合同中，企业按照合同要求完成污染治理任务后，有权获得相应的经济报酬；企业在履行合同过程中遇到困难时，有权要求行政机关提供必要的协助。相对人的义务主要包括按照合同约定履行环境保护责任，如采取有效的污染防治措施、减少污染物排放、保护生态环境等。企业应按照合同要求，建设和运行环保设施，确保污染物达标排放；社会组织应积极参与环境治理项目，发挥自身的专业优势，推动环境保护工作的开展。违约责任是环境行政合同的重要保障，它明确了合同双方在违反合同约定时应承担的法律责任。违约责任的设定应具有明确性、合理性和可操作性。违约责任的形式可以包括支付违约金、赔偿损失、继续履行合同等。如果企业违反排污权交易合同的约定，超标准排放污染物，应按照合同约定支付违约金，并承担因超标排放给环境造成的损失；如果行政机关违反合同约定，未能及时提供政策支持或技术指导，导致相对人无法履行合同义务，行政机关应承担相应的赔偿责任。违约责任的设定可以有效约束合同双方的行为，确保合同的顺利履行。5.2.3程序环境行政合同的程序包括合同订立、变更、解除的法定程序和规范要求，严格遵守这些程序是保障合同合法性和有效性的关键。在合同订立程序方面，应遵循公开、公平、公正的原则，确保合同的签订过程透明、公正。行政机关在选择合同相对人时，一般应采用公开招标、拍卖、挂牌等方式，广泛邀请符合条件的企业、社会组织等参与竞争。在招标过程中，行政机关应发布详细的招标公告，明确招标项目的内容、要求、评标标准等信息，确保潜在的投标人能够充分了解项目情况。行政机关应组建评标委员会，按照公平、公正的原则对投标人的资格、技术方案、报价等进行评审，选择最符合要求的投标人作为合同相对人。在确定合同相对人后，双方应进行合同谈判，就合同的具体条款进行协商，达成一致意见后签订合同。合同变更程序应严格遵循法定条件和程序。只有在出现法定事由，如不可抗力、公共利益需要、合同履行过程中出现不可预见的情况等，合同双方才能协商变更合同内容。行政机关因公共利益需要变更合同的，应提前通知相对人，并说明变更的理由和依据。双方应就变更的内容进行协商，达成一致意见后签订变更协议。如果双方无法就变更内容达成一致意见，行政机关应按照法定程序进行处理，如通过行政裁决等方式解决争议。合同解除程序同样要符合法定条件和程序。当出现合同约定的解除条件或者法定的解除情形时，合同双方可以解除合同。如果企业严重违反合同约定，长期不履行环境保护责任，行政机关有权解除合同。合同解除时，双方应按照法律规定和合同约定进行清算，处理好合同解除后的善后事宜。行政机关应收回已发放的排污许可证等相关证件，对企业的污染治理设施进行处置；企业应按照合同约定支付违约金、赔偿损失等。六、我国环境行政合同制度的实施保障6.1立法完善当前，我国环境行政合同立法存在明显不足，缺乏统一明确的法律规范，导致实践中诸多问题难以有效解决。因此，制定专门的环境行政合同法律法规迫在眉睫。通过立法，明确环境行政合同的性质和地位，使其在法律体系中拥有清晰的定位，为其在环境管理中的应用提供坚实的法律基础。立法应详细规定环境行政合同的具体规则，包括合同的订立、履行、变更、解除等各个环节。在订立环节，明确规定合同的订立方式，如公开招标、拍卖、协议等，确保合同订立的公平、公正、公开。对公开招标的程序、要求、评标标准等作出详细规定，防止暗箱操作，保障有能力、有意愿的相对人平等参与竞争的机会。在履行环节，明确合同双方的权利义务，以及履行的期限、方式、标准等。规定行政机关有监督检查的权利和提供政策支持、技术指导的义务，相对人有按照合同约定履行环境保护责任的义务，如按时完成环保任务、确保污染物达标排放等。在变更和解除环节，明确法定事由和程序。当出现不可抗力、公共利益需要等法定事由时，合同双方可以变更或解除合同，但必须遵循法定程序，如提前通知对方、说明理由、协商补偿等。为了增强法律的可操作性，还应制定具体的实施细则。对合同的形式、内容要求、违约责任的具体承担方式等进行细化规定。明确合同应采用书面形式，合同内容应包括环境目标、权利义务、违约责任、争议解决方式等必备条款；对违约责任的承担方式，规定具体的违约金数额或计算方法、赔偿损失的范围和标准等。通过完善环境行政合同的立法，为环境行政合同的实践提供明确的法律依据，规范合同双方的行为，保障环境行政合同的有效实施，促进环境保护目标的实现。6.2监管机制建立全方位的监管体系，是保障环境行政合同有效履行的关键。在明确监管主体与职责方面，应构建以环保部门为主导，多部门协同配合的监管格局。环保部门作为环境行政合同的主要监管者，负责对合同履行过程中的环境指标进行监测与评估，确保合同目标与环境保护要求相符。水利、农业、林业等相关部门，需在各自职责范围内，对涉及水资源保护、农业面源污染防治、森林资源保护等方面的合同履行情况进行监督管理，形成监管合力，避免出现监管空白与职责不清的状况。监管手段应实现多元化与现代化，综合运用多种方式，以提升监管效能。现场检查作为传统的监管手段，能直接了解合同履行的实际情况，及时发现问题。环保部门定期对企业的污染治理设施运行状况、污染物排放情况进行现场检查，确保企业按照合同要求进行生产经营活动。运用卫星遥感、在线监测等先进技术手段，对环境质量、污染物排放等进行实时动态监测，实现对合同履行情况的全方位、全过程监控。通过卫星遥感技术，可监测森林覆盖面积的变化，及时发现非法砍伐等破坏森林资源的行为；在线监测系统能实时采集企业的污染物排放数据，一旦发现超标排放，立即发出预警。建立健全监督检查制度，明确检查的频次、内容与标准，使监管工作有章可循。对重点环境行政合同项目，增加检查频次，加强对关键环节的监督检查；明确检查内容，涵盖环境目标完成情况、污染防治措施落实情况、资金使用情况等；制定详细的检查标准，确保检查结果的准确性与可比性。强化对监管行为的监督，防止监管权力滥用。建立监管行为的内部监督机制，环保部门内部设立专门的监督机构，对监管人员的执法行为进行监督检查；加强外部监督，引入社会监督、舆论监督等力量，对监管工作进行评价与监督。设立举报电话、网络举报平台等，鼓励公众对监管不力、执法不公等行为进行举报，对查证属实的举报给予奖励，形成全社会共同参与监管的良好氛围。6.3纠纷解决机制完善协商、调解、仲裁、诉讼等多元化纠纷解决途径，是保障环境行政合同当事人合法权益，有效解决环境行政合同纠纷的关键。协商作为解决纠纷的首要选择，具有便捷、灵活、成本低的优势。在环境行政合同纠纷发生时，合同双方应秉持平等、互信的原则，积极进行协商。行政机关与企业应充分沟通，寻求双方都能接受的解决方案。在协商过程中，双方应坦诚地表达自己的诉求和意见，尊重对方的合法权益，通过友好协商达成和解协议。如果企业认为行政机关的监督检查行为不合理，影响了其正常生产经营，双方可以通过协商，明确监督检查的方式和频率，避免过度干扰企业的正常运营。调解是一种柔性的纠纷解决方式，通过中立第三方的介入，促使合同双方达成和解。调解机构应具备专业的环境法律知识和丰富的调解经验，能够准确把握纠纷的焦点和双方的利益诉求。在调解过程中，调解机构可以邀请相关领域的专家、学者提供专业意见，帮助双方更好地理解环境问题和合同条款，从而找到解决纠纷的最佳方案。对于因环境标准理解不一致而产生的纠纷，调解机构可以邀请环境专家对相关标准进行解读，为双方提供客观、科学的参考依据，促进纠纷的解决。仲裁作为一种准司法的纠纷解决方式，具有专业性、高效性和保密性的特点。应建立专门的环境仲裁机构，配备熟悉环境法律、环境科学等领域知识的仲裁员，确保仲裁裁决的专业性和公正性。环境仲裁机构应制定科学合理的仲裁规则，明确仲裁的程序、期限、证据规则等内容，提高仲裁