我国自然资源资产离任审计法律制度的构建与完善：理论、困境与路径

我国自然资源资产离任审计法律制度的构建与完善：理论、困境与路径一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在我国经济高速发展的进程中，自然资源的保护与合理利用始终是至关重要的议题。从土地资源来看，尽管我国实行严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，通过耕地占补平衡、高标准农田建设等政策保障耕地数量和质量，但随着城镇化、工业化的快速推进，建设用地需求不断增加，违法违规占用耕地现象仍时有发生。据自然资源部相关数据显示，在过去一段时间里，部分地区存在未批先建、少批多占等违法占用耕地的情况，对粮食安全保障构成潜在威胁。同时，在土地利用过程中，存在土地利用效率低下，部分工业园区土地闲置、低效利用等问题，造成了资源的浪费。水资源方面，我国水资源总量丰富，但人均水资源占有量远低于世界平均水平，且时空分布不均。在水资源管理中，虽然实施了最严格的水资源管理制度，推进节水型社会建设，加大水污染防治力度，但水资源短缺与浪费并存的现象依然突出。一些地区农业灌溉方式粗放，水资源利用率较低；部分工业企业节水技术应用不足，污水排放超标，对水环境造成严重破坏，影响了水生态系统的平衡和功能。森林资源同样面临挑战。尽管我国通过实施天然林保护工程、退耕还林等措施，森林覆盖率有所提高，但森林质量不高、生态功能脆弱等问题依然存在。在一些林区，非法砍伐、盗伐现象屡禁不止，森林资源的可持续发展受到威胁。同时，随着经济发展对木材等林产品需求的增加，如何在满足需求的同时实现森林资源的合理开发与保护，成为亟待解决的问题。矿产资源开发利用中，存在资源浪费、生态破坏等问题。部分矿山企业开采技术落后，采富弃贫，导致矿产资源利用率低下；一些矿山在开采过程中，不重视生态环境保护，造成土地塌陷、水土流失、环境污染等问题，对当地生态环境和居民生活产生负面影响。面对这些严峻的现实问题，构建自然资源资产离任审计法律制度显得尤为迫切。领导干部在自然资源管理和生态环境保护中起着关键作用，通过建立健全自然资源资产离任审计法律制度，能够对领导干部在任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行全面、系统、科学的监督和评价，促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，重视自然资源保护和生态环境建设，从源头上遏制自然资源破坏和生态环境恶化的趋势，保障自然资源的可持续利用和生态环境的安全。1.1.2研究意义对生态文明建设的推动作用：生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。自然资源资产离任审计法律制度的构建，为生态文明建设提供了有力的制度保障。通过对领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任的审计监督，能够有效促使各级领导干部将生态文明理念贯穿于经济社会发展的全过程，加强对自然资源的保护和合理开发利用，推动生态环境质量的改善。例如，在审计过程中对森林资源保护情况的审查，能够督促领导干部加大对森林资源的保护力度，推进植树造林、森林抚育等工作，提高森林覆盖率和森林质量，增强生态系统的服务功能，从而为生态文明建设奠定坚实基础。对领导干部监督的强化作用：完善对领导干部的监督机制是提高政府治理能力和公信力的重要环节。自然资源资产离任审计法律制度将自然资源资产管理和生态环境保护责任纳入领导干部考核体系，丰富了领导干部监督的内容和方式。在传统的经济责任审计基础上，更加注重对领导干部在自然资源领域的决策、管理和执行情况的监督，实现了对领导干部履职情况的全面评价。这有助于打破唯GDP论的政绩观，引导领导干部树立正确的发展理念，切实履行自然资源管理和生态环境保护职责，防止因短期利益而牺牲自然资源和生态环境的行为发生。对法律体系完善的补充作用：目前，我国在自然资源管理和生态环境保护方面已经制定了一系列法律法规，但在自然资源资产离任审计方面，法律制度尚不完善。构建自然资源资产离任审计法律制度，能够填补这一领域的法律空白，进一步完善我国的法律体系。明确审计的主体、对象、内容、程序和法律责任等，使自然资源资产离任审计工作有法可依、有章可循，提高审计工作的规范性和权威性。同时，与其他相关法律法规相互衔接、相互配合，形成更加严密的法律制度体系，为自然资源的有效管理和生态环境的严格保护提供全方位的法律支持。1.2国内外研究现状在国外，自然资源审计的研究开展相对较早，积累了较为丰富的经验。部分发达国家如美国、英国、澳大利亚等，在环境审计和资源管理审计方面有着成熟的理论与实践。美国通过一系列法律法规的完善，明确了审计机构在资源与环境审计中的职责与权限，其审计重点围绕资源开发利用的合规性、环境政策执行效果以及公共资源项目的效益评估。例如，美国审计署（GAO）会对联邦政府的自然资源保护项目进行审计，评估项目资金使用的合理性和项目实施对生态环境的影响。英国则注重在可持续发展框架下开展自然资源审计，将资源的可持续利用和环境保护纳入审计范畴，强调审计对政策制定和执行的监督作用，以确保资源利用符合国家长期发展战略。在国际组织方面，世界审计组织（INTOSAI）积极推动环境审计准则的制定与完善，为各国开展自然资源审计提供了国际准则和指导框架，促进了各国在自然资源审计领域的交流与合作。其发布的相关指南和报告，涵盖了从审计目标设定、审计内容确定到审计方法选择等多个方面，为各国自然资源审计实践提供了重要参考。然而，国外专门针对自然资源资产离任审计法律制度的研究相对较少，这与国外的政治体制、行政管理模式以及自然资源管理体制密切相关。国外大多没有类似于我国领导干部自然资源资产离任审计的制度，其资源管理和环境监督更多依赖于市场机制、社会监督以及常规的政府监管体系，因此在法律制度构建方面缺乏针对性的研究。国内关于自然资源资产离任审计的研究始于党的十八届三中全会提出相关要求之后，研究成果丰富多样。在理论研究方面，众多学者深入探讨了自然资源资产离任审计的理论基础，包括受托责任理论、国家治理理论、可持续发展理论等。受托责任理论认为，领导干部作为自然资源资产的受托管理者，对公众负有管理和保护自然资源的责任，审计是对这种受托责任履行情况的监督和评价。国家治理理论强调自然资源资产离任审计在国家治理体系中的重要作用，通过审计监督促进领导干部科学决策、规范管理，提升国家在自然资源管理和生态环境保护方面的治理能力。可持续发展理论则为审计提供了目标导向，即通过审计促使领导干部在任期内实现自然资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。在审计内容方面，学者们普遍认为应包括自然资源资产实物量与价值量的核算、资源环境政策执行情况、资源开发利用项目的效益评估以及生态环境保护责任履行情况等。在土地资源审计中，不仅要关注耕地数量的变化，还要对土地出让金的收支、土地开发利用项目的经济效益和生态效益进行评估。水资源审计则需涵盖水资源的分配、使用效率、水污染防治等内容。在审计方法研究上，国内学者积极探索创新，提出了基于大数据技术的审计方法，通过整合多部门的海量数据，运用数据分析模型进行挖掘和分析，提高审计效率和精准度；基于地理信息系统（GIS）和遥感（RS）技术的审计方法，利用空间信息技术对自然资源资产的分布、变化等进行监测和分析，为审计提供直观、准确的数据支持；基于生态系统服务价值评估的审计方法，通过量化生态系统服务功能的价值，评估领导干部在生态保护方面的绩效。尽管国内在自然资源资产离任审计研究方面取得了显著成果，但在法律制度构建方面仍存在不足。目前，尚未形成一套完整的自然资源资产离任审计法律体系，现有的法律法规对审计主体、对象、内容、程序等规定不够明确和细化，导致审计实践中缺乏统一的法律依据和操作规范。在审计主体的职责权限划分上，不同部门之间存在职责交叉和空白，影响了审计工作的协同性和效率。在审计程序方面，缺乏明确的审计启动、实施、报告和结果运用的流程规范，使得审计工作的规范性和权威性受到挑战。同时，在法律责任追究方面，对于领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中存在的违法违规行为，法律规定的责任形式和处罚力度不够明确和严厉，难以形成有效的法律威慑。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛查阅国内外关于自然资源资产离任审计、自然资源管理、生态环境保护等方面的文献资料，包括学术期刊论文、学位论文、政府报告、法律法规文件等。对这些文献进行系统梳理和分析，了解该领域的研究现状、理论基础、实践经验以及存在的问题，为本研究提供坚实的理论支撑和研究思路。例如，在研究自然资源资产离任审计的理论基础时，通过对受托责任理论、国家治理理论、可持续发展理论等相关文献的研究，明确了这些理论在自然资源资产离任审计中的应用和指导作用。比较分析法：对国内外自然资源审计的相关制度、实践经验进行比较分析。一方面，对比不同国家在自然资源审计方面的法律法规、审计模式、审计内容和方法等，从中汲取有益的经验和启示；另一方面，分析我国不同地区在自然资源资产离任审计实践中的做法和差异，总结成功经验和存在的问题，为构建统一、完善的自然资源资产离任审计法律制度提供参考。如在研究审计主体的确定时，比较了美国、英国等国家审计机构在自然资源审计中的职责和权限，以及我国部分地区在审计主体实践中的探索，提出了适合我国国情的审计主体构建思路。案例分析法：选取我国不同地区具有代表性的自然资源资产离任审计案例进行深入分析。通过对案例中审计过程、发现的问题、审计结果及运用等方面的研究，总结审计实践中的经验教训，探讨法律制度在实际应用中存在的问题和不足，为完善法律制度提供实践依据。例如，通过对某地区土地资源资产离任审计案例的分析，发现了审计过程中在法律法规适用、审计程序执行、审计结果运用等方面存在的问题，进而提出了针对性的法律制度完善建议。1.3.2创新点构建完整的法律制度框架：从整体上系统地构建自然资源资产离任审计法律制度框架，涵盖审计主体、审计对象、审计内容、审计程序、审计结果运用以及法律责任等各个方面。明确各要素的具体内涵和相互关系，使法律制度具有完整性、系统性和可操作性，填补了当前在这方面缺乏全面、系统法律制度框架的空白。多学科融合的研究视角：综合运用法学、审计学、环境科学、经济学等多学科知识和理论，对自然资源资产离任审计法律制度进行研究。从法学角度分析法律制度的构建和完善，从审计学角度探讨审计的技术和方法，从环境科学角度关注自然资源的保护和生态环境的影响，从经济学角度研究资源的合理配置和效益评估。这种多学科融合的视角，能够更全面、深入地理解和解决自然资源资产离任审计法律制度构建中的问题，为制度的科学性和合理性提供保障。理论与实践紧密结合：在研究过程中，不仅注重理论层面的探讨，还高度关注实践需求。通过对大量实际案例的分析和对审计实践的调研，将理论研究成果应用于解决实际问题，使法律制度的构建更符合审计实践的需要，具有更强的实用性和可执行性。同时，根据实践中反馈的问题，不断完善和优化理论研究，形成理论与实践相互促进、共同发展的良好局面。二、自然资源资产离任审计法律制度的理论基础2.1相关概念界定2.1.1自然资源资产自然资源资产是指在特定时空条件下，人类能够控制和管理且能够给人类带来经济、文化和生态利益的自然资源。联合国等国际组织制定的《2012环境经济核算体系一中心框架》将自然资源定义为所有天然生物资源（包括林木和水生资源）、矿产资源和能源、土壤资源和水资源。从范围上看，自然资源资产涵盖土地资源，像农田、草地、林地、湿地等，是保障农业生产、生态平衡以及人类居住和经济活动的基础；水资源，包括地表水和地下水，是维持生命、支持工农业生产和生态系统稳定的关键要素；矿产资源，地壳中蕴藏的各类矿物资源，如煤、石油、天然气等能源矿物以及金属矿产等，是工业发展的重要物质基础；生物资源，包含各种动植物等生命体，对于维护生态平衡、提供生物多样性服务具有不可替代的作用。根据不同的分类标准，自然资源资产可进行多种分类。按照自然资源的性质和用途，可分为土地资源、水资源、矿产资源、生物资源等。从资源的可更新性和可持续性角度，又可分为可再生资源和非可再生资源。可再生资源如水资源、森林资源等，在合理利用和保护的前提下，可以不断再生或更新；非可再生资源如矿产资源、石油等，形成需要经过漫长的地质时期，其储量有限，一旦消耗难以在短时间内恢复。自然资源资产之所以成为审计对象，是基于其重要性和稀缺性。自然资源资产是社会经济发展的重要物质基础，为人类提供了生产、生活所需的物质基础。然而，随着经济的快速发展，自然资源面临着过度开发、浪费和破坏等问题，导致资源短缺、生态环境恶化，严重影响了经济社会的可持续发展。通过审计，可以对自然资源资产的管理、开发利用情况进行监督和评价，促使相关部门和人员合理利用和保护自然资源资产，提高资源利用效率，减少资源浪费和生态破坏，保障自然资源资产的可持续利用。例如，对土地资源资产的审计，可以监督土地出让、开发利用是否合规，是否存在闲置浪费等问题，确保土地资源得到合理配置和有效利用；对矿产资源资产的审计，可以关注矿产资源的开采是否符合规划，是否存在乱采滥挖、破坏生态环境等行为，促进矿产资源的有序开发和可持续利用。2.1.2自然资源资产离任审计自然资源资产离任审计，是指审计机关依法对地方各级党委、政府主要领导干部，各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部，在任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计监督。党的十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》；2017年9月，印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着这项审计制度正式建立。与其他类型的审计相比，自然资源资产离任审计具有显著特点。它涉及的非财务事项多，涵盖资源环境决策和执行、资源保有和消耗、资源环境损害及治理、资源开发利用与生态环境保护成本与效益等多个方面，大多属于非财务事项。资源环境问题在各项审计中都需关注，在财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计等项目中，都要从不同角度对国家资源环境政策的遵循情况和执行效果进行审查评价。其审计方式主要依靠审计人员深入湖泊、林地、矿山等现场实地勘查取证，从而了解水、土、气、林、矿等自然资源资产情况，具有点多、面广、专业性强的特点。一个审计项目往往涉及多个分散的点，少则十几个，多则几十个；涉及水、土、气、林、矿五个方面的内容，同时还要审计相关资金征管用、项目建设运行情况、生态环境保护法律法规执法情况等；审计人员不仅需要具备审计专业知识，还需要掌握生态学、动物学、植物学、社会学、工程学等方面的相关知识。自然资源资产离任审计的目的在于推动资源环境法律法规有效执行和国家重大政策措施落实到位。促进资源环保相关资金依法征收、合理配置和高效使用。推动依法有序集约节约高效利用资源，促进优化国土空间开发格局和生态环境质量改善，防范资源环境风险。推进加快生态文明体制改革。促进领导干部守法、守纪、守规、尽责，依法履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。通过对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的决策、管理和执行情况进行审计，能够及时发现问题，提出整改建议，督促领导干部树立正确的政绩观和发展观，重视自然资源保护和生态环境建设，切实履行相关责任。2.2理论依据2.2.1公共受托责任理论公共受托责任理论是自然资源资产离任审计法律制度的重要理论基石。在现代社会，自然资源作为一种公共资源，其所有权归属于全体人民。然而，由于全体人民无法直接对自然资源进行管理和利用，于是通过选举等方式将自然资源的管理和保护责任委托给政府及相关部门的领导干部。领导干部作为受托人，对自然资源资产负有管理、保护和合理利用的责任，他们需要确保自然资源的安全、完整和可持续利用，以实现公共利益的最大化。从法律层面看，我国宪法规定自然资源属于国家所有，国家通过法律赋予政府及相关部门对自然资源的管理权力，同时也明确了其应承担的责任。政府及领导干部必须依据法律法规的规定，履行自然资源资产管理和生态环境保护的职责，确保自然资源的开发利用符合国家和人民的长远利益。在土地资源管理方面，领导干部需要严格执行土地利用总体规划，保护耕地，防止非法占用土地等行为，保障国家的粮食安全和土地资源的合理配置。在水资源管理中，要确保水资源的合理分配和有效利用，加强水污染防治，维护水生态平衡。审计作为一种监督机制，是对领导干部公共受托责任履行情况的有效监督手段。通过开展自然资源资产离任审计，审计机关可以对领导干部在任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行全面、深入的审查和评价。审计内容包括领导干部是否遵守自然资源管理法律法规，是否合理制定和执行自然资源开发利用政策，是否有效保护自然资源资产的数量和质量，以及是否积极推动生态环境保护和修复等工作。通过审计，能够及时发现领导干部在履职过程中存在的问题，如决策失误导致自然资源浪费、违规审批造成生态环境破坏等，并提出整改建议和责任追究意见。这不仅有助于督促领导干部切实履行公共受托责任，提高自然资源管理和生态环境保护的水平，也能够增强公众对政府自然资源管理工作的信任，促进公共资源的合理配置和有效利用。2.2.2可持续发展理论可持续发展理论强调经济、社会与环境的协调发展，追求代际公平，即当代人在满足自身需求的同时，不损害后代人满足其需求的能力。这一理论与自然资源资产离任审计法律制度存在着紧密的内在联系。自然资源是经济社会发展的物质基础，然而长期以来，由于不合理的开发利用，许多自然资源面临着短缺和枯竭的危机，生态环境也遭到了严重破坏。为了实现可持续发展，必须加强对自然资源的保护和管理，确保资源的可持续利用。自然资源资产离任审计法律制度正是基于可持续发展的理念而构建的。通过对领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任的审计监督，促使领导干部在经济发展过程中充分考虑自然资源和生态环境的承载能力，避免以牺牲环境为代价换取短期的经济增长。在审计过程中，关注领导干部是否推动了产业结构的优化升级，是否积极发展绿色产业和循环经济，以提高资源利用效率，减少资源消耗和环境污染。对某地区领导干部进行自然资源资产离任审计时，审查该地区在工业发展中是否注重节能减排，是否积极推广清洁生产技术，以及是否对高污染、高耗能企业进行有效监管等。从长远来看，自然资源资产离任审计法律制度的实施有助于保障自然资源的可持续利用，维护生态平衡，为经济社会的可持续发展创造良好的环境条件。它能够引导领导干部树立正确的发展观和政绩观，将可持续发展理念贯穿于决策和管理的全过程，推动地方经济朝着绿色、低碳、循环的方向发展。通过审计发现问题并督促整改，可以及时纠正自然资源管理和生态环境保护中的偏差，避免资源浪费和环境破坏的进一步加剧，实现自然资源的永续利用和经济社会的可持续发展。2.2.3生态文明理论生态文明理论强调人与自然和谐共生，追求经济发展与生态环境保护的有机统一，这对自然资源资产离任审计法律制度的构建在理念和目标设定上起着重要的指导作用。在生态文明理念下，自然资源不再仅仅被视为经济发展的物质基础，更是生态系统的重要组成部分，具有重要的生态价值和服务功能。自然资源资产离任审计法律制度的构建应以生态文明理论为指导，将生态文明理念融入审计的各个环节。在审计理念上，要树立绿色审计的观念，将生态环境保护和自然资源的可持续利用作为审计的重要目标。在审计内容上，不仅要关注自然资源资产的数量和经济价值，更要重视其生态价值和生态功能的保护情况。在对森林资源资产进行审计时，除了审查森林面积、林木蓄积量等数量指标外，还要关注森林生态系统的完整性、生物多样性保护情况以及森林在涵养水源、保持水土、调节气候等方面的生态功能是否得到有效发挥。从目标设定来看，自然资源资产离任审计法律制度应致力于推动生态文明建设，促进领导干部履行生态文明建设责任。通过审计监督，促使领导干部加强生态环境保护和修复，严格执行生态环境法律法规，积极推动绿色发展和生态文明制度建设。审计结果应作为领导干部考核评价和责任追究的重要依据，对在生态文明建设中做出突出贡献的领导干部给予表彰和奖励，对造成生态环境破坏和自然资源损失的领导干部依法追究责任。这样可以激励领导干部积极践行生态文明理念，推动经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生的目标。三、我国自然资源资产离任审计法律制度的现状与问题3.1我国自然资源资产离任审计法律制度的现状3.1.1现有法律法规梳理在国家层面，我国已出台一系列与自然资源资产离任审计相关的法律法规，初步构建起法律规范体系。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，这是我国在自然资源资产离任审计领域的重要制度性文件。该规定明确了审计对象包括地方各级党委和政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。规定详细阐述了审计内容，涵盖贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，如生态文明体制改革相关制度建立及落实情况，国家有关自然资源资产和生态环境保护重大战略贯彻落实情况等；遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，包括组织制定地方有关规章制度情况，制定、批准、审批和组织实施自然资源开发利用、生态环境保护规划（计划）中遵守资源环境生态法律法规情况等；自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，涉及经济社会发展重大决策、资源开发利用和生态环境保护重大事项审批以及规划（计划）的调整情况等；完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，包含国家确定的自然资源利用、环境治理、环境质量、生态保护等方面约束性指标完成情况，国家关于大气、水、土壤污染防治等行动计划目标完成情况等；履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，主要包括自然资源资产开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性以及生态环境保护状况等情况；组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况；履行其他相关责任情况。这一规定为我国自然资源资产离任审计工作提供了基本的制度框架和操作指南，具有重要的指导意义。2021年修订的《中华人民共和国审计法》将领导干部自然资源资产离任审计纳入其中，以法律的形式进一步明确了自然资源资产离任审计的地位和作用。《审计法》规定，审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。虽然未对自然资源资产离任审计进行详细的专门规定，但这一法律条款为自然资源资产离任审计提供了上位法依据，使其在整个审计法律体系中有了明确的法律支撑。在地方层面，各地积极响应国家政策，结合本地实际情况，出台了一系列实施细则和相关规定。江苏省出台了《江苏省领导干部自然资源资产离任审计办法（试行）》，进一步细化了审计的内容、程序和责任追究等方面的规定。在审计内容上，除了涵盖国家规定的基本内容外，还结合江苏省的自然资源特点，如对水资源丰富、湿地资源独特等情况，增加了对水资源合理调配、湿地生态保护等具体审计内容。在审计程序方面，明确了审计计划的制定、审计实施的步骤、审计报告的出具等各个环节的具体要求和时间节点，提高了审计工作的可操作性。在责任追究方面，规定了对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中存在违法违规行为的具体处罚措施，增强了法律的威慑力。浙江省制定了《浙江省领导干部自然资源资产离任审计操作规程（试行）》，对审计的具体操作流程进行了规范。从审计项目的立项开始，明确了立项的依据、条件和程序，确保审计项目的科学性和必要性。在审计实施阶段，详细规定了审计人员应采取的审计方法和技术手段，如如何运用大数据分析、地理信息系统（GIS）等技术获取和分析审计数据。在审计报告阶段，规范了审计报告的格式、内容和报送程序，保证审计报告的质量和权威性。这些地方规定与国家层面的法律法规相互补充，共同促进了我国自然资源资产离任审计法律制度的完善。3.1.2实践情况分析近年来，我国自然资源资产离任审计实践工作在各地广泛开展，并取得了显著成效。以广西壮族自治区为例，广西审计部门扎实开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计，在多个方面发挥了重要作用。在海洋资源保护方面，针对沿海城市领导干部开展的审计中，结合沿海水环境特点，重点关注水污染防治制度、规划和目标任务、环境监督管理和污染防治措施以及水污染防治资金投入管理和项目建设运行管理情况等。通过审计，揭示了海洋资源开发利用管理中存在的问题，提出了审计建议，促进全区进一步落实最严格生态环境保护制度，加大污染治理力度。一批入海入河排污口得到治理，水污染防治项目加快推进，医疗废水处理系统纷纷落地，节水型企业加快创建。2021年广西沿海入海排污口达标率提升至97.8%，近岸海域水质提升为优质级，红树林面积增至13.9万余亩。在大气污染防治方面，广西审计部门加大对大气污染监督管理情况、大气各类污染源防治情况、大气污染防治专项资金筹管用以及大气污染防治项目建设运营管理情况等方面的审计。从大气监管制度落实、工业企业污染治理、大气污染防治资金使用效益等方面揭示大气污染防治方面所存在的体制机制性障碍和管理漏洞，提出严格落实主体责任，健全部门协同治理机制，加强区域联防联控，加大源头治理，推进大气治理能力现代化等审计建议，助力全区打好蓝天保卫战。在耕地保护方面，广西审计部门将粮食安全列为审计重点内容，针对发现的耕地“非农化”“非粮化”、耕地管护不到位等问题，分析原因，形成审计专报和审计信息，从顶层设计、制度建设、基层执法、政策宣传等多维度提出审计建议。促进相关部门建章立制、规范管理，推动自治区出台强化土地执法管理的相关政策，守牢广西耕地保护红线。山东省在自然资源资产离任审计实践中，紧紧围绕黄河重大国家战略、绿色低碳高质量发展先行区建设等任务措施开展审计工作。2022年，山东省审计厅与山东省委黄河流域生态保护和高质量发展专项巡视相结合，组织开展了沿黄4市8县（市）党政领导干部自然资源资产离任审计，同步开展了黄河流域生态保护和高质量发展情况专项审计调查、高标准农田建设管护情况审计等项目。通过审计，围绕自然资源和生态环境保护领域制度执行情况、改革推进情况，反映和揭示了部分地区林长制日常监管制度不完善等问题和隐患，注重从体制机制制度层面分析原因，提出有针对性的审计建议，增强制度约束力和执行力。省生态环境厅、省发展改革委等4部门联合修订《山东省黄河流域生态环境保护专项规划》，进一步细化明确山东黄河流域生态环境保护工作的规划范围、规划目标和重点任务。同时，审计还揭示了部分重点任务落实不力、部分资金分配使用不规范等问题，移送案件线索33起，督促有关地方严格落实主体责任，实现增收节支、盘活存量资金21.32亿元，促进省市县各级完善制度规范183项，以审计监督权威性和震慑力，促进领导干部牢固树立正确政绩观和绿色发展理念。这些地区的实践表明，自然资源资产离任审计在促进领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任、推动地方生态文明建设、完善相关制度规范等方面发挥了积极作用。通过审计，不仅能够发现自然资源管理和生态环境保护中存在的问题，还能提出针对性的建议，推动问题的整改和制度的完善，为实现自然资源的可持续利用和生态环境的保护提供了有力保障。3.2我国自然资源资产离任审计法律制度存在的问题3.2.1法律体系不完善目前，我国尚未制定专门针对自然资源资产离任审计的法律，相关规定散见于《审计法》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等文件中。这种分散的法律规定模式，使得审计工作缺乏统一、系统的法律依据，导致在实际操作中，审计人员难以准确把握审计的标准和尺度，影响了审计工作的规范性和权威性。《审计法》作为审计领域的基本法律，虽然将领导干部自然资源资产离任审计纳入其中，但对其审计的具体内容、程序、方法等方面缺乏详细规定，无法为审计实践提供具体指导。而《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》虽对审计的主要方面进行了规范，但在法律效力层级上较低，难以对相关部门和人员形成强有力的法律约束。从法律位阶来看，现有的自然资源资产离任审计相关规定大多属于党内法规和规范性文件，法律位阶较低。这使得在审计过程中，当涉及与其他法律法规的冲突时，自然资源资产离任审计的规定往往缺乏足够的法律效力来保障其有效实施。在一些涉及自然资源开发利用的项目中，可能会出现自然资源资产离任审计规定与地方政府出台的土地开发政策、矿产资源管理办法等相冲突的情况，由于法律位阶的限制，审计工作可能会受到阻碍，难以对违法违规行为进行有效的监督和纠正。同时，较低的法律位阶也影响了公众对自然资源资产离任审计的认知和重视程度，不利于审计工作的深入开展。3.2.2审计主体和对象不明确在审计主体方面，虽然明确审计机关是自然资源资产离任审计的主要实施者，但在实际工作中，审计机关与其他相关部门之间的职责划分不够清晰。自然资源资产离任审计涉及多个领域和部门，如自然资源、生态环境、水利、农业等。在审计过程中，审计机关需要与这些部门进行协作配合，获取相关数据和信息。然而，目前各部门之间缺乏明确的协作机制和职责分工，导致在数据共享、信息沟通等方面存在障碍。自然资源部门掌握着土地、矿产等资源的详细数据，但在向审计机关提供数据时，可能会因为部门利益、数据安全等因素的考虑，存在提供不及时、不完整的情况。生态环境部门在环境监测数据的共享方面也存在类似问题，这使得审计机关在获取全面、准确的数据信息时面临困难，影响了审计工作的效率和质量。在审计对象的界定上，虽然《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》明确了地方各级党委和政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部为审计对象，但在实际操作中，对于一些特殊情况的界定仍存在模糊之处。对于一些跨区域、跨部门的自然资源开发利用项目，涉及多个领导干部的责任划分，难以准确确定审计对象。在某一大型水利工程建设项目中，该项目涉及多个地区的政府部门以及水利、自然资源等多个部门的参与，在对该项目进行自然资源资产离任审计时，难以明确具体哪些领导干部应作为审计对象，以及如何准确界定他们在项目中的责任。此外，对于一些国有企业领导干部在自然资源资产相关业务中的责任，也缺乏明确的审计规定，导致审计工作存在遗漏和不足。3.2.3审计内容和评价标准不统一在审计内容方面，各地在自然资源资产离任审计实践中对审计内容的界定存在差异。不同地区根据自身的自然资源特点和发展需求，确定的审计重点和内容有所不同。一些资源型地区，如煤炭资源丰富的地区，可能将煤炭资源的开发利用、生态修复等作为审计重点；而水资源丰富的地区，则更侧重于水资源的保护、水污染防治等方面的审计。这种差异导致全国范围内缺乏统一的审计内容标准，使得审计结果缺乏可比性。在对不同地区领导干部进行自然资源资产离任审计时，由于审计内容的不一致，难以对他们在自然资源资产管理和生态环境保护方面的工作进行客观、公正的比较和评价，不利于总结经验教训，推动审计工作的规范化发展。在评价标准方面，目前我国尚未建立一套科学、统一的自然资源资产离任审计评价标准。在审计过程中，审计人员往往缺乏明确的评价依据，难以对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的履职情况进行准确评价。对于自然资源资产的数量和质量变化、生态环境指标的改善或恶化等情况，缺乏具体的量化评价指标。在评价森林资源资产时，对于森林覆盖率的变化、森林生态系统功能的提升或退化等，没有明确的量化标准来判断领导干部在森林资源保护和管理方面的工作成效。这使得审计评价结果主观性较强，容易受到审计人员个人认知和经验的影响，降低了审计结果的可信度和权威性。3.2.4审计程序和方法不规范从审计程序来看，现有的法律法规对自然资源资产离任审计的程序规定较为模糊，缺乏明确的操作流程和规范。在审计计划制定阶段，如何确定审计项目、选择审计对象，缺乏科学合理的依据和方法。在审计实施过程中，对于审计证据的收集、整理和分析，以及审计工作底稿的编制等环节，没有详细的程序要求，导致审计工作的随意性较大。在审计报告阶段，对于审计报告的内容、格式、报送对象等方面，也缺乏统一的规范，影响了审计报告的质量和使用效果。由于审计程序的不规范，可能会导致审计工作出现漏洞，无法全面、准确地揭示领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中存在的问题，降低了审计监督的效力。在审计方法上，目前自然资源资产离任审计主要采用传统的审计方法，如查阅文件资料、实地勘查、询问相关人员等。这些方法在面对复杂的自然资源资产和生态环境问题时，存在一定的局限性。传统方法难以对海量的自然资源数据进行快速、准确的分析和处理，也难以对自然资源资产的动态变化进行实时监测。在对土地资源进行审计时，面对大量的土地出让、利用等数据，传统的人工查阅和分析方法效率低下，且容易出现疏漏。同时，随着信息技术的快速发展，自然资源管理和生态环境保护领域的数据化程度不断提高，而审计工作的信息化程度相对滞后，缺乏有效的数据分析工具和技术手段，无法充分利用大数据、云计算、地理信息系统（GIS）等现代信息技术，制约了审计工作的效率和质量提升。3.2.5审计结果运用和问责机制不健全在审计结果运用方面，目前主要以向被审计单位和相关部门出具审计报告、提出审计建议为主，运用形式较为单一。审计结果在领导干部考核评价、选拔任用等方面的作用尚未得到充分发挥。虽然审计报告中揭示了领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中存在的问题，但这些问题往往没有与领导干部的绩效考核、晋升等直接挂钩，导致审计结果的权威性和影响力不足。一些领导干部对审计结果不够重视，对审计发现的问题整改落实不到位，使得审计工作的效果大打折扣。同时，审计结果向社会公开的程度较低，公众对审计工作的参与度和监督力度不够，不利于形成有效的社会监督氛围。在问责机制方面，目前缺乏有效的问责制度和措施，对于领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中存在的违法违规行为，责任追究难度较大。在审计发现领导干部存在决策失误导致自然资源浪费、违规审批造成生态环境破坏等问题时，由于缺乏明确的责任认定标准和处罚措施，难以对相关领导干部进行严肃问责。一些地方在问责过程中，存在避重就轻、敷衍了事的情况，使得违法违规行为得不到应有的惩处，无法形成有效的法律威慑。这不仅损害了审计工作的严肃性和权威性，也不利于推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。四、国外自然资源资产离任审计法律制度的经验借鉴4.1国外自然资源资产离任审计法律制度的主要模式4.1.1美国模式美国在自然资源资产审计方面，构建了较为完善的法律体系。其《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》等一系列法律法规，从不同角度对自然资源的保护、开发利用以及环境监管等方面进行了规范，为自然资源资产审计提供了坚实的法律基础。这些法律明确了自然资源的管理责任、环境保护的标准以及违规行为的处罚措施等，使得审计工作能够依据具体的法律条款对相关活动进行监督和评价。在审计机构设置方面，美国审计署（GAO）承担着重要职责。GAO作为独立的审计机构，直接向国会负责，具有高度的独立性和权威性。它不仅在财务审计方面发挥着关键作用，还积极开展自然资源和环境审计工作。GAO拥有专业的审计团队，成员涵盖了会计、法律、工程、环境科学等多个领域的专业人才，具备全面审查自然资源资产相关事项的能力。美国自然资源资产审计的重点和特色鲜明。在合规性审计方面，GAO严格审查联邦政府的自然资源保护项目是否符合相关法律法规的要求，确保项目在立项、实施、资金使用等环节都遵循法律规定。在对某一森林保护项目的审计中，GAO会审查项目是否按照《森林资源保护法》的规定进行规划和实施，资金的使用是否符合预算安排和相关财务制度。在绩效审计方面，注重评估自然资源保护项目的经济效益、环境效益和社会效益。对于一项水资源开发利用项目，审计不仅关注项目的成本效益，还会评估其对水资源生态系统的影响，以及对当地居民生活和经济发展的促进作用。同时，美国充分利用先进的信息技术手段，如大数据分析、地理信息系统（GIS）等，对自然资源资产进行动态监测和分析，提高审计的效率和精准度。通过建立自然资源数据库，整合各类资源数据，审计人员可以快速获取和分析相关信息，及时发现资源管理中的问题和潜在风险。4.1.2加拿大模式加拿大审计系统具有高度的独立性。其最高审计机关是联邦审计长公署，属议会系列。审计长作为审计机关的最高行政首长，是议会成员，每届任期十年。在任期内，除参、众两院有充分理由并经法定程序有权解除其职务外，其他任何人无权罢免。这种独立性保障了审计机关能够不受行政干预，独立行使审计监督权力。联邦审计长公署直接对议会负责，向议会报告工作，审计结果向社会公开，接受公众监督。在审计标准和程序方面，加拿大制定了统一的审计准则和标准，由加拿大注册审计师协会制定，得到政府、审计部门和公众的广泛认可。这些准则和标准对审计的各个环节，包括审计计划制定、审计证据收集、审计报告撰写等都进行了详细规范。在审计计划阶段，明确规定要确定审计范围、目标和重点审计事项；在审计证据收集方面，要求审计师获取充分、适当的审计证据，以评估被审计事项的真实性和公允性。同时，加拿大十分重视对内部控制系统的评估，将其作为审计的入门或先导。认为一个好的内部控制系统应具备可靠的、能力强的内控人员，岗位职责分明，作业有文件记录，资财消耗有分项登记，系统有检查制度等条件。如果经过评估，被审计单位的内部控制系统可靠、有效，审计风险一般较小；反之，则将其作为审计重点。在审计结果运用方面，加拿大的审计结果具有较高的权威性。审计机关的审计结果向议会报告后即向社会公开，公众可以通过新闻媒介等途径获取审计结果信息。这使得被审计单位对审计发现的问题必须认真整改，否则将受到议会追究和公众舆论的谴责。对于在自然资源资产审计中发现的问题，相关部门会依据审计结果采取整改措施，完善管理制度，追究相关责任人的责任。某地区在自然资源开发项目中存在违规审批和资源浪费问题，审计结果公开后，引起公众关注，议会对相关部门进行问责，促使该地区加强资源管理，规范审批程序，提高资源利用效率。4.1.3澳大利亚模式澳大利亚在自然资源资产审计项目开展过程中，注重结合本国的自然资源特点和管理需求确定审计重点。澳大利亚拥有丰富的矿产资源和独特的生态系统，在矿产资源审计方面，重点关注矿产资源的开发利用是否符合可持续发展原则，是否存在过度开采、资源浪费等问题。在生态系统保护审计中，关注对珍稀动植物栖息地的保护情况，以及生态修复项目的实施效果。在数据收集和评估方面，澳大利亚建立了完善的数据收集体系。通过政府部门、科研机构、监测站点等多渠道收集自然资源相关数据，包括资源储量、环境质量指标、开发利用情况等。这些数据经过严格的审核和评估，确保其准确性和可靠性。利用先进的数据分析技术，对收集到的数据进行深入挖掘和分析，为审计工作提供有力支持。在水资源审计中，通过对多年的水文数据、水质监测数据进行分析，评估水资源的合理利用和保护情况，发现潜在的水资源管理问题。澳大利亚的自然资源资产审计还注重对资源管理和环境保护的支持。审计结果不仅用于揭示问题，还为政府制定资源管理政策、完善环境保护措施提供决策依据。审计部门会针对审计发现的问题，提出具体的改进建议，帮助相关部门加强资源管理，提高环境保护水平。在对某一地区的土地资源审计后，审计部门发现土地利用规划不合理，导致部分土地闲置和生态破坏，据此提出优化土地利用规划、加强生态修复的建议，被政府部门采纳并实施，取得了良好的效果。4.2国外经验对我国的启示4.2.1完善法律体系国外自然资源资产审计的发展经验表明，健全的法律体系是保障审计工作有效开展的关键。我国应借鉴这一经验，尽快制定专门的自然资源资产离任审计法。该法应全面涵盖审计的各个方面，明确审计主体的职责权限，详细规定审计机关在开展自然资源资产离任审计时的权力范围，包括调查取证权、数据获取权等，以及应承担的法律责任。在审计过程中，若审计机关需要获取某企业的自然资源开发利用数据，法律应明确规定该企业有义务配合提供，否则将承担相应的法律后果。同时，明确审计对象的范围和责任，除了地方各级党委和政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部外，还应根据实际情况，进一步细化对其他相关责任主体的界定。在一些自然资源开发项目中，涉及到国有企业、民营企业等多种主体，法律应明确规定这些主体在自然资源资产离任审计中的责任和义务。整合现有的相关法律法规，消除法规之间的冲突和矛盾，形成统一、协调的法律规范体系。对《审计法》《环境保护法》《土地管理法》《矿产资源法》等法律法规中与自然资源资产离任审计相关的条款进行梳理和整合，确保各法律法规在审计目标、审计内容、审计程序等方面保持一致。在《审计法》中明确自然资源资产离任审计的具体程序和方法，使其与其他自然资源管理法律法规相互衔接，避免出现法律适用上的混乱。提高自然资源资产离任审计相关规定的法律位阶，增强其法律效力。将目前的党内法规和规范性文件上升为法律，使审计工作在更高的法律层面得到保障。这不仅能够提高审计工作的权威性，也有利于强化对审计对象的法律约束，促使其更加重视自然资源资产管理和生态环境保护责任。通过法律的强制力，对领导干部在自然资源资产方面的违法违规行为进行严厉制裁，从而推动自然资源资产离任审计工作的深入开展。4.2.2明确审计主体和对象国外审计机构在职责划分上的明确性为我国提供了重要参考。我国应进一步明确审计机关在自然资源资产离任审计中的主导地位，同时清晰界定其与其他相关部门之间的职责分工。建立审计机关与自然资源、生态环境、水利、农业等部门之间的协同工作机制，通过签订合作协议、制定协同工作规则等方式，明确各部门在数据共享、信息沟通、联合执法等方面的具体职责和义务。自然资源部门应负责提供土地、矿产等资源的详细数据和专业技术支持；生态环境部门应及时提供环境监测数据和环境评估报告。通过建立定期的数据共享会议制度，各部门定期交流和共享相关数据信息，确保审计机关能够获取全面、准确的数据，提高审计工作的效率和质量。在审计对象方面，应结合我国实际情况，进一步细化和明确审计对象的范围。对于跨区域、跨部门的自然资源开发利用项目，建立联合审计机制，明确各地区、各部门领导干部在项目中的责任划分。通过制定详细的责任清单，明确每个领导干部在项目决策、实施、监管等环节的具体责任，避免出现责任推诿的情况。在某一大型跨区域水利工程中，成立由涉及地区的审计机关和相关部门组成的联合审计小组，共同对该工程进行审计，根据责任清单对各地区领导干部在工程建设中的自然资源资产管理和生态环境保护责任进行评价和监督。同时，将国有企业领导干部在自然资源资产相关业务中的责任纳入审计范围，制定专门的审计标准和程序，加强对国有企业自然资源资产的监管。4.2.3统一审计内容和评价标准国外在自然资源资产审计内容和评价标准方面的成熟经验，为我国提供了有益借鉴。我国应制定统一的自然资源资产离任审计内容指南，明确规定审计的基本内容和重点领域。在土地资源审计中，应涵盖土地利用总体规划执行情况、耕地保护责任目标落实情况、土地出让金收支管理情况、土地开发利用的合法性和效益性等内容。在水资源审计中，包括水资源总量及分配情况、用水效率和节水措施落实情况、水污染防治情况、水生态保护情况等。通过统一的内容指南，确保全国各地在开展自然资源资产离任审计时，能够对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的工作进行全面、系统的审查。建立科学、合理的自然资源资产离任审计评价标准体系，采用定量与定性相结合的评价方法。在定量方面，针对不同类型的自然资源资产，制定具体的量化评价指标。对于土地资源，设定耕地保有量变化率、土地闲置率、土地利用效率提升率等指标；对于水资源，设立水资源开发利用率、污水处理达标率、水功能区水质达标率等指标。在定性方面，对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的政策执行、制度建设、决策科学性等进行综合评价。通过专家打分、问卷调查等方式，收集相关利益方的意见和建议，对领导干部的履职情况进行全面、客观的评价。同时，根据不同地区的自然资源特点和发展水平，制定差异化的评价标准，以适应各地的实际情况。4.2.4规范审计程序和方法国外在审计程序和方法上的成熟做法，为我国自然资源资产离任审计工作的规范化和科学化提供了重要参考。我国应制定详细、规范的自然资源资产离任审计程序，明确审计计划制定、审计实施、审计报告编制、审计结果公告等各个环节的具体操作流程和时间要求。在审计计划制定阶段，审计机关应根据国家政策导向、地方发展重点以及以往审计发现的问题等因素，科学合理地确定审计项目和审计对象。在审计实施过程中，严格按照规定的程序收集审计证据，对审计证据的真实性、合法性和相关性进行严格审查。在审计报告编制阶段，规范审计报告的格式、内容和语言表达，确保审计报告准确、清晰地反映审计结果。积极创新和完善自然资源资产离任审计方法，充分运用现代信息技术手段。加大对大数据、云计算、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等技术的应用力度，建立自然资源资产审计数据库，整合各类自然资源数据。通过大数据分析技术，对海量的自然资源数据进行挖掘和分析，快速发现数据中的异常情况和潜在问题。利用GIS和RS技术，对自然资源资产的分布、变化等进行实时监测和动态分析，为审计提供直观、准确的数据支持。在土地资源审计中，运用卫星遥感影像数据，监测土地利用变化情况，及时发现违法违规占用土地的行为。同时，加强对审计人员的信息技术培训，提高其运用现代信息技术开展审计工作的能力。4.2.5健全审计结果运用和问责机制国外在审计结果运用和问责机制方面的成功经验，对我国具有重要的启示意义。我国应强化自然资源资产离任审计结果的运用，将审计结果作为领导干部考核评价、选拔任用、奖惩的重要依据。建立审计结果与组织部门、纪检监察机关的联动机制，组织部门在领导干部考核评价和选拔任用过程中，应充分考虑审计结果，对在自然资源资产管理和生态环境保护中表现优秀的领导干部，在同等条件下优先提拔任用；对存在问题的领导干部，进行诫勉谈话、责令整改，情节严重的，依法依规进行组织处理。纪检监察机关对审计移送的违法违纪问题线索，应及时进行调查处理，严肃追究相关人员的责任。健全自然资源资产离任审计问责机制，明确领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中违法违规行为的责任认定标准和处罚措施。制定专门的问责法规，对决策失误导致自然资源浪费、违规审批造成生态环境破坏等行为，根据情节轻重，给予相应的党纪政纪处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。建立责任追溯制度，对领导干部在任职期间发生的自然资源资产和生态环境问题，即使离任后也应追究其责任。通过严格的问责机制，形成有效的法律威慑，促使领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。同时，加大审计结果公开力度，接受社会公众监督，增强审计工作的透明度和公信力。五、我国自然资源资产离任审计法律制度的构建原则与框架5.1构建原则5.1.1合法性原则合法性原则是构建自然资源资产离任审计法律制度的首要原则，它要求法律制度的构建必须严格符合宪法和上位法的规定。宪法作为我国的根本大法，对自然资源的所有权归属、国家在自然资源管理中的职责等方面做出了根本性规定。我国宪法明确规定，自然资源属于国家所有，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。这些规定为自然资源资产离任审计法律制度的构建提供了最高法律依据。在构建自然资源资产离任审计法律制度时，必须以宪法为根本遵循，确保制度中的各项规定不与宪法相抵触。在审计主体的确定上，应依据宪法和相关组织法的规定，明确审计机关的职责权限，确保审计机关依法独立行使审计监督权。审计机关在对领导干部进行自然资源资产离任审计时，其审计程序、审计方法等都应符合法律规定，不得超越法律赋予的权限进行审计。同时，在审计过程中，对于发现的违法违规行为，必须依据相关法律法规进行处理，确保法律的严肃性和权威性。在发现领导干部存在违规审批土地、破坏生态环境等违法行为时，应依据《土地管理法》《环境保护法》等相关法律法规，追究其法律责任。除宪法外，自然资源资产离任审计法律制度还应与其他上位法保持一致。与《审计法》《环境保护法》《土地管理法》《矿产资源法》等法律法规相衔接，避免出现法律冲突和矛盾。在审计内容的确定上，应依据这些上位法的规定，明确审计的范围和重点。根据《环境保护法》中关于环境监管、污染防治等方面的规定，将领导干部在环境保护政策执行、环境污染治理等方面的责任履行情况纳入审计内容。在审计程序和方法的制定上，也应遵循上位法的要求，确保审计工作的合法性和规范性。5.1.2科学性原则科学性原则强调自然资源资产离任审计法律制度的设计要科学合理，符合审计规律和自然资源管理特点。从审计规律来看，自然资源资产离任审计应遵循审计的基本流程和方法，包括审计计划制定、审计实施、审计报告编制等环节。在审计计划制定阶段，应充分考虑审计资源的合理配置、审计风险的评估以及审计目标的确定。根据被审计领导干部所在地区的自然资源特点、经济发展状况以及以往审计中发现的问题等因素，科学确定审计项目和审计重点。对于资源型地区，应重点关注矿产资源的开发利用和生态保护情况；对于生态脆弱地区，应加强对水资源保护、土地沙化治理等方面的审计。在审计实施过程中，应运用科学的审计方法和技术手段，确保审计证据的充分性、可靠性和相关性。充分利用现代信息技术，如大数据分析、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等技术，提高审计效率和准确性。通过大数据分析技术，对海量的自然资源数据进行挖掘和分析，发现数据中的异常情况和潜在问题。利用GIS和RS技术，对自然资源资产的分布、变化等进行实时监测和动态分析，为审计提供直观、准确的数据支持。在对土地资源进行审计时，运用卫星遥感影像数据，监测土地利用变化情况，及时发现违法违规占用土地的行为。从自然资源管理特点出发，法律制度应充分考虑不同类型自然资源的特性和管理要求。土地资源具有固定性、稀缺性等特点，在审计中应重点关注土地利用规划的执行情况、耕地保护责任的落实情况以及土地出让金的收支管理情况。水资源具有流动性、共享性等特点，审计应关注水资源的合理分配、用水效率的提高以及水污染防治情况。矿产资源具有不可再生性、开发利用的高风险性等特点，审计应重点审查矿产资源的开采是否符合规划、资源利用率是否达标以及生态环境是否得到有效保护。根据不同自然资源的特点，制定相应的审计标准和评价指标，使审计工作更具针对性和科学性。5.1.3系统性原则系统性原则要求从整体出发，构建完整的自然资源资产离任审计法律制度体系。该体系应涵盖审计主体、审计对象、审计内容、审计程序、审计结果运用以及法律责任等各个方面，各个要素之间相互关联、相互制约，共同构成一个有机的整体。在审计主体方面，明确审计机关的主导地位以及与其他相关部门的协作关系，建立健全协同工作机制。审计机关负责组织实施自然资源资产离任审计工作，同时应与自然资源、生态环境、水利、农业等部门加强沟通协作，实现数据共享、信息互通。通过建立联合审计小组，共同开展审计工作，提高审计效率和质量。在审计对象方面，明确地方各级党委和政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部为审计对象，并进一步细化审计对象的范围和责任。对于跨区域、跨部门的自然资源开发利用项目，明确各相关领导干部的责任划分，确保审计工作全面覆盖。在审计内容上，全面涵盖贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况、完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况、履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况以及履行其他相关责任情况等。根据不同地区的自然资源特点和发展需求，突出审计重点，确保审计内容的全面性和针对性。在审计程序方面，制定详细、规范的审计流程，包括审计计划制定、审计实施、审计报告编制、审计结果公告等环节，明确各环节的操作要求和时间节点，确保审计工作有序进行。在审计结果运用方面，建立健全审计结果与领导干部考核评价、选拔任用、奖惩等挂钩的机制，充分发挥审计结果的作用。将审计结果作为领导干部考核评价的重要依据，对在自然资源资产管理和生态环境保护中表现优秀的领导干部给予表彰和奖励，对存在问题的领导干部进行问责和处理。在法律责任方面，明确领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中违法违规行为的责任认定标准和处罚措施，形成有效的法律威慑。通过构建完整的法律制度体系，实现自然资源资产离任审计工作的规范化、制度化和科学化。5.1.4可操作性原则可操作性原则强调自然资源资产离任审计法律制度的规定要具体明确，便于实践操作。在审计内容方面，应明确具体的审计事项和重点，避免过于笼统和抽象。在土地资源审计中，明确规定要审计土地利用总体规划的具体执行指标，如耕地保有量、建设用地规模等；审计土地出让金收支管理的具体环节，包括土地出让金的征收、使用、存储等。在水资源审计中，明确规定要审计水资源分配方案的执行情况，包括各用水单位的用水量指标、用水顺序等；审计水污染防治措施的落实情况，如污水处理设施的建设、运行及达标排放情况等。在审计程序方面，详细规定审计工作的各个步骤和时间要求。在审计计划制定阶段，明确规定审计机关应在每年年初根据组织部门委托，结合本地区实际情况，制定年度自然资源资产离任审计计划，并规定计划制定的具体流程和审批程序。在审计实施阶段，规定审计人员应在确定审计项目后，按照规定的时间完成审前调查、审计实施方案编制等工作，并明确审计证据收集的方法、范围和要求。在审计报告阶段，明确审计报告的格式、内容要求以及报送时间，确保审计报告的规范性和及时性。在审计评价标准方面，制定具体、量化的评价指标，使审计人员能够根据明确的标准对领导干部的履职情况进行客观评价。对于自然资源资产的数量变化，设定具体的增减幅度指标；对于生态环境质量，设定具体的环境质量指数标准。对于森林资源，设定森林覆盖率的变化指标、森林蓄积量的增长指标等；对于大气环境质量，设定空气质量优良天数比例、主要污染物浓度下降指标等。通过具体明确的规定，提高自然资源资产离任审计法律制度的可操作性，确保审计工作能够顺利开展，取得实效。五、我国自然资源资产离任审计法律制度的构建原则与框架5.2法律制度框架设计5.2.1制定专门法律制定《自然资源资产离任审计法》，明确其立法目的在于加强对领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任的审计监督，推动生态文明建设，保障自然资源的可持续利用。该法应依据宪法以及其他相关上位法，如《审计法》《环境保护法》《土地管理法》等进行制定，确保法律之间的协调性和一致性。在适用范围上，涵盖全国各级地方党委和政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。在法律内容上，详细规定审计主体的职责权限。审计机关作为主要审计主体，应拥有独立的审计权，包括对被审计领导干部相关资料的查阅权、对相关人员的询问权、对自然资源资产状况的调查权等。审计机关有权要求被审计单位提供与自然资源资产管理和生态环境保护相关的财务账目、业务文件、会议纪要等资料。同时，明确审计机关在审计过程中的义务，如保守被审计单位的商业秘密、依法依规进行审计等。明确审计对象的范围和责任。除了明确常规的审计对象外，对于一些特殊情况，如领导干部在兼任多个职务涉及自然资源资产管理时，应明确以其主要负责的自然资源资产管理领域作为审计重点，并界定其相应责任。在某领导干部同时兼任地方政府主要领导和当地自然资源部门负责人时，应全面审计其在两个岗位上与自然资源资产管理相关的决策、管理和执行情况，避免出现责任推诿和审计漏洞。规定审计的程序和方法。在审计程序方面，从审计计划的制定、审计通知书的送达、审计证据的收集与整理、审计报告的撰写与出具，到审计结果的公告等各个环节，都应制定详细、规范的操作流程和时间要求。审计计划应在每年年初根据组织部门委托和实际情况制定，审计通知书应在审计实施前一定时间内送达被审计单位。在审计方法上，鼓励运用现代信息技术手段，如大数据分析、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等技术，提高审计的效率和准确性。5.2.2完善相关法律法规修订《审计法》，在其中增加关于自然资源资产离任审计的专门章节或条款。进一步细化审计机关在自然资源资产离任审计中的职责、权限和审计程序，使其与《自然资源资产离任审计法》相衔接。明确审计机关在开展自然资源资产离任审计时，可以依法向相关部门和单位调取数据信息，相关部门和单位有义务配合提供。对拒绝配合或提供虚假数据的行为，规定相应的法律责任和处罚措施。同时，对《环境保护法》《土地管理法》《矿产资源法》等与自然资源管理相关的法律法规进行修订，增加与自然资源资产离任审计相关的内容。在《环境保护法》中，明确规定领导干部在环境保护方面的责任，以及审计机关对其进行审计监督的具体内容和方式。在对某地区领导干部进行自然资源资产离任审计时，若发现该地区存在严重的环境污染问题，且领导干部在环境保护政策执行、污染治理措施落实等方面存在失职行为，可依据修订后的《环境保护法》对其进行责任追究。在《土地管理法》中，明确土地资源资产离任审计的重点内容，如土地利用总体规划的执行情况、耕地保护责任的落实情况等。通过完善相关法律法规，形成一个有机统一的法律体系，为自然资源资产离任审计工作提供全面、有力的法律支持。5.2.3建立配套制度建立审计计划制度，明确审计计划的制定依据、程序和时间要求。审计机关应根据组织部门委托，结合本地区自然资源资产的特点、经济发展状况以及以往审计中发现的问题等因素，制定年度自然资源资产离任审计计划。在制定计划时，应充分考虑审计资源的合理配置，避免出现审计任务过重或资源闲置的情况。审计计划应在每年年初制定完成，并报上级审计机关备案。建立审计质量控制制度，加强对审计工作全过程的质量控制。明确审计人员在审计过程中的职责和工作要求，建立审计工作底稿审核制度，确保审计证据的充分性、可靠性和相关性。对审计报告进行严格的审核和把关，确保审计报告内容准确、逻辑清晰、评价客观。建立审计质量检查机制，定期对审计项目的质量进行检查和评估，对发现的问题及时进行整改。建立审计结果公开制度，增强审计工作的透明度和公信力。规定审计结果应在一定范围内公开，接受社会公众的监督。明确审计结果公开的方式、内容和时间要求。审计结果可以通过政府网站、新闻媒体等渠道向社会公开，公开内容包括审计发现的问题、整改建议以及被审计单位的整改情况等。通过审计结果公开，促使被审计领导干部重视审计发现的问题，积极进行整改，同时也能提高公众对自然资源资产管理和生态环境保护的关注度，形成良好的社会监督氛围。六、我国自然资源资产离任审计法律制度的实施保障6.1加强审计队伍建设6.1.1提高审计人员专业素质加强专业培训是提升审计人员专业素质的关键举措。定期组织自然资源资产离任审计相关的业务培训，邀请自然资源、生态环境、法律等领域的专家学者进行授课，内容涵盖自然资源资产的核算方法、生态环境政策法规解读、审计技术与方法创新等方面。可以定期举办为期一周的自然资源资产离任审计业务培训班，邀请自然资源部门的专家讲解土地、矿产等资源的管理政策和技术规范，生态环境部门的专家解读环境污染防治和生态保护的法律法规，法律专家讲授审计相关的法律适用和责任认定等知识。鼓励审计人员自主学习，通过参加学术研讨会、在线课程学习、阅读专业文献等方式，不断更新知识结构，提升专业水平。积极组织审计人员参加各类学术研讨会，与同行交流经验，了解行业最新动态和研究成果。提供在线学习平台，鼓励审计人员利用业余时间学习自然资源资产审计相关的课程，如大数据审计技术在自然资源审计中的应用、自然资源资产负债表编制与审计等。注重培养复合型人才，加强审计人员在审计、法律、环境科学、信息技术等多领域知识的融合。可以选派审计人员到自然资源、生态环境等部门进行挂职锻炼，使其深入了解相关部门的业务流程和管理模式，提高跨领域工作能力。同时，开展内部培训和交流活动，组织审计人员分享不同领域的知识和经验，促进知识的共享和融合。6.1.2优化审计人员结构为了满足自然资源资产离任审计工作对专业人才的需求，应积极引进具有自然资源、生态环境、地理信息等专业背景的人才，充实审计队伍。通过公开招聘、人才引进等方式，吸引高校相关专业的优秀毕业生和具有丰富实践经验的专业人才加入审计队伍。在公开招聘中，明确设置自然资源、生态环境等专业岗位，招聘具有相关专业本科及以上学历的人员。对于具有高级专业技术职称或丰富实践经验的人才，可以通过人才引进政策，简化招聘程序，直接录用。建立专家库，邀请自然资源、生态环境、水利、农业等部门的专业技术人员和专家作为兼职审计人员，参与审计项目，提供专业技术支持。在审计项目实施过程中，根据审计内容和需求，从专家库中抽调相关领域的专家，组成审计专家团队，为审计工作提供技术指导和咨询服务。在对某一大型矿产资源开发项目进行审计时，邀请地质勘探专家、环境影响评价专家等参与审计，对矿产资源储量核算、开发利用对环境的影响等方面进行专业评估和分析。通过优化审计人员结构，提高审计队伍的专业水平和综合素质，为自然资源资产离任审计法律制度的有效实施提供有力的人才保障。6.2完善审计技术手段6.2.1运用信息化技术在大数据时代，自然资源资产离任审计面临着海量的数据处理和分析任务。运用大数据技术，能够整合多部门的自然资源相关数据，打破数据孤岛，实现数据的互联互通和共享。审计机关可以与自然资源、生态环境、水利等部门建立数据共享平台，实时获取土地、矿产、水资源、生态环境监测等数据。通过建立大数据分析模型，对这些数据进行深度挖掘和分析，能够快速发现数据中的异常情况和潜在问题。在对土地资源进行审计时，利用大数据分析技术，对土地出让、利用、规划等数据进行比对分析，可以及时发现违法违规占用土地、土地出让金拖欠等问题。同时，大数据技术还能够对审计结果进行可视化展示，以图表、地图等直观的形式呈现审计发现的问题和趋势，便于审计人员和相关部门理解和决策。云计算技术为自然资源资产离任审计提供了强大的计算和存储能力。通过云计算平台，审计机关可以实现对海量数据的快速存储和高效处理，降低数据存储和管理成本。云计算还支持多用户同时访问和处理数据，提高审计工作的协同性和效率。在审计项目实施过程中，不同地区的审计人员可以通过云计算平台实时共享审计数据和工作成果，共同分析和解决问题。利用云计算技术，还可以实现对审计数据的实时备份和恢复，保障数据的安全性和可靠性。例如，在对某一大型自然资源开发项目进行审计时，涉及大量的项目数据和监测数据，运用云计算技术，能够快速存储和处理这些数据，为审计工作提供有力支持。地理信息系统（GIS）和遥感（RS）技术在自然资源资产离任审计中具有独特的优势。GIS技术可以对自然资源的空间分布、变化情况进行直观展示和分析，通过建立自然资源空间数据库，将土地、森林、矿产等资源的地理位置、范围、属性等信息进行整合，审计人员可以利用GIS技术对资源的开发利用情况进行实时监测和评估。在对矿产资源进行审计时，通过GIS技术可以清晰地看到矿产资源的开采范围、开采进度以及对周边生态环境的影响。RS技术则可以利用卫星、无人机等获取高分辨率的遥感影像，对自然资源进行大面积、快速的监测。通过对不同时期遥感影像的对比分析，能够及时发现自然资源的变化情况，如森林砍伐、土地沙化、水体污染等。利用无人机进行低空遥感，获取某地区的土地利用现状影像，与历史影像进行对比，发现该地区存在违法占用耕地建设厂房的问题。6.2.2推广先进审计方法风险导向审计方法在自然资源资产离任审计中具有重要应用价值。该方法以风险评估为基础，通过对自然资源资