我国长期护理保险法律制度构建：基于现实困境与国际经验的深度剖析

我国长期护理保险法律制度构建：基于现实困境与国际经验的深度剖析一、引言1.1研究背景随着时间的推移，我国人口结构正经历着深刻变革，老龄化进程不断加速，老年人口数量持续攀升。根据民政部官网发布的《2023年民政事业发展统计公报》，截至2023年底，全国60周岁及以上老年人口29697万人，占总人口的21.1%，其中65周岁及以上老年人口21676万人，占总人口的15.4%。与2022年相比，60周岁及以上老年人口在一年间增加了1693万，我国已进入中度老龄化社会。老龄化速度的加快也使得失能、半失能老人数量日益增多。据相关数据统计，我国失能失智老年群体约有4500万人。这些老人往往需要长期的专业护理，以维持基本生活质量，满足日常照料、康复护理、医疗保健等多方面需求。对于那些80岁以上的“老老人”，他们健康状况更为复杂，护理需求呈现出复杂性和个性化的特征，不仅需要生活起居的照顾，还可能涉及到专业的医疗护理和心理关怀。然而，我国现有的社会保障体系在应对如此庞大且增长迅速的长期护理需求时，暴露出诸多不足。我国现有的医疗保险制度主要关注疾病的短期治疗和护理，对于长期护理服务的覆盖范围和保障力度极为有限。医疗保险的报销范围通常集中在疾病的诊断、治疗和住院费用等方面，而长期护理所涉及的日常生活照料、康复护理等费用，往往不在其报销范畴内，或者报销比例极低。我国养老服务体系尚不完善，存在养老机构数量不足、服务质量参差不齐、护理人员短缺且专业素质不高、居家养老服务缺乏专业化和规范化等问题。部分养老机构设施陈旧，无法满足老年人的基本生活需求；护理人员数量远远无法满足日益增长的失能老人护理需求，且很多护理人员没有经过专业培训，缺乏必要的护理知识和技能，难以提供高质量的护理服务。居家养老服务方面，虽然政府和社会各界在努力推动，但由于缺乏统一的标准和规范，服务内容和质量难以保证，无法满足老年人多样化的护理需求。面对如此严峻的形势，构建长期护理保险法律制度显得尤为迫切。长期护理保险作为一种专门为长期失能人员提供护理服务费用保障的制度，能够有效缓解家庭和社会的长期护理负担，保障失能人员的基本生活质量和尊严，促进社会的和谐稳定发展。通过法律制度的构建，可以明确长期护理保险的性质、定位、参保范围、筹资机制、待遇给付标准、监督管理等关键要素，为长期护理保险的健康、有序发展提供坚实的法律依据和保障，使其在应对人口老龄化挑战中发挥更大的作用。1.2研究目的与意义本研究旨在深入剖析我国长期护理保险的现状，构建一套完善的长期护理保险法律制度，以应对人口老龄化背景下日益增长的长期护理需求，解决当前长期护理保险在制度设计、实施和监管等方面存在的问题。通过法律制度的构建，明确长期护理保险的性质、定位、参保范围、筹资机制、待遇给付标准、监督管理等关键要素，规范长期护理保险市场，提高长期护理保险的运行效率和保障水平，促进长期护理保险制度的可持续发展。本研究具有重要的理论与实践意义。在理论层面，长期护理保险法律制度的研究丰富了保险法学和社会保障法学的理论体系。通过深入探讨长期护理保险的法律性质、法律关系、法律责任等问题，为保险法学和社会保障法学的发展提供了新的研究视角和理论支撑，有助于进一步完善我国的法学理论体系，推动法学学科的交叉融合与发展。同时，本研究也为其他相关领域的研究提供了有益的参考，促进了学术研究的多元化和深入化。在实践方面，构建长期护理保险法律制度，能为长期护理保险提供坚实的法律依据和保障，确保制度在实施过程中有法可依，避免因法律缺失导致的制度运行不畅和争议纠纷。通过法律明确规定长期护理保险的参保范围、筹资机制、待遇给付标准等关键内容，使制度更加规范、透明、公平，增强公众对制度的信任和参与积极性，保障长期护理保险制度的稳定运行。这一制度的构建也有利于保障老年人的合法权益。随着老龄化社会的加剧，失能、半失能老人数量不断增加，他们对长期护理服务的需求迫切。长期护理保险法律制度的建立，能确保老年人在需要长期护理时获得相应的经济支持和优质的护理服务，保障他们的基本生活质量和尊严，让老年人能够安享晚年，体现了社会对老年人的关爱和尊重，促进了社会公平正义的实现。长期护理保险法律制度的构建，能规范长期护理保险市场秩序，促进市场的健康发展。法律制度明确了市场主体的权利和义务，加强了对市场主体的监管，防止不正当竞争和欺诈行为的发生，为长期护理保险市场营造一个公平、有序、竞争的市场环境，吸引更多的社会资本参与长期护理保险市场，推动长期护理保险市场的繁荣发展，提高长期护理服务的供给质量和效率。构建长期护理保险法律制度还有助于缓解家庭的长期护理负担。在传统的家庭养老模式下，家庭成员往往承担着失能老人的护理重任，这给家庭带来了沉重的经济和精神负担。长期护理保险制度的实施，能将部分护理负担转移给社会，减轻家庭的经济压力和照顾负担，使家庭成员能够更好地平衡工作和生活，促进家庭的和谐稳定，进而推动整个社会的和谐发展。1.3国内外研究综述国外对于长期护理保险法律制度的研究起步较早，成果丰硕。美国作为较早开展长期护理保险的国家，其研究多聚焦于保险市场的运行机制与监管模式。学者指出，美国长期护理保险市场发展成熟，政策制定灵活，保障范围广泛，但也存在着保险费用高昂、部分低收入群体难以负担等问题。德国的长期护理保险制度以其完善的法律体系和有效的政府监管著称，学者们深入探讨了其双轨运行模式（社会保险和商业保险并行）的优势与可持续性，以及如何通过法律制度保障不同收入群体的护理需求。日本的长期护理保险制度具有全民性和强制性的特点，学界围绕其如何通过法律保障制度的公平性和高效运行，以及如何应对人口老龄化带来的挑战展开研究，强调了法律在促进护理服务质量提升和资源合理分配方面的重要作用。国内的研究则紧密结合我国国情和长期护理保险的试点实践。在长期护理保险的法律定位方面，学者们普遍认为应明确其社会保险属性，将其纳入社会保障法律体系，以增强制度的稳定性和强制性，为长期护理保险的发展提供坚实的法律基础。在筹资机制研究上，多数学者主张建立多元化的筹资渠道，包括个人缴费、企业缴费和政府补贴等，以确保资金的充足和可持续性，并通过法律明确各方的筹资责任和比例，保障筹资机制的公平性和稳定性。对于待遇给付标准，研究重点在于如何制定科学合理的标准，以满足不同失能程度人群的护理需求，同时兼顾制度的财务可持续性，通过法律规范待遇给付的条件、范围和方式，保障被保险人的合法权益。现有研究虽然取得了一定成果，但仍存在不足。国外研究成果虽丰富，但由于各国国情差异，直接借鉴存在一定局限性，需要结合我国实际情况进行深入分析和转化。国内研究多集中在制度的某一具体方面，缺乏对长期护理保险法律制度的系统性研究，未能全面考虑制度各要素之间的相互关系和协同作用。对长期护理保险与其他社会保障制度的衔接研究不够深入，尚未形成完善的协调机制，难以有效整合资源，提高社会保障制度的整体效能。本文的创新点在于，从系统性视角出发，全面深入地构建我国长期护理保险法律制度体系，综合考虑制度的各个要素，包括法律定位、筹资机制、待遇给付、监督管理等，注重各要素之间的内在联系和协同效应，以实现制度的整体优化。深入研究长期护理保险与医疗保险、养老保险等其他社会保障制度的衔接机制，提出切实可行的整合方案，促进社会保障制度的协同发展，提高制度的运行效率和保障水平，为我国长期护理保险法律制度的完善提供新的思路和方法。1.4研究方法与思路在研究过程中，本论文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国长期护理保险法律制度构建问题。通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术期刊论文、学位论文、政府报告、法律法规等，梳理长期护理保险法律制度的理论基础、发展历程、现状及存在的问题，为研究提供坚实的理论支撑和丰富的资料来源。同时，对美国、德国、日本等发达国家的长期护理保险法律制度进行比较分析，研究其立法背景、制度模式、筹资机制、待遇给付、监管体系等方面的特点和经验，结合我国国情，总结出可供借鉴的启示，为我国长期护理保险法律制度的构建提供参考。本论文还选取我国长期护理保险试点城市的典型案例，如青岛、南通、成都等地，深入分析其在制度实施过程中的具体做法、成效、面临的问题及解决措施，通过实际案例的研究，直观地了解我国长期护理保险法律制度在实践中的运行情况，为制度的完善提供实践依据。在研究思路上，本论文首先阐述我国长期护理保险法律制度构建的研究背景、目的和意义，梳理国内外研究现状，明确研究方法和创新点。接着对长期护理保险的概念、特点、分类及法律制度的基本内容进行概述，阐述我国构建长期护理保险法律制度的必要性和可行性。随后，通过对国外长期护理保险法律制度的比较研究，总结经验启示，为我国制度构建提供借鉴。再结合我国实际情况，从法律定位、筹资机制、待遇给付、监督管理等方面提出我国长期护理保险法律制度构建的具体设想，并探讨长期护理保险与其他社会保障制度的衔接机制。最后对研究内容进行总结，对我国长期护理保险法律制度的未来发展进行展望，提出进一步研究的方向。二、我国长期护理保险的发展现状与问题2.1我国长期护理保险的发展历程我国长期护理保险的发展是一个逐步探索、实践与完善的过程，其发展历程可追溯至20世纪末，随着人口老龄化问题的逐渐凸显，长期护理保险的概念开始进入我国视野。在早期阶段，长期护理保险主要以商业保险的形式存在。商业保险公司推出了一些长期护理保险产品，如中国平安的“平安附加安康长期护理保险”、中国人寿的“国寿康悦长期护理保险”等。这些产品为消费者提供了一定的长期护理保障，但由于商业保险的盈利性特点，保险费用相对较高，保障范围和保障水平有限，市场接受度并不高，覆盖人群范围较窄，主要面向高收入群体，难以满足广大民众的长期护理需求。2012年，青岛率先在全国开展长期护理保险试点，这是我国长期护理保险从商业保险向社会保险模式转变的重要里程碑。青岛模式将长期护理保险纳入社会医疗保险体系，以医保基金为主要筹资来源，通过医保个人账户划转、医保统筹基金支付和财政补助等方式筹集资金，为失能人员提供基本生活照料和医疗护理服务保障。青岛模式的试点，为我国长期护理保险制度的建立提供了宝贵的实践经验，证明了社会保险模式在长期护理保险领域的可行性和优势，为后续其他城市的试点和全国性制度的构建奠定了基础。2016年6月，人力资源社会保障部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，确定在15个城市开展长期护理保险制度试点工作，并将山东、吉林两省作为重点联系省份。此次试点的目标是探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。各试点城市积极响应，结合本地实际情况，制定了各具特色的长期护理保险政策。南通建立了与基本医疗保险同步的参保机制，通过个人缴费、财政补助和医保统筹基金划转等多渠道筹资，形成了“一制六化”的长护保险制度架构和“五位一体”的运行体系，有效减轻了失能人员家庭的照护负担，提高了失能人员的生活质量。2020年9月，国家医疗保障局和财政部发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，参保覆盖和保障范围的“扩面化”成为长期护理保险政策完善的主要方向。试点范围进一步扩大，更多城市加入到长期护理保险试点行列，参保人数和受益人数不断增加。截至2024年底，全国超过1.8亿人参保，累计超过260万人享受护理待遇。在这一阶段，试点城市在筹资机制、待遇给付、服务标准、监督管理等方面进行了更加深入的探索和创新，不断完善长期护理保险制度体系。陕西汉中探索增加助浴特色护理服务项目和辅具租赁服务，为重度失能人员提供了更加个性化、多样化的护理服务；江苏无锡创立失能巡查“地域+时间”巡查模式，通过差异化复评提升了服务精准度，提高了基金使用效率和服务质量。从我国长期护理保险的发展历程可以看出，其从最初的商业保险探索，到地方城市的试点实践，再到全国范围内的试点扩大，每一个阶段都取得了显著的进展和成果。在这个过程中，我国不断积累经验，逐步明确了长期护理保险的社会保险属性，构建了多元化的筹资机制，完善了待遇给付和服务标准体系，加强了监督管理，为建立全国统一的长期护理保险制度奠定了坚实基础。2.2试点城市的实践与成果自2016年我国开展长期护理保险制度试点工作以来，各试点城市积极探索，在制度设计、筹资机制、服务提供等方面进行了诸多创新实践，取得了显著成效。南通、青岛、成都等城市作为试点的典型代表，其经验和做法具有重要的借鉴意义。南通作为全国首批长护险试点城市之一，在制度设计上，将长护保险制度定性为一项相对独立的基本社会保险制度，按照统筹城乡、覆盖全民、单独筹资和保障失能人员长期照护基本需要的要求进行设计和实施运行，形成了“一制六化”的长护保险制度架构和“五位一体”的运行体系。“一制六化”即城乡一体化、筹资多元化、经办社会化、标准统一化、保障普惠化、服务精细化；“五位一体”包括机构照护、居家服务、服务补助、辅具支持、预防管控。在筹资机制方面，南通建立了与基本医疗保险同步的参保机制，实现了筹资多元化。2016-2022年筹资标准为100元，其中个人缴纳30元，财政补助40元，医保统筹基金划转30元；2023年起建立筹资动态增长机制，职工医保个人缴纳30元，医保基金划转收入的3%，居民医保个人缴纳30元，财政补助40元，医保基金划转收入的1.5%。这种筹资方式既考虑了不同群体的缴费能力，又充分调动了各方积极性，确保了资金的稳定来源。在服务提供上，南通已建立起全市统一的长护保险政策框架，失能等级评估全市“一把尺”，资金筹集、待遇支付、照护服务标准全市统一。根据不同评估等级，参保人员可享受每天8-15元三个档次的家庭照护服务补助、统一标准的定点机构上门照护服务，入住定点机构的失能人员则按照失能等级享受机构服务费用。此外，南通还在全国率先推出辅助器具租赁服务，最高可为失能人员每年减负2.52万元，规定的辅助器具名录包含21类产品，其中6类产品支持租赁，租赁期间的运输及清洁等服务均由定点机构承担。通过政府采购服务的方式，南通培育了一大批优质市场主体，形成了近万人的专业照护人员团队，为失能人员提供了专业、贴心的护理服务。截至目前，南通长护险已覆盖全市700多万参保人员，累计有9万余人享受待遇，目前仍在享受待遇的参保人员达6万多人，累计提供居家照护服务200多万人次，有效减轻了失能人员家庭的照护负担，提高了失能人员的生活质量。青岛在长期护理保险制度试点中，将其纳入社会医疗保险体系，以医保基金为主要筹资来源，通过医保个人账户划转、医保统筹基金支付和财政补助等方式筹集资金。这种模式充分利用了现有的医保体系，降低了制度运行成本，提高了制度的可及性。在服务提供方面，青岛建立了完善的护理服务机构准入和管理制度，对护理服务机构的资质、服务质量、人员配备等方面进行严格规范和监管。同时，青岛还注重护理人员的培训和管理，通过开展专业培训和技能考核，提高护理人员的专业素质和服务水平，为失能人员提供高质量的护理服务。截至2024年底，青岛长期护理保险参保人数众多，受益人数不断增加，基金运行平稳，在保障失能人员基本生活照料和医疗护理需求方面发挥了重要作用。成都在长期护理保险制度试点中，采用“政府主导、部门协同、商保经办、社会参与”的运行模式，充分发挥政府、市场和社会的作用。在制度设计上，成都明确了参保范围、缴费标准、待遇支付等关键要素，建立了独立的长期护理保险基金，实现了基金的单独建账、独立核算。在筹资机制方面，成都通过个人缴费、医保基金划转、财政补助等多渠道筹集资金，并根据经济社会发展水平和基金收支情况，适时调整筹资标准，确保基金的可持续性。在服务提供方面，成都建立了标准化的护理服务体系，制定了详细的护理服务项目和服务规范，涵盖生活照料、医疗护理、康复护理等多个方面，满足了失能人员多样化的护理需求。同时，成都还积极推进“互联网+护理服务”模式，通过线上预约、线下服务的方式，为失能人员提供便捷、高效的护理服务。截至目前，成都长期护理保险参保人数持续增长，服务机构不断增加，服务质量稳步提升，得到了广大参保人员和社会各界的认可。2.3现存问题分析2.3.1制度设计缺乏统一性目前，我国长期护理保险制度仍处于试点阶段，各试点城市在制度设计上存在显著差异，缺乏统一的标准和规范。在参保范围方面，部分城市如重庆、天津、福州、昆明等，主要将职工医保参保人员纳入覆盖对象；而南通、宁波等城市则同时覆盖职工医保与城乡居民医保参保人员，参保范围的不同导致了不同地区居民享受长期护理保险待遇的机会不均等，也给跨地区流动人员的参保和待遇享受带来了困难。在保障对象上，虽然多数试点城市以重度失能老人为主要保障对象，但长春、南通、苏州、青岛、广州、成都等城市将保障范围进一步扩大至中度和重度失能老人。保障对象界定的差异，使得各地长期护理保险的保障重点和保障力度各不相同，难以形成统一的保障体系，不利于制度的公平性和可持续性发展。各试点城市的筹资渠道也不尽相同。长春、青岛、宁波等地起初筹资渠道较为单一，主要依赖医疗保险基金，随着试点工作的推进，才逐步扩展为多元化筹资，增加了单位、个人和财政等筹资主体。筹资渠道的差异导致了资金来源的稳定性和充足性存在差异，部分城市过度依赖医保基金划转，在医保基金运行压力增大的情况下，长期护理保险基金面临不可持续风险。这些制度设计上的差异，使得长期护理保险在全国范围内的推广面临阻碍。一方面，各地政策的不统一，增加了制度的复杂性和管理成本，不利于形成规模效应和协同效应；另一方面，不同地区居民待遇水平的差异，容易引发社会公平性问题，降低公众对制度的信任度和参与积极性。因此，建立全国统一的长期护理保险制度，规范制度设计的各项要素，是实现制度可持续发展的关键。2.3.2筹资机制不完善我国长期护理保险的筹资机制尚不完善，存在诸多问题，给制度的可持续发展带来了挑战。目前，试点地区绝大部分长期护理保险筹资主要依赖医疗保险基金划转，这种单一的筹资模式存在较大风险。随着人口老龄化的加剧，医保基金本身面临着巨大的支付压力，老年群体的医疗需求不断增长，而出生率的下降导致缴纳医保的年轻群体相对减少，医保基金的收支平衡面临严峻考验。在这种情况下，过度依赖医保基金划转来筹集长期护理保险资金，无疑会进一步加重医保基金的负担，增加医保基金出现赤字的风险，进而影响长期护理保险制度的可持续性。在实际运作中，部分地区长期护理保险基金账户依然内嵌于医疗保险基金账户当中，尚未实现单独建账和分账核算。这使得长期护理保险基金的收支情况难以清晰反映，不利于对基金的有效管理和监督。基金管理的不规范，容易导致资金使用效率低下、资金挪用等问题的发生，严重影响长期护理保险制度的正常运行。我国长期护理保险的筹资责任主要由政府承担，呈现出“偏重他助，忽视自助”的特点。长期护理保险法律制度涉及众多主体，除政府外，个人、单位、社会等也应承担相应的筹资责任。目前，个人缴费比例相对较低，单位参与度不高，社会力量的投入也十分有限，多元化的筹资机制尚未有效建立。个人对长期护理保险的认识不足，参保积极性不高，导致个人缴费收入有限；单位在筹资中的责任不明确，缺乏缴费的主动性和积极性；社会慈善捐赠、企业年金和职业年金等参与长期护理保险筹资的渠道不畅，资金来源匮乏。筹资机制的不完善，导致长期护理保险资金来源不稳定、不充足，无法满足日益增长的长期护理需求。为了实现长期护理保险制度的可持续发展，必须尽快完善筹资机制，拓宽筹资渠道，明确各方筹资责任，建立多元化的筹资体系，确保资金的稳定供应和合理使用。2.3.3护理服务供给不足随着我国长期护理保险制度的试点推进，护理服务需求不断增长，但护理服务供给却存在明显不足，严重影响了长期护理保险制度的实施效果和服务质量。专业护理人员短缺是当前护理服务供给面临的首要问题。据相关统计，2030年我国失能和半失能的老年人口将增至1亿人，与之形成鲜明对比的是，护理服务人员的数量远远无法满足这一庞大的需求。护理行业工作强度大、工资水平和福利待遇差、社会认可度低，导致护理人才流失严重，愿意从事护理服务工作的人员较少，且能在行业内长期稳定工作的往往是一些年龄较大、学历较低、专业性较差的护理员。护理服务机构也存在不规范的问题。公立定点服务机构与民营定点服务机构面临着各自的发展困境。公立医疗机构由于业务方向以医疗为主，在参与长期护理服务时存在诸多限制。在床位使用上，公立医疗机构尤其是三甲医院，满足医疗需求的床位都比较紧张，通常没有多余的床位用于开展长期护理服务；在经济效益方面，相对于提供看病、开药、检查治疗等医疗服务，公立医疗机构开展长期护理服务投资大、服务周期长、收益小、资源效益低，抑制了其参与长期护理服务的积极性；在人员配置上，原有的医护人员均在从事医疗工作，可以调配到长期护理服务工作中的人员较少，且医护人员从事长期护理服务工作的意愿较低，受公立机构体制限制，又无法招聘第三方护理人员开展长护工作，导致公立医院参与长期护理服务存在人力不足的问题。民营定点服务机构同样面临挑战，运营成本较高，利润少，经营压力大，导致其在服务设施建设、人员培训等方面的投入受限，服务质量难以保证；私立机构较难招聘到专业医护人员，医护人员宁可低薪就职公立机构，不愿高薪就职私立机构，使得民营机构的专业服务能力不足。护理服务项目也不能完全满足失能护理服务需求。目前的服务项目内容已经与失能人员的护理需求和医护机构的服务能力不相匹配，很多机构表示处于失能、半失能状态的参保人，除医疗护理和生活照护服务外，对针灸、推拿、按摩等康复项目有强烈需求，但这些康复项目在部分地区的长期护理保险服务项目中并未得到充分体现。护理服务供给不足，使得长期护理保险制度的保障功能无法充分发挥，失能人员难以获得高质量、全方位的护理服务，影响了他们的生活质量和尊严。为了解决这一问题，需要加强护理人才队伍建设，提高护理人员的待遇和社会地位，完善护理职业教育体系，培养更多专业的护理人才；同时，要规范护理服务机构的管理，加大对护理服务机构的扶持力度，鼓励社会资本参与护理服务机构的建设和运营，丰富护理服务项目，提高护理服务的质量和效率，以满足失能人员日益增长的护理需求。2.3.4法律保障缺失我国长期护理保险制度缺乏统一的法律规范，这给制度的健康发展带来了诸多问题。由于没有专门的长期护理保险法律法规，各地在试点过程中主要依据地方政策和指导性文件开展工作，导致政策的稳定性和权威性不足，容易受到地方政府换届、政策调整等因素的影响。法律的缺失使得长期护理保险各参与主体的权利和义务不明确，在参保、缴费、待遇给付、服务提供等环节容易引发争议和纠纷，缺乏有效的法律解决途径。在市场秩序方面，法律保障的缺失导致长期护理保险市场存在一定程度的混乱。一些不法机构和个人利用制度漏洞，骗取长期护理保险基金，损害了参保人员的利益和制度的公信力。部分护理服务机构为了追求经济利益，存在服务质量不达标、服务内容缩水等问题，由于缺乏法律约束，监管部门难以对其进行有效惩处和规范。法律缺失也导致监管不到位。长期护理保险涉及多个部门和环节，需要有效的监管来确保制度的公平、公正运行。由于缺乏明确的法律规定，监管主体的职责权限不清晰，监管标准不统一，监管手段有限，使得监管工作难以有效开展，无法及时发现和纠正制度运行中的问题。为了促进长期护理保险制度的健康、稳定发展，必须加快立法进程，制定统一的长期护理保险法律法规。通过法律明确长期护理保险的性质、定位、参保范围、筹资机制、待遇给付标准、监督管理等关键要素，规范各参与主体的行为，维护市场秩序，加强监管力度，为长期护理保险制度提供坚实的法律保障，确保制度在法治轨道上运行，实现长期护理保险制度的可持续发展和社会公平正义。三、构建长期护理保险法律制度的必要性与可行性3.1必要性分析3.1.1应对人口老龄化挑战随着我国人口老龄化进程的不断加速，老年人口数量持续增长，失能、半失能老人的规模也日益庞大。据国家统计局数据，截至2023年底，我国60岁及以上老年人口达到2.97亿，占全国总人口的21.1%。据测算，到2035年，60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将攀升到30%以上，社会进入重度老龄化阶段。与此同时，失能人口的比重也在持续上升。根据中国第四次城乡老年人生活状况抽样调查，2015年我国失能人口总数达4063万人，占老年人口的18.3%，中国老年学和老年医学学会预计这一数字在2025年将达到7200余万，2030年或将破亿。如此庞大的失能、半失能老年群体，对长期护理服务产生了巨大需求。失能老人由于身体机能衰退，日常生活自理能力受限，需要长期的专业护理服务，包括生活照料、医疗护理、康复护理、心理慰藉等多个方面。然而，传统的家庭养老模式在应对这一挑战时显得力不从心。随着家庭结构的小型化，“4-2-1”家庭模式逐渐成为主流，子女数量减少，家庭养老负担加重，子女往往面临着工作与照顾老人的双重压力，难以提供全方位、高质量的长期护理服务。社会养老服务体系也尚未完善，养老机构数量不足、服务质量参差不齐、护理人员短缺且专业素质不高、居家养老服务缺乏专业化和规范化等问题突出，无法满足失能老人日益增长的护理需求。面对这一严峻形势，构建长期护理保险法律制度成为必然选择。通过建立长期护理保险制度，以法律形式明确制度的各项要素，包括参保范围、筹资机制、待遇给付标准等，可以为长期护理服务提供稳定的资金来源，保障失能老人获得必要的护理服务，减轻家庭和社会的照护压力，提高失能老人的生活质量和尊严，有效应对人口老龄化带来的挑战。3.1.2完善社会保障体系长期护理保险作为社会保障体系的重要组成部分，对于提升社会保障水平、促进社会公平具有不可替代的作用。我国现有的社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，然而，这些保险制度在应对长期护理需求方面存在明显不足。养老保险主要解决老年人的基本生活经济来源问题，无法满足失能老人的护理服务需求；医疗保险侧重于疾病的治疗和短期医疗护理，对于长期的日常生活照料和康复护理等费用的保障力度有限。随着人口老龄化的加剧和失能人口的增加，长期护理风险已成为社会面临的重要风险之一。构建长期护理保险法律制度，将长期护理保险纳入社会保障体系，能够填补现有社会保障体系在长期护理保障方面的空白，完善社会保障体系的结构和功能，提高社会保障的全面性和完整性，使社会保障体系更加适应人口老龄化的发展趋势，更好地满足人民群众日益增长的社会保障需求。长期护理保险制度通过社会互助共济的方式筹集资金，实现风险分担和再分配。参保人员在年轻时缴纳保费，在年老失能时获得护理服务或经济补偿，这使得不同年龄、不同收入水平的人群都能在面临长期护理风险时得到相应的保障，避免因长期护理费用导致家庭经济陷入困境，缩小了不同经济条件人群之间在享受护理服务方面的差距，体现了社会公平原则，促进了社会的公平正义。通过构建长期护理保险法律制度，明确各方的权利和义务，规范制度的运行和管理，能够确保长期护理保险制度在社会保障体系中发挥应有的作用，提升社会保障的整体水平，促进社会的和谐稳定发展。3.1.3规范长期护理保险市场目前，我国长期护理保险市场尚处于发展初期，缺乏完善的法律制度规范，导致市场秩序较为混乱，存在诸多问题。在市场竞争方面，由于缺乏统一的法律规范和监管标准，一些保险机构为了追求短期利益，采取不正当竞争手段，如虚假宣传、恶意压低保费、随意提高赔付门槛等，扰乱了市场正常竞争秩序，损害了消费者的合法权益。部分保险机构在销售长期护理保险产品时，夸大保险责任和保障范围，误导消费者购买；在理赔时，却以各种理由拒绝赔付或减少赔付金额，导致消费者对长期护理保险市场失去信任，影响了市场的健康发展。在服务质量方面，由于缺乏法律约束，护理服务机构的服务质量参差不齐。一些护理服务机构设施简陋，无法提供基本的护理服务条件；护理人员缺乏专业培训，服务技能和职业道德水平低下，存在服务态度差、护理不到位等问题，无法满足失能人员的护理需求。一些护理服务机构还存在乱收费现象，加重了失能人员家庭的经济负担。构建长期护理保险法律制度，能够明确长期护理保险市场各参与主体的权利和义务，规范市场主体的行为。通过法律规定保险机构的设立条件、经营规则、监管要求等，加强对保险机构的监管，防止不正当竞争行为的发生，维护市场竞争秩序；明确护理服务机构的服务标准、质量要求、收费规范等，加强对护理服务机构的管理，提高护理服务质量，保障失能人员的合法权益。法律制度还能为长期护理保险市场的纠纷解决提供明确的法律依据和途径，增强市场主体的法律意识和风险防范意识，促进长期护理保险市场的健康、有序发展，使其在保障失能人员权益、应对人口老龄化挑战中发挥更大的作用。3.2可行性分析3.2.1政策支持从国家层面来看，长期护理保险制度得到了高度重视，一系列政策文件的出台为制度的构建提供了明确的政策导向和坚实的政策支持。2016年6月，人力资源社会保障部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，明确指出探索建立长期护理保险制度是应对人口老龄化、促进社会经济发展的战略举措，是健全社会保障体系的重要制度安排，正式拉开了我国长期护理保险制度试点的序幕。该指导意见对长期护理保险的保障范围、参保缴费、待遇支付等政策体系，以及护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法进行了初步规范，为各试点城市开展工作提供了基本的政策框架和指导原则。2020年9月，国家医疗保障局和财政部发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，进一步扩大了试点范围，强调了要积极稳妥推进长期护理保险制度试点工作，探索建立适合我国国情的长期护理保险制度。这一指导意见的出台，体现了国家对长期护理保险制度建设的持续推进和高度重视，为制度的进一步完善和推广奠定了基础。党的二十大报告明确提出“建立长期护理保险制度”，将其作为健全社会保障体系的重要任务，这充分表明长期护理保险制度已上升为国家战略，成为我国社会保障体系建设的重要组成部分，为制度的全面建立和发展指明了方向。2024年的政府工作报告对长护险制度提出了新的推进要求——即“推进建立长期护理保险制度”，展示了政府推动长护险制度建设的坚定决心，也为长期护理保险制度的构建提供了强大的政策动力。在地方层面，各试点城市积极响应国家政策，结合本地实际情况，制定了一系列具体的实施办法和配套政策，为长期护理保险制度的实践提供了有力的政策支持。南通作为全国首批长护险试点城市之一，在国家政策的指导下，制定了“一制六化”的长护保险制度架构和“五位一体”的运行体系，明确了参保范围、筹资机制、待遇给付标准、服务提供方式等关键要素，为长期护理保险制度在本地的实施提供了详细的操作指南。青岛市将长期护理保险纳入社会医疗保险体系，通过医保个人账户划转、医保统筹基金支付和财政补助等方式筹集资金，并制定了相应的资金管理和服务监管政策，确保了长期护理保险制度在本地的顺利实施。这些国家和地方层面的政策支持，为我国长期护理保险法律制度的构建营造了良好的政策环境，提供了明确的政策依据和指导方向。政策的不断完善和推进，有助于统一思想认识，凝聚各方力量，形成推动长期护理保险制度发展的强大合力，为法律制度的构建奠定坚实的政策基础，推动长期护理保险制度在全国范围内的规范化、法治化发展。3.2.2经济基础随着我国经济的持续快速发展，经济实力不断增强，为长期护理保险制度的实施提供了坚实的经济基础。国内生产总值（GDP）是衡量一个国家经济实力的重要指标，近年来我国GDP保持着稳定增长的态势。2023年我国GDP总量达到126.05万亿元，人均GDP为89458元，经济的快速发展使得国家财政收入稳步增长，2023年全国一般公共预算收入217331亿元，国家有更充足的资金用于社会保障领域的投入，为长期护理保险制度的建立和发展提供了有力的资金支持。我国居民收入水平也在不断提高，2023年全国居民人均可支配收入39218元，比上年名义增长6.3%。居民收入水平的提升，增强了个人的缴费能力，使得个人在长期护理保险制度中能够承担一定的缴费责任，为长期护理保险制度的筹资机制提供了可靠的资金来源。随着居民收入的增加，人们对生活质量的要求也越来越高，对长期护理保险的需求也日益增长，这为长期护理保险制度的实施提供了广阔的市场空间和社会基础。我国已建立了较为完善的金融体系，包括银行、保险、证券等金融机构，金融市场的稳定运行和金融工具的不断创新，为长期护理保险制度的资金筹集、管理和运营提供了多样化的渠道和手段。保险公司可以通过发行长期护理保险产品，广泛筹集社会资金；金融机构可以利用其专业的资金管理和风险评估能力，为长期护理保险基金的保值增值提供服务，确保基金的安全和可持续性。经济的快速发展也带动了养老服务产业的蓬勃发展，养老机构、护理服务机构、康复医疗机构等不断涌现，服务设施和服务质量不断提升，为长期护理保险制度的实施提供了丰富的服务资源和专业的服务支持，能够满足不同失能程度人群的多样化护理需求。我国强大的经济基础为长期护理保险制度的实施提供了充足的资金保障、可靠的缴费来源、多样化的金融支持和丰富的服务资源，使得长期护理保险制度在经济上具有可行性，能够为制度的健康、稳定发展提供坚实的物质保障。3.2.3实践经验积累自2016年我国开展长期护理保险制度试点工作以来，各试点城市积极探索，在制度设计、筹资机制、待遇给付、服务提供等方面进行了大量的实践，积累了丰富的经验，为长期护理保险制度立法提供了宝贵的实践基础和参考价值。在制度设计方面，各试点城市结合本地实际情况，制定了各具特色的长期护理保险制度。南通将长护保险制度定性为一项相对独立的基本社会保险制度，形成了“一制六化”的制度架构和“五位一体”的运行体系，明确了参保范围、筹资机制、待遇给付标准等关键要素，为制度的稳定运行奠定了基础。青岛将长期护理保险纳入社会医疗保险体系，充分利用医保体系的资源和优势，降低了制度运行成本，提高了制度的可及性。这些不同的制度设计模式，为全国统一的长期护理保险制度立法提供了多样化的思路和参考，有助于在立法过程中充分考虑各地的实际情况，制定出更加科学、合理、具有可操作性的法律制度。在筹资机制方面，试点城市通过个人缴费、医保基金划转、财政补助等多种渠道筹集资金，形成了多元化的筹资机制。如南通建立了与基本医疗保险同步的参保机制，实现了筹资多元化，充分调动了各方积极性，确保了资金的稳定来源。这种多元化的筹资机制在实践中得到了检验，为长期护理保险制度立法中明确筹资责任和筹资渠道提供了实践依据，有助于建立可持续的筹资机制，保障长期护理保险制度的资金需求。在待遇给付方面，试点城市根据不同的失能等级和护理需求，制定了差别化的待遇给付标准。成都建立了标准化的护理服务体系，根据失能等级不同，设置了27个护理服务项目，为参保人员提供了多样化的护理服务选择，满足了不同失能程度人员的护理需求。这些待遇给付标准和服务项目的设定，为立法中规范待遇给付条件、范围和方式提供了实践参考，有助于确保待遇给付的公平性和合理性，保障参保人员的合法权益。在服务提供方面，试点城市建立了完善的护理服务机构准入和管理制度，加强了对护理服务人员的培训和管理，提高了护理服务质量。南通通过政府采购服务的方式，培育了一大批优质市场主体，形成了近万人的专业照护人员团队，为失能人员提供了专业、贴心的护理服务。这些服务提供和管理的经验，为立法中规范护理服务机构和人员的行为，提高护理服务质量提供了实践基础，有助于促进护理服务市场的健康发展，为参保人员提供高质量的护理服务。各试点城市在长期护理保险制度试点过程中积累的丰富实践经验，为长期护理保险制度立法提供了全面、深入的实践依据和参考价值。通过对这些实践经验的总结和提炼，能够在立法过程中充分借鉴成功经验，避免出现类似的问题，制定出符合我国国情、具有可操作性和可持续性的长期护理保险法律制度，推动长期护理保险制度的规范化、法治化发展。四、国外长期护理保险法律制度的经验借鉴4.1德国长期护理保险法律制度德国作为世界上较早建立长期护理保险制度的国家，其法定长期护理保险制度在应对人口老龄化带来的长期护理需求方面积累了丰富经验，具有诸多值得深入研究和借鉴之处。德国长期护理保险制度的建立有着深刻的社会背景。20世纪70年代，德国人口老龄化问题日益严重，老年人口比例不断上升，失能、半失能老人数量增多，家庭结构小型化使得传统家庭护理功能逐渐弱化，社会对长期护理服务的需求急剧增加。在此背景下，1994年德国通过了《长期护理保险法》，并于1995年1月1日正式实施，标志着德国长期护理保险制度的正式确立。这一制度的建立旨在为需要长期护理的人群提供经济支持和服务保障，减轻家庭和社会的护理负担，保障老年人和残疾人的生活质量和尊严。德国法定长期护理保险具有强制性，覆盖范围广泛。所有参加法定医疗保险的人员都必须同时参加长期护理保险，包括雇员、退休人员、失业人员、学生等。这一强制性规定确保了绝大多数人群都能纳入长期护理保险体系，实现了较高的参保率，截至2020年末，德国法定长期护理保险参保人数达到7300多万人。对于高收入者，可选择参加私人医疗保险，同时也可自愿参加私人长期护理保险，但参加私人长期护理保险的人数相对较少，法定长期护理保险在德国长期护理保险体系中占据主导地位。在筹资机制方面，德国长期护理保险费用由雇主和雇员共同承担，双方各承担50%。费率与医疗保险费率挂钩，根据经济发展、人口老龄化程度、护理服务成本等因素进行动态调整。目前，护理保险费率约为工资收入的2.55%。对于退休人员，其护理保险费用由养老金中扣除，雇主不再承担缴费责任。政府在长期护理保险中也发挥着重要作用，主要通过财政补贴的方式，对低收入者、失业者、残疾人等弱势群体的保费给予一定补贴，以确保这些群体能够顺利参保，享受长期护理保险待遇。德国长期护理保险的待遇给付根据被保险人的护理需求和护理等级确定。护理等级分为三个级别，通过专业的评估机构对被保险人的身体状况、日常生活自理能力、认知功能等方面进行全面评估后确定。评估标准严格且科学，确保评估结果的准确性和公正性。待遇给付方式灵活多样，包括现金给付和服务给付。被保险人可根据自身需求选择其中一种方式，也可部分选择现金给付，部分选择服务给付。现金给付的金额根据护理等级确定，旨在为被保险人提供一定的经济支持，用于支付护理费用。服务给付则由专业的护理服务机构提供，涵盖家庭护理、康复治疗、日间照料、机构护理等多种形式。家庭护理服务包括日常生活照料、医疗护理、康复护理等，护理人员会定期上门为被保险人提供服务；康复治疗服务帮助被保险人恢复身体功能，提高生活自理能力；日间照料服务为白天无人照顾的被保险人提供照料和活动场所；机构护理服务则为需要24小时专业护理的被保险人提供护理院、养老院等机构的护理服务。德国长期护理保险建立了完善的监管体系，以确保制度的公平、公正运行和资金的合理使用。在监管主体方面，由联邦卫生部负责制定长期护理保险的政策法规和监管标准，对全国长期护理保险制度进行宏观管理和监督；各州政府负责本州长期护理保险的具体实施和监管工作，包括对护理服务机构的审批、监督和管理等；医疗保险经办机构——疾病基金内部设立护理基金，负责长期护理保险的日常经办管理工作，包括保费征收、待遇给付、服务协调等。在监管内容上，对护理服务机构的资质、服务质量、人员配备、收费标准等进行严格监管。护理服务机构必须具备相应的资质和条件，经过政府相关部门的审批才能开展服务；政府定期对护理服务机构进行检查和评估，对服务质量不达标的机构进行整改或取消其服务资格；对护理人员的专业资质和培训情况进行监督，确保护理人员具备相应的专业知识和技能，能够提供高质量的护理服务；对收费标准进行规范，防止护理服务机构乱收费，保障被保险人的合法权益。德国长期护理保险制度具有以下优势和特点：在制度设计上，与医疗保险紧密结合，充分利用了医疗保险的管理经验、信息系统和经办网络，降低了制度运行成本，提高了管理效率；通过强制参保的方式，实现了广泛的覆盖范围，体现了社会公平原则，使全体国民都能在面临长期护理风险时得到保障。在筹资机制上，雇主和雇员共同缴费的方式，体现了责任共担的原则，减轻了单一主体的缴费压力，确保了资金的稳定来源；动态调整的费率机制，能够根据社会经济发展和护理需求的变化，及时调整筹资标准，保障了制度的可持续性。在待遇给付方面，灵活多样的给付方式，充分尊重了被保险人的自主选择权，满足了不同人群的个性化护理需求；科学合理的评估体系，确保了待遇给付的公平性和准确性，使真正需要护理的人群能够得到相应的保障。在监管体系方面，多层次、全方位的监管，有效保障了制度的规范运行和服务质量，维护了被保险人的合法权益，提高了公众对制度的信任度。4.2日本长期护理保险法律制度日本长期护理保险制度的建立，是应对人口老龄化和家庭护理功能弱化的重要举措，其制度设计和实施经验对我国具有重要的借鉴意义。日本早在20世纪70年代就已步入老龄化社会，是全球最早进入老龄化的国家之一。随着家庭新生儿出生率持续降低以及女性劳动就业率日益提高，传统的依靠家庭和亲属照料失能老人的养老模式难以为继。在“少子化”趋势愈发突出的背景下，日本家庭规模不断缩小，家庭平均人口数从1958年的5人锐减至1986年的3.22人，截至2016年6月更是降至2.47人。与此同时，“核心家庭”“单身家庭”数量却不断增加，1986年核心家庭与单身家庭的比例为79.1%，2016年该比例上升至87.4%。由于已婚子女往往不与父母同住，导致老年人独居或与配偶同住的现象日益增多，老年人对社会性护理服务的需求大幅增加，急需正式护理力量的介入。在此背景下，1994年3月，高龄社会福利构想恳谈会上发表的《21世纪福利构想》报告书指出，必须构建一种“任何需要的国民都可以方便使用的护理服务体系”。1997年，日本通过了《介护保险法》，并于2000年4月1日正式实施，将长期护理保险列入社会保险体系，这一制度的实施标志着日本长期护理保险制度的正式确立。日本长期护理保险制度具有强制性，参保人群广泛。其主要服务对象分为两类：65周岁及以上的老年人群体为第一类（第1号被保险者），40-64周岁之间的老年人群体为第二类（第2号被保险者）。这种分类方式充分考虑了不同年龄段人群的护理需求特点，扩大了制度的覆盖范围，确保了更多有护理需求的人群能够得到保障。截至2022年4月，日本长期护理保险1号被保险人的参保人数达到了3590万人。在筹资机制方面，保险费由40岁以上的国民共同承担，体现了社会互助共济的原则。第一保险者（65岁以上）的保险金分为6个级别，根据收入的比例来决定，遵循以负担能力负担的原则，充分考虑了老年人的经济状况和支付能力。第二被保险者（40-64岁）的保险金则根据参与的医疗保险制度的规则计算。长期护理保险制度的资金除了被保险者的保险金外，还由各级行政机关的公费组成，政府在制度中承担了重要的财政支持责任，通过财政补贴等方式，确保了制度的可持续性和公平性。日本长期护理保险的待遇给付根据老年人的健康情况，分为要支援1、要支援2、要介护1、要介护2、要介护3、要介护4、要介护5等七个等级，这种细致的等级划分能够更精准地评估老年人的护理需求，为其提供相应等级的护理服务。服务内容丰富多样，涵盖居家护理服务和设施护理服务。居家护理服务包括家庭援助、成人日间护理、喘息服务、房屋改造、提供护理设备、家庭访问护理等，满足了老年人在家中接受护理服务的需求，使其能够在熟悉的环境中得到照顾；设施护理服务则由专门的介护机构提供，如介护老人福祉设施、介护老人保健设施和介护疗养型医疗设施等，为需要专业机构护理的老年人提供了保障。65周岁以后如果有护理需求，经专业机构评定后，个人只需支付10%的费用，剩下的90%由长期护理保险费支付，这大大减轻了老年人及其家庭的经济负担。日本长期护理保险制度建立了严格的评估机制，以确保保险金的合理使用和服务的精准提供。参保人领取保险金时，需持保险证去当地机关申请，接受政府部门的面试和调查，并听取医生的意见。申请人持调查结果以及医生的意见书，向保健医疗福利的照料认定审查会提出保险支付申请，审查结束后，审查结果从申请日开始30日以内由相应行政机关通知。这一评估过程严谨、规范，充分考虑了申请人的身体状况、生活自理能力、疾病情况等多方面因素，确保了评估结果的准确性和公正性。日本长期护理保险制度具有以下优势和特点：在制度设计上，充分考虑了人口老龄化和家庭结构变化的现实情况，以强制性和全民覆盖为基础，构建了完善的长期护理保障体系，体现了社会公平和保障民生的理念。在筹资机制上，采用社会保险与国家补贴相结合的模式，既强调了个人的责任，又发挥了政府的主导作用，确保了资金的稳定来源和合理分配。在待遇给付方面，丰富多样的服务内容和细致的等级划分，能够满足不同老年人的个性化护理需求，提高了护理服务的质量和效率。在评估机制上，严格的申请和审查流程，保证了保险金的精准发放和服务的有效提供，避免了资源的浪费和滥用。4.3美国长期护理保险法律制度美国长期护理保险制度呈现出公共保障计划与商业保险相互结合的显著特征，这种模式在保障老年人长期护理需求方面发挥着重要作用，其丰富的经验值得深入研究和借鉴。美国长期护理保险制度的发展历程与社会需求的演变密切相关。20世纪60年代末，随着人口老龄化问题逐渐凸显，老年人和残疾人对长期护理服务的需求日益增长，而当时的私人医疗保险并未涵盖这类服务，无法满足社会需求，这促使美国政府开始探索建立长期护理保险制度。1986年，美国保险监督官协会制定了《长期护理保险示范法》，规定了保单的最低标准和投保方的权利，为长期护理保险市场的规范发展奠定了基础。1996年，《联邦健康保险可转移与说明责任法案》正式发布，进一步推动了长期护理保险的发展。美国长期护理保险制度由公共保障计划和商业保险两部分构成。公共保障计划主要包括医疗照顾计划（Medicare）和医疗补助计划（Medicaid）。医疗照顾计划主要服务对象为65岁及以上的老年人、年轻的残疾人、末期肾衰竭患者以及临终关怀患者，但其对长期护理服务的保障范围较为有限，通常仅覆盖短期的、与医疗相关的护理服务，如急性病后的康复护理等，且有严格的条件限制，对于长期的日常生活照料保障不足。医疗补助计划则由美国各州政府提供医疗救助服务，主要面向生活在贫困线以下的家庭或因医疗费用而耗尽家产的人群，其保障范围相对较广，包含了护理院护理和家庭健康护理两种长期的护理费用补偿，但申请条件严格，需要进行家计调查，只有符合条件的低收入人群才能享受。商业保险在美国长期护理保险体系中占据重要地位，由私营保险公司提供，根据市场需求和个人选择进行设计和销售。商业长期护理保险产品类型丰富多样，包括独立型长期护理保险、附加型长期护理保险和组合型长期护理保险等，能够满足不同消费者的个性化需求。独立型长期护理保险是专门为提供长期护理服务而设计的保险产品，保障范围涵盖家庭护理、成人日间护理、辅助生活设施、记忆照料、护理院和临终关怀等多种护理服务；附加型长期护理保险通常作为其他保险产品（如人寿保险、健康保险）的附加条款存在，为被保险人提供额外的长期护理保障；组合型长期护理保险则将多种保险保障功能组合在一起，如将长期护理保险与年金保险相结合，为被保险人提供更全面的保障。在筹资机制方面，公共保障计划主要依靠政府财政投入和税收支持。医疗照顾计划的资金主要来源于参保人员缴纳的医疗保险税、政府财政补贴以及其他相关收入；医疗补助计划则由联邦政府和州政府共同出资，资金主要来源于税收收入。商业保险的资金筹集依赖于市场运作，保费由个人自愿购买。保险公司在确定保费时，会综合考虑被保险人的年龄、健康状况、保险责任范围、附加险、保险金额以及不同地区的护理服务成本等多种因素。一般来说，被保险人年龄越大、身体素质越差、保单保险责任越宽、附加险越多、保险金额越高，保险公司承担的风险就越大，收取的保费也就越高。不同地区的护理服务成本存在差异，因此保险公司对不同州的具有相同风险的投保人收取的保费也可能不同。为了鼓励国民购买商业长期护理保险，美国政府采取了一系列政策支持措施。在税收优惠方面，1996年颁布的《健康保险携带和责任法》详细规定了合格长护险保单的税收优惠待遇，个人、自由职业者、企业在购买长护险产品时都可以获得税收优惠。个人、自由职业者为自己、配偶、父母等其他家属购买合格长护险产品之后，这些保费都将被计入可抵扣的个人医疗费用中，每个人每年的最大税收减免额度取决于被保险人在纳税年度结束时的年龄，且该限额会随着通货膨胀的变化而指数化增长。合伙企业给员工和合伙人购买长护险而支付的保险费，公司给员工和持有2%以下股份的股东购买长护险而支付的保费，全部可以抵扣。政府还联合保险公司共同推出长期护理合作保单，激励更多消费者购买长护险。只要投保人购买长护险的时间达到一定年限，当投保人申请医疗救助（Medicaid）时，长护险被排除在投保人的资产以外，政府对投保人进行家计调查时不需要核算这笔资产，这一规定有效避免了老年人失能后陷入一无所有的境地，保障了老年人失能后的生活质量。长期护理合作保单都包含通货膨胀条款，以保障被保险人失能时能够得到充足的、高质量的护理服务。美国长期护理保险的给付方式灵活多样，包括现金给付、实物给付和混合给付。现金给付是指保险公司直接向被保险人支付一定金额的现金，由被保险人自行安排护理服务；实物给付则是由保险公司直接提供护理服务，如安排护理人员上门服务、提供护理设备等；混合给付则结合了现金给付和实物给付的方式，根据被保险人的需求和实际情况，部分以现金形式支付，部分以实物形式提供护理服务。美国长期护理保险制度在保障范围、给付方式和市场化运作等方面积累了丰富的经验。在保障范围上，通过公共保障计划和商业保险的结合，覆盖了不同收入水平和需求层次的人群，为老年人和残疾人提供了较为全面的长期护理保障。给付方式的灵活性，充分尊重了被保险人的自主选择权，使其能够根据自身实际情况选择最适合的护理服务方式，满足了个性化的护理需求。市场化运作模式使得商业保险公司能够根据市场需求不断创新产品和服务，提高了长期护理保险市场的活力和竞争力，为消费者提供了多样化的保险产品选择。美国政府通过税收优惠、推出合作保单等政策支持措施，有效鼓励了商业长期护理保险的发展，提高了公众的参保积极性，促进了长期护理保险市场的繁荣。4.4韩国长期护理保险法律制度韩国长期护理保险制度在亚洲具有典型意义，经过多年探索，在覆盖人群、服务内容、筹资和给付等方面已逐渐定型并具有自身特色，其制度设计尊重韩国的国情并注重与其他制度的衔接，是优化韩国老年人福利服务资源配置的重要措施。韩国长期护理保险制度采用社会化保险制度安排，是韩国五大社会保险制度之一，于2008年正式实施。其参保人群遵循跟从医疗保险的原则，主要分为两类：一是超过65岁的老年人群；二是65岁以下患有老年性疾病的人群。不过，在符合第一个条件的群体中，患有较轻微症状的老人可享受到家庭和社区护理服务；符合第二个条件的人群中很大一部分属于一等级的残障人士，他们通过残障人活动保障服务来获得护理服务，上述两类可享受到其他服务的群体不包括在长期护理保险的覆盖对象之中。韩国长期护理保险制度由韩国保健福利部总体管辖，负责制定有关政策及服务标准。保健福利部下设长期护理委员会，该委员会是长期护理保险制度的最高决策机构，由政府、保险公司、劳工组织和老年人代表等各方组成，负责长期护理保险制度的设计、保险费率的制定、服务提供商的管理、保险金的支付标准等，并负责协调各地长期护理保险机构的工作，对长期护理保险制度的实施运行进行监督和评估。韩国长期护理保险的运营实施涉及多个主体和部门，包括国民健康保险工团、地方自治体、长期护理机构和民间保险公司等，负责长期护理保险制度的具体实施，包括保险费征收、理赔管理和服务提供等。制度设计上做到了管理、评估、费用征收和服务提供等主体的分离，多方联合又相互牵制，使得长期护理保险的服务质量和范围得到提高。韩国长期护理保险服务提供机构主要分为两类，一类是长期护理机构，包括养老院、护理中心、康复医院等；另一类是家庭护理服务机构，提供上门护理服务。这些服务提供商需要获得国家长期护理保险局的认证，以保证服务质量。长期护理机构提供生活帮助、医疗看护和社交支持等长期护理服务；家庭护理机构提供包括居家护理服务、设施护理服务和特别现金给付等长期护理服务。韩国长期护理保险费用由个人和政府共同承担。在长期护理保险费征收层面，长期护理保险费和健康保险费由国民健康保险公团统一征收，但在资金管理上实行独立核算。每月的长期护理保险费金额按职场参保人领取的月薪金额乘以保险费率，或者非职场人按照健康保险金额乘以护理保险费率进行计算。2023年护理保险费率为7.09%（定期变动）。公共救助对象也可以加入护理保险，费用由政府全额负担。在长期护理保险费分担率层面，营业单位劳动者雇主承担50%，本人承担50%，公务员与此相同；教员（私立大学）本人承担50%，雇主承担30%。在长期护理保险制费给付层面，韩国长期护理保险的报销机制是先自费，再报销。参保人在使用长期护理服务时需要先自费支付一定比例的费用，然后将发票和报销申请提交给保险局，保险局将按照规定的标准进行报销。报销比例根据参保人的护理需求和收入情况等因素进行调整，一般为30%-80%不等。韩国长期护理保险制度实行严格的监督机制，包括对保险机构、服务质量、参保人投诉以及制度运行的监督和评估。韩国设立了专门的机构——韩国长期护理保险公社（KLTCIC），负责监督和管理长期护理保险制度的运行，包括基金管理、保险费率制定、服务提供者监管等内容。韩国的长期护理保险制度指定第三方评估机构通过对个人的护理需求进行评估来确定是否符合参保条件。评估由专门的护理评估机构进行，包括身体状况、认知功能、生活自理能力等方面。韩国设立了长期护理服务质量监督机构，负责制定和执行长期护理服务的质量标准，对服务提供者的设施、护理人员、服务内容等进行检查和评估，以确保服务的安全和质量。韩国设立了长期护理保险制度的投诉处理机构，负责对投诉进行调查，并协调解决争议，保障参保人的权益。韩国政府会对长期护理保险制度进行定期的监督和审计，内容包括基金使用情况、服务提供者的合规性、资金管理等方面。韩国长期护理保险制度在制度设计上注重与其他制度的衔接，确保了不同群体都能得到相应的护理服务安排，体现了制度的综合性和协调性。在管理机制上，通过多方主体的协同合作和相互牵制，保障了制度的有效运行和服务质量的提升。在筹资机制上，个人和政府共同承担费用，且根据不同群体的特点制定了合理的分担比例，体现了责任共担和公平性原则。在监督与评估机制上，建立了全方位、多层次的监督和评估体系，有效保障了参保人的权益和制度的健康运行。4.5经验总结与启示综合分析德国、日本、美国和韩国的长期护理保险法律制度，在立法模式、筹资机制、服务供给、监管体系等方面为我国提供了宝贵的启示。在立法模式上，这些国家均通过专门立法来保障长期护理保险制度的实施。德国的《长期护理保险法》、日本的《介护保险法》等，为制度的运行提供了坚实的法律基础，明确了各方的权利和义务，确保了制度的稳定性和权威性。我国应加快长期护理保险的专门立法进程，通过法律明确制度的性质、参保范围、筹资机制、待遇给付等关键要素，为长期护理保险制度的健康发展提供法律保障，使制度在实施过程中有法可依，避免因法律缺失导致的制度运行不畅和争议纠纷。在筹资机制方面，各国普遍建立了多元化的筹资模式。德国由雇主和雇员共同缴费，政府对弱势群体给予补贴；日本保险费由40岁以上国民共同承担，政府承担重要的财政支持责任；美国公共保障计划依靠政府财政投入和税收支持，商业保险则由个人自愿购买。我国应借鉴这些经验，拓宽筹资渠道，明确政府、单位、个人和社会等各方的筹资责任。适当提高个人缴费比例，增强个人的责任意识；鼓励单位积极参与，承担一定的缴费责任；加大政府财政补贴力度，尤其是对低收入群体和农村地区的补贴，确保制度的公平性和可持续性；积极引导社会资本投入，如鼓励企业年金、职业年金、慈善捐赠等参与长期护理保险筹资，形成多元化的筹资体系。在服务供给方面，各国注重满足多样化的护理需求。德国提供家庭护理、康复治疗、日间照料、机构护理等多种形式的服务，被保险人可根据自身需求选择现金给付或服务给付；日本的服务内容涵盖居家护理服务和设施护理服务，根据老年人的健康情况分为七个等级，提供精准的护理服务；美国护理机构种类多，民营机构提供多样化的护理服务，满足不同老年人的需求。我国应丰富护理服务项目，建立标准化的护理服务体系，根据失能等级和护理需求，为参保人员提供个性化、专业化的护理服务。加强护理人才队伍建设，提高护理人员的待遇和社会地位，完善护理职业教育体系，培养更多专业的护理人才，以满足日益增长的护理服务需求。在监管体系方面，各国建立了严格的监管机制。德国由联邦卫生部、各州政府和医疗保险经办机构共同监管，对护理服务机构的资质、服务质量、人员配备、收费标准等进行严格监管；日本建立了严格的评估机制，对参保人领取保险金的申请进行严谨的审查；韩国设立了专门的机构负责监督和管理长期护理保险制度的运行，对保险机构、服务质量、参保人投诉以及制度运行进行全面监督和评估。我国应明确监管主体的职责权限，建立统一的监管标准和规范，加强对长期护理保险基金的管理和监督，防止基金被挪用和浪费；加强对护理服务机构和人员的监管，建立服务质量评估机制，对服务质量不达标的机构和人员进行惩处，确保护理服务质量，维护参保人员的合法权益。五、我国长期护理保险法律制度的构建路径5.1立法模式选择在构建我国长期护理保险法律制度时，立法模式的选择至关重要。目前，国际上主要存在分散立法和统一立法两种模式。分散立法模式是指在既有的法律法规中，分散地对长期护理保险的相关内容进行规定，没有一部专门的法律来系统规范长期护理保险制度。这种立法模式的优点在于，能够充分利用现有的法律框架，减少立法成本和时间，且灵活性较高，能够根据不同情况及时调整相关规定。但该模式也存在明显缺陷，由于规定分散在多部法律法规中，缺乏系统性和协调性，容易导致法律规范之间的冲突和矛盾，使得长期护理保险制度在实施过程中缺乏明确统一的指导，增加了制度运行和管理的难度。统一立法模式则是制定一部专门的长期护理保险法，对长期护理保险的性质、参保范围、筹资机制、待遇给付、监督管理等关键要素进行全面、系统的规定。统一立法模式具有诸多优势，它能明确长期护理保险的法律地位和基本原则，为制度的运行提供坚实的法律基础，增强制度的稳定性和权威性，使长期护理保险制度在全国范围内有统一的规范和标准，避免因地方差异导致的制度混乱和不公平现象，提高制度的可执行性和可操作性。统一立法模式有利于整合各方资源，协调各部门之间的职责和关系，形成有效的协同机制，促进长期护理保险制度的高效运行。结合我国国情，选择统一立法模式具有更强的合理性和必要性。我国地域辽阔，人口众多，地区之间经济发展水平、人口结构、医疗资源等存在较大差异。如果采用分散立法模式，各地根据自身情况制定不同的长期护理保险规定，会进一步加剧地区之间的差异，导致制度的碎片化和不公平性，给长期护理保险制度在全国范围内的推广和统一管理带来极大困难。我国目前正处于长期护理保险制度的试点和推广阶段，需要一个统一、明确的法律框架来指导各地的实践，规范制度的发展方向。统一立法模式能够为长期护理保险制度提供全面、系统的法律规范，明确各方权利义务，保障制度的公平性和可持续性，促进长期护理保险制度在全国范围内的健康、有序发展。我国应加快制定专门的长期护理保险法，采用统一立法模式，构建完善的长期护理保险法律制度体系。5.2制度框架设计5.2.1明确参保范围与保障对象在构建我国长期护理保险法律制度时，明确参保范围与保障对象是基础且关键的环节。参保范围应覆盖职工医保和城乡居民医保参保人员，实现全民覆盖。将职工医保参保人员纳入长期护理保险体系，是基于其在就业过程中为社会创造价值，在面临长期护理风险时应得到相应的保障。职工在工作期间通过单位和个人共同缴费，积累了一定的社会保障权益，长期护理保险作为社会保障体系的重要组成部分，理应为职工提供长期护理保障。将城乡居民医保参保人员纳入其中，体现了社会公平原则，使广大城乡居民在面临长期护理需求时也能享受到制度的关怀。我国城乡居民数量众多，随着老龄化的加剧，城乡居民中的失能、半失能老人数量也在不断增加，他们同样需要长期护理保险的保障来减轻家庭的经济负担和照护压力。通过全民覆盖，可以实现风险在更大范围内的分散，提高长期护理保险制度的共济能力和可持续性。明确保障对象范围，应以失能程度作为主要依据。制定科学、统一的失能程度认定标准至关重要，可借鉴国际经验，结合我国实际情况，从日常生活活动能力、认知能力、精神状态等多个维度进行评估。日常生活活动能力可包括进食、穿衣、洗澡、如厕、移动等方面，通过量化评估指标，确定失能等级；认知能力评估可涵盖记忆力、定向力、注意力、计算力等方面，以判断失能人员的认知障碍程度；精神状态评估则关注失能人员的情绪、行为、心理等方面的状况。根据评估结果，将失能程度划分为轻度、中度和重度失能，明确不同失能等级对应的保障范围和待遇标准。对于重度失能人员，应给予重点保障，提供全面的护理服务和较高的待遇给付，以满足其基本生活照料和医疗护理需求；中度失能人员可根据实际情况，提供适度的护理服务和待遇支持；轻度失能人员可提供一些预防性的护理服务和康复指导，延缓失能程度的加重。还应将因疾病、伤残等原因导致长期失能的人群纳入保障范围，确保所有有长期护理需求的人员都能得到相应的保障，充分体现长期护理保险制度的公平性和普惠性。5.2.2构建多元化筹资机制构建多元化的筹资机制是确保长期护理保险制度可持续发展的关键。在明确个人、单位和政府的筹资责任时，应充分考虑各方的经济承受能力和利益诉求，实现责任共担、风险共济。个人作为长期护理保险的直接受益者，应承担一定的缴费责任。根据个人收入水平和缴费能力，合理确定个人缴费比例。可采用累进式缴费方式，即收入较高的个人适当提高缴费比例，收入较低的个人缴费比例相对较低，以体现公平性原则。对于高收入群体，可设定较高的缴费比例，如5%-8%；对于低收入群体，缴费比例可控制在2%-3%左右，同时政府给予一定的补贴，以确保其能够参保。鼓励个人在年轻时提前为自己的长期护理需求进行储备，通过建立个人长期护理账户，将部分个人缴费存入账户，实现资金的积累和保值增值，为未来的长期护理提供经济支持。单位在长期护理保险筹资中也应发挥重要作用。单位缴费可根据其职工人数和工资总额确定缴费比例，一般可设定在3%-5%之间。单位缴费不仅是对职工福利的一种补充，也有助于提高职工的工作积极性和稳定性，增强企业的凝聚力和竞争力。对于一些劳动密集型企业，职工人数较多，可适当降低缴费比例，减轻企业负担；对于一些技术密集型企业，职工工资水平较高，可适当提高缴费比例。单位还可以通过为职工购买商业长期护理保险作为补充，进一步提高职工的长期护理保障水平。政府在长期护理保险筹资中承担着重要的兜底责任。政府应加大财政投入，对长期护理保险基金进行补贴，确保基金的稳定运行。政府补贴可分为一般性补贴和专项补贴。一般性补贴用于弥补长期护理保险基金的收支缺口，保障制度的正常运行；专项补贴则用于支持特定群体，如低收入群体、农村居民、残疾人等，帮助他们缴纳保费，提高其参保率和保障水平。政府还可以通过税收优惠政策，鼓励企业和个人积极参与长期护理保险筹资。对企业缴纳的长期护理保险费用给予税收减免，对个人购买商业长期护理保险的保费支出允许在个人所得税前扣除，以降低企业和个人的缴费成本，提高其参保积极性。探索其他筹资渠道，如社会慈善捐赠、企业年金和职业年金等，也是丰富长期护理保险资金来源的重要途径。鼓励企业、社会组织和个人通过慈善捐赠的方式，为长期护理保险基金提供资金支持，对于捐赠者给予一定的税收优惠和社会荣誉奖励，以激发社会各界的捐赠热情。引导企业年金和职业年金参与长期护理保险筹资，将部分年金资金用于购买长期护理保险产品，为企业职工和机关事业单位工作人员提供额外的