扬州市住宅小区人防工程平时管理困境与突破路径研究

扬州市住宅小区人防工程平时管理困境与突破路径研究一、绪论1.1研究背景与意义1.1.1研究背景人防工程作为国防建设的关键组成部分，在国家安全战略中占据着举足轻重的地位。其核心使命是在战时为人员与物资提供掩蔽场所，同时承担防空指挥、医疗救护等重要任务，是保障国家和人民生命财产安全的坚实防线。在现代战争中，空袭已成为主要作战样式之一，城市作为政治、经济、文化中心，往往是敌方重点攻击目标，这使得人防工程的战略价值愈发凸显。随着时代的发展，人防工程已不仅仅局限于战时防御功能，其在和平时期的作用也日益突出。它与城市建设紧密结合，在城市空间拓展、交通优化、应急避难等方面发挥着积极作用，逐渐成为城市综合功能不可或缺的一部分。许多城市利用人防工程建设地下停车场，有效缓解了城市停车难问题；一些人防工程还被改造成地下商场、文化娱乐场所等，丰富了城市的商业和文化业态。扬州市作为我国重要的历史文化名城和经济发展重镇，在城市建设进程中，住宅小区人防工程建设取得了显著成就。截至目前，扬州市住宅小区人防工程数量持续增长，覆盖范围不断扩大，为城市居民提供了较为广泛的防护保障。然而，在实际调研中发现，扬州市住宅小区人防工程平时管理方面仍存在诸多问题。部分人防工程设施设备老化严重，长期缺乏维护保养，导致其性能下降，难以满足战时和应急状态下的使用要求；一些住宅小区人防工程被违规占用或改变用途，挪作他用的情况时有发生，严重影响了人防工程的正常功能发挥；此外，管理责任不明确、管理制度不完善以及管理人员专业素质参差不齐等问题也较为突出，这些问题制约了人防工程作用的有效发挥，给城市安全带来了潜在隐患。在当前国家安全形势和城市发展需求的双重背景下，深入研究扬州市住宅小区人防工程平时管理问题具有重要的现实紧迫性。这不仅关系到人民群众生命财产安全和城市的可持续发展，也是提升城市综合防护能力、完善城市治理体系的必然要求。因此，对扬州市住宅小区人防工程平时管理进行系统研究，探寻有效的对策措施，具有重要的理论与实践意义。1.1.2研究意义提升扬州市人防工程管理水平：通过对扬州市住宅小区人防工程平时管理现状的深入调研和分析，全面梳理存在的问题，剖析其产生的原因，进而提出针对性的改进措施和建议，有助于完善人防工程管理体系，提高管理效率和质量，推动人防工程管理工作的规范化、科学化、精细化发展，从而提升扬州市整体人防工程管理水平。保障居民合法权益：住宅小区人防工程与居民的生活息息相关，其管理状况直接影响居民的生命财产安全和居住环境质量。加强人防工程平时管理，确保人防工程设施设备完好，功能正常，能够在战时和应急情况下为居民提供可靠的防护保障，切实维护居民的合法权益。有效管理可以防止人防工程被违规占用或损坏，保障居民对人防工程的合理使用权益，为居民创造一个安全、稳定的居住环境。为其他地区提供借鉴：扬州市在住宅小区人防工程建设和管理方面具有一定的代表性，其在发展过程中遇到的问题和挑战在其他地区也可能存在。本研究通过对扬州市的案例分析，总结经验教训，提出的对策建议具有一定的普适性和推广价值，能够为其他地区解决类似问题提供有益的参考和借鉴，促进全国范围内住宅小区人防工程平时管理水平的共同提升，推动人防事业的健康发展。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究情况国外对于人防工程管理的研究起步较早，在管理理念、模式以及技术应用等方面取得了较为丰富的成果。在管理理念上，国外强调人防工程的多功能性与可持续发展，注重其在和平时期与城市功能的融合。如美国将人防工程视为城市基础设施的重要组成部分，在设计和建设过程中充分考虑其在应急救援、防灾减灾等方面的作用，使其能够在多种灾害场景下发挥功效，像在飓风、地震等自然灾害发生时，部分人防工程可迅速转换为应急避难场所，为受灾群众提供安全庇护。在管理模式方面，国外一些发达国家建立了完善的法律法规体系和标准化管理流程。例如，俄罗斯制定了详细的人防工程建设与管理法规，对人防工程的规划、建设、维护以及使用等各个环节都作出了明确规定，并设立了专门的管理机构负责监督执行，确保人防工程始终处于良好的运行状态。德国则采用市场化运作模式，鼓励社会资本参与人防工程的建设与运营，通过合同约定明确各方的权利和义务，提高了人防工程的管理效率和经济效益，许多企业投资建设的人防工程在平时作为商业设施或停车场使用，既实现了资源的有效利用，又为企业带来了收益。在技术应用方面，国外不断将先进的科技成果引入人防工程管理领域。智能化技术在人防工程中的应用日益广泛，通过安装传感器、监控设备等，实现对人防工程内部环境、设施设备运行状态的实时监测和远程控制。日本的一些人防工程配备了先进的智能安防系统，能够及时发现并预警安全隐患，同时利用自动化设备对通风、照明等系统进行智能调控，提高了人防工程的安全性和运行效率。此外，新材料的应用也极大地提升了人防工程的防护性能和耐久性，如高强度、耐腐蚀的建筑材料被广泛用于人防工程的结构建设，增强了工程抵御各种灾害和攻击的能力。1.2.2国内研究情况国内对于人防工程管理的研究随着人防事业的发展不断深入，在政策法规、管理模式、存在问题及对策等方面取得了显著进展。在政策法规方面，我国已建立起较为完善的人防工程建设与管理法律法规体系。《中华人民共和国人民防空法》作为人防领域的基本法律，为全国人防工程建设与管理提供了根本性的法律依据和指导原则。各地也根据自身实际情况，制定了一系列地方性法规和实施细则，如《江苏省人民防空工程管理办法》，对人防工程的规划、建设、维护、使用以及处罚等方面作出了详细规定，确保人防工程管理工作有法可依、有章可循。在管理模式研究上，国内学者和实践部门进行了多种探索。一些城市采用政府主导、部门协同的管理模式，明确人防、住建、规划等相关部门在人防工程管理中的职责，加强部门之间的沟通与协作，形成管理合力。例如，在人防工程建设审批过程中，人防部门与规划部门密切配合，确保人防工程建设符合城市总体规划和人防专项规划要求；在日常管理中，人防部门与住建部门共同加强对人防工程维护管理的监督检查，保障人防工程的正常使用。还有部分地区尝试引入物业管理模式，将人防工程的日常维护管理委托给专业的物业服务企业，利用物业服务企业的专业优势和管理经验，提高人防工程的管理水平和服务质量。关于人防工程管理存在的问题及对策研究，国内众多学者进行了深入分析。研究发现，当前人防工程管理存在的问题主要包括：管理体制不顺，部分地区人防工程管理涉及多个部门，职责划分不清晰，导致管理过程中出现推诿扯皮现象；工程维护管理不到位，一些人防工程设施设备老化损坏严重，由于缺乏维护资金和专业技术人员，未能及时进行维修保养，影响了工程的正常使用和防护效能；产权归属不明确，人防工程产权界定模糊，导致在使用、收益、处置等方面存在争议，制约了人防工程的开发利用和管理效率的提升；公众认知度低，许多民众对人防工程的重要性认识不足，缺乏参与人防工程管理和维护的意识。针对这些问题，学者们提出了一系列对策建议，如完善管理体制，明确各部门职责，建立健全协调机制；加大维护资金投入，加强专业人才培养，提高工程维护管理水平；明确人防工程产权归属，制定合理的产权政策，促进人防工程的合理开发利用；加强宣传教育，提高公众对人防工程的认知度和参与度，营造良好的人防工程管理社会氛围。1.3研究方法与思路1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛查阅国内外关于人防工程管理的学术期刊论文、学位论文、研究报告、政策法规文件等资料，全面了解人防工程管理领域的研究现状、发展趋势以及相关理论和实践成果。对收集到的文献进行系统梳理和分析，掌握国内外在人防工程管理方面的先进经验、管理模式和技术手段，为研究扬州市住宅小区人防工程平时管理提供理论支撑和实践参考，明确研究的切入点和重点方向。实地调研法：深入扬州市多个住宅小区，对人防工程进行实地考察。观察人防工程的外观、结构、设施设备状况，了解其实际使用情况和维护管理现状。与住宅小区物业管理人员、业主以及人防工程管理部门工作人员进行面对面交流，询问他们在人防工程管理过程中遇到的问题、意见和建议，获取第一手资料。通过实地调研，直观感受扬州市住宅小区人防工程平时管理的实际情况，发现存在的问题，为后续的分析和研究提供真实可靠的依据。案例分析法：选取扬州市具有代表性的住宅小区人防工程管理案例进行深入分析，包括管理效果较好的成功案例和存在问题较多的典型案例。对成功案例，总结其在管理体制、运行机制、维护保养措施、资金投入等方面的成功经验和有效做法；对存在问题的案例，剖析导致问题产生的原因，如管理责任不清、制度不完善、监管不到位等。通过案例分析，从具体实践中汲取经验教训，为提出针对性的对策建议提供实践基础。1.3.2研究思路本研究首先对扬州市住宅小区人防工程平时管理的现状进行全面分析，通过实地调研、查阅资料等方式，详细了解人防工程的建设规模、分布情况、设施设备配备以及日常管理运行模式等方面的实际状况，掌握其在城市人防体系中的地位和作用。其次，深入挖掘扬州市住宅小区人防工程平时管理中存在的问题。从工程维护保养、使用功能发挥、管理体制机制、产权归属以及公众认知等多个维度进行剖析，梳理出诸如工程设施老化损坏、违规占用改变用途、管理职责不明确、产权争议较大以及公众参与度低等突出问题。接着，针对发现的问题，从多个角度剖析其产生的原因。探讨法律法规不完善、监管机制不健全、资金投入不足、管理队伍专业素质不高以及宣传教育不到位等因素对人防工程平时管理的影响，深入分析各因素之间的相互关系，明确问题的根源所在。最后，基于对现状、问题及原因的分析，提出具有针对性和可操作性的对策建议。从完善法律法规和政策体系、健全管理体制和监管机制、加大资金投入和技术创新、加强管理队伍建设以及强化宣传教育等方面入手，构建全面系统的改进方案，以提升扬州市住宅小区人防工程平时管理水平，充分发挥人防工程的战备效益、社会效益和经济效益。1.4研究创新与不足1.4.1创新之处本研究在视角上具有创新性，以往对人防工程管理的研究多侧重于宏观层面或单一的技术、法规等方面，而本研究聚焦于扬州市住宅小区这一特定场景下的人防工程平时管理。通过深入剖析住宅小区人防工程在日常运行中与居民生活紧密相关的实际问题，从居民使用体验、物业管理协同以及社区安全保障等微观角度出发，全面揭示其管理特点和需求，这种视角更贴近民生，有助于解决实际生活中困扰居民和管理者的具体问题，为提升住宅小区居民的安全感和生活质量提供直接的理论支持和实践指导。在研究方法上，本研究采用多种方法相结合的方式，实现了方法的创新。不仅运用文献研究法全面梳理国内外人防工程管理的理论和实践成果，为研究提供坚实的理论基础；还通过实地调研法深入扬州市多个住宅小区，与物业管理人员、业主以及人防工程管理部门工作人员进行面对面交流，获取第一手资料，直观感受和了解人防工程平时管理的真实状况；同时，选取具有代表性的住宅小区人防工程管理案例进行深入分析，从具体实践中总结经验教训，将理论与实践紧密结合。这种多方法融合的研究方式，使得研究结果更加全面、深入、真实可靠，能够更准确地把握问题本质并提出针对性的解决方案。在对策建议方面，本研究提出了具有创新性的思路。针对扬州市住宅小区人防工程平时管理存在的问题，提出构建“政府-企业-社区-居民”四位一体的协同管理模式。明确政府在政策制定、监管执法方面的主导作用；引导企业（包括房地产开发企业、物业服务企业等）积极履行社会责任，在人防工程建设和维护中发挥专业优势；强调社区在组织协调、宣传教育方面的桥梁作用，促进居民参与；鼓励居民增强自我保护意识和参与管理的积极性，形成多方合作、共同参与的良好管理局面。此外，建议引入区块链技术加强人防工程信息管理，利用区块链的去中心化、不可篡改、可追溯等特性，确保人防工程建设、维护、使用等信息的透明性和安全性，提高管理效率和公信力，为解决人防工程管理中的信息不对称和信任问题提供了新的技术路径。1.4.2不足之处本研究在样本选取上存在一定的局限性。虽然对扬州市多个住宅小区进行了实地调研，但由于时间和资源有限，调研的住宅小区数量和分布范围相对有限，可能无法完全涵盖扬州市所有类型和不同区域特点的住宅小区人防工程管理情况。一些偏远地区或特殊类型的住宅小区（如老旧小区、高端别墅区等）可能未能充分纳入研究范围，这可能导致研究结果在一定程度上无法全面反映扬州市住宅小区人防工程平时管理的全貌，对问题的分析和对策的提出存在一定的片面性。在数据获取方面也面临一些困难。部分住宅小区人防工程管理相关数据属于敏感信息，涉及工程建设细节、维护资金使用等内容，获取难度较大。一些管理部门和企业出于安全和保密考虑，对数据的提供较为谨慎，导致数据的完整性和准确性受到影响。此外，人防工程管理涉及多个部门和主体，数据分散在不同单位，整合难度较大，这也限制了研究中对数据的全面分析和深入挖掘，影响了研究结果的精确性和说服力。二、相关概念和理论基础2.1基本概念2.1.1人防工程人防工程，全称为人民防空工程，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。它是防备敌人突然袭击，有效掩蔽人员和物资，保存战争潜力的重要设施，也是坚持城镇战斗、长期支持反侵略战争直至胜利的关键工程保障。按照战时使用功能，人防工程可分为指挥工程、防空专业队工程、医疗救护工程、人员掩蔽工程和配套工程。指挥工程具备战时不间断指挥、通信功能，是战时人防指挥机关的工作场所；防空专业队工程供战时执行任务的专业队队员使用；医疗救护工程用于战时对伤员进行早期救治；人员掩蔽工程为战时留城掩蔽人员提供掩蔽场所，根据防护等级和使用对象不同，又可分为一等、二等人员掩蔽工程；配套工程则主要保障战时用水、用电、物资储备等需求，是人防工程体系正常运行不可或缺的支撑部分。从构筑类型来看，人防工程可分为明挖工程和暗挖工程。明挖工程包括单建掘开式工程和防空地下室（附建式），单建掘开式工程是在地面上先开挖基坑，然后在基坑内修建工程结构，最后再进行覆土回填；防空地下室则是结合地面建筑修建，利用地面建筑的一部分结构作为防护结构。暗挖工程主要有地道式和坑道式，地道式工程是在平地或较平坦的地形下，采用暗挖方法修建的地下工程；坑道式工程则是利用山地自然地形，采用暗挖方法修建的工程，通常具有较高的防护能力。人防工程具有多种重要功能。在战时，它能有效抵御空袭武器的攻击，如炸弹、导弹、核武器、生化武器等，为人员和物资提供安全的掩蔽空间，减少伤亡损失。其坚固的结构、完善的防护设施，如人防门、防爆波活门、滤尘器、过滤吸收器等，能够阻挡爆炸冲击波、弹片、有毒气体等，保障掩蔽人员的生命安全。在和平时期，人防工程也发挥着重要作用，许多人防工程被改造成停车场、商场、过街通道、文化娱乐场所等，实现了资源的有效利用，为城市发展和居民生活提供了便利，如一些城市的地下商场利用人防工程空间，打造了繁荣的商业区域，不仅丰富了城市的商业业态，还缓解了地面交通压力；地下停车场则有效解决了城市停车难问题，提高了城市空间利用率。2.1.2住宅小区人防工程住宅小区人防工程是指在住宅小区内建设的，用于战时人员掩蔽和物资储存等功能的地下工程设施。它是城市人防工程体系的重要组成部分，与居民生活紧密相关，具有自身独特的特点。住宅小区人防工程通常规模相对较小，且分布较为分散，与住宅小区的建筑布局紧密结合。其建设目的主要是为小区居民提供战时的安全庇护，保障居民在空袭等紧急情况下的生命安全。在平时，住宅小区人防工程也可作为停车库、储物间等使用，满足居民的日常生活需求。从功能上看，住宅小区人防工程与城市人防工程存在着紧密的联系和互补关系。它是城市人防工程的基础单元，与城市其他大型人防工程共同构成了完整的城市人防防护体系。在战时，住宅小区人防工程可承担起疏散和掩蔽小区居民的任务，将居民快速转移到安全区域，减轻城市大型人防工程的压力；同时，它也可与城市人防指挥系统相连接，接受统一指挥和调度，实现信息共享和协同作战。在平时，住宅小区人防工程的合理利用，如作为停车场等，有助于缓解小区周边的交通和停车压力，与城市的基础设施建设和功能完善相互配合，共同提升城市的综合服务能力。2.1.3人防工程平时管理人防工程平时管理是指在和平时期，对人防工程进行维护保养、使用管理、安全监管等一系列活动的总称。其管理内容涵盖多个方面，包括对人防工程主体结构的维护，确保顶板、底板和临空墙等结构的完整性，严禁进行结构性改造施工作业，禁止在主体结构上穿墙打孔，以保证工程的防护效能；对防护设备设施的管理，如防护门要定期除锈、刷漆、注油，损坏的密封胶条及时更换，严禁擅自拆卸；口部通道要保持畅通，严禁堆放杂物；消防设施要定期检查维护，确保消防栓箱内配件齐全、完好，消防管道无锈蚀和渗漏；通风设施要定期开启、除锈刷漆，滤毒设备要定期封闭检查和保养；给排水设备要定期开启，保障管道畅通，手动阀门灵活无锈蚀；电气设备要严禁私搭乱接和超负荷用电，坚持检修制度，确保设备完好无故障；平战转换构件要分类存放，定期检查保养，防止锈蚀。人防工程平时管理的目标是确保人防工程始终处于良好的运行状态，保持其防护功能和使用功能，在战时能够迅速投入使用，为人员和物资提供可靠的防护保障；在平时能够合理利用，发挥其社会效益和经济效益。通过有效的平时管理，延长人防工程的使用寿命，提高工程的安全性和可靠性，避免因管理不善导致工程损坏或功能丧失。人防工程平时管理具有极其重要的意义。它是保障人防工程战备效益的关键，只有在平时做好管理和维护工作，才能确保战时人防工程能够正常发挥作用，保护人民生命财产安全。有效的平时管理有助于提高人防工程的社会效益，如合理利用人防工程作为停车场、商业设施等，为居民提供便利，促进城市的发展和繁荣。良好的平时管理还能提升人防工程的经济效益，通过科学的维护和运营，降低工程的维修成本，提高资源利用效率，实现人防工程的可持续发展。2.2理论基础2.2.1公共治理理论公共治理理论是在对传统公共行政理论反思的基础上发展起来的，其核心内容强调多元主体共同参与公共事务管理。传统公共行政理论将政府视为公共事务管理的唯一主体，强调政府的权威性和层级制管理。而公共治理理论认为，公共事务的管理不应仅仅依赖政府，还需要企业、社会组织、公民等多元主体的共同参与。这些主体在公共事务管理中相互协作、相互制约，共同发挥作用。在公共治理理论中，各主体之间形成了权力依赖和互动的伙伴关系。政府虽然在公共事务管理中仍发挥着重要作用，但不再是绝对的主导者，其他主体也拥有一定的权力和资源，能够参与到决策和执行过程中。例如，在城市环境治理中，政府制定相关政策和法规，企业通过采用环保生产技术、减少污染排放等方式来履行社会责任，社会组织则通过宣传环保知识、监督企业行为等方式推动环保工作的开展，公民也可以通过参与垃圾分类、举报污染行为等方式为环境治理贡献力量。各主体之间通过合作与互动，共同实现公共事务的有效管理。在人防工程管理中，公共治理理论具有重要的应用价值。在人防工程的建设和维护资金筹集方面，不能仅仅依靠政府财政投入，还可以吸引企业投资、社会捐赠等多元化资金来源。一些企业可以通过投资建设人防工程，获得一定期限的使用权，用于商业开发或其他用途，从而实现人防工程的经济效益和社会效益。在人防工程的日常管理中，也可以引入社会组织和志愿者参与。社会组织可以发挥其专业优势，为人防工程管理提供技术支持和咨询服务；志愿者可以协助开展人防工程的宣传教育、设施维护等工作。通过多元主体的参与，能够提高人防工程管理的效率和质量，充分发挥人防工程的综合效益。2.2.2新公共服务理论新公共服务理论是在对新公共管理理论批判和反思的基础上发展而来的，其内涵强调政府的服务职能，以公民为中心，重视公民权和公共利益。新公共管理理论强调以企业化的管理模式来提高政府效率，但在实践中出现了过于注重效率而忽视公平、公民参与不足等问题。新公共服务理论则认为，政府的首要任务是服务公民，而不是追求效率最大化。政府应该关注公民的需求和利益，为公民提供优质、公平的公共服务。新公共服务理论强调政府与公民之间的互动与合作。政府应该倾听公民的声音，尊重公民的意见和建议，鼓励公民参与公共事务的决策和管理。在政策制定过程中，政府应该广泛征求公民的意见，通过听证会、民意调查等方式，了解公民的需求和期望，使政策更加符合民意。在公共服务的提供过程中，政府也应该与公民保持密切沟通，及时了解公民对服务的满意度，不断改进服务质量。新公共服务理论对人防工程管理服务理念具有重要的指导作用。在人防工程管理中，应该始终以居民的需求为导向，将保障居民的生命财产安全作为首要目标。在人防工程的规划和建设过程中，充分征求居民的意见和建议，了解居民对人防工程功能和布局的需求，使工程设计更加合理、实用。在人防工程的日常管理中，加强与居民的沟通和互动，及时向居民宣传人防工程的重要性和使用方法，提高居民的参与意识和自我保护能力。还应该关注居民对人防工程维护管理的意见和建议，不断改进管理工作，为居民提供更好的服务。2.2.3公共危机管理理论公共危机管理理论是一门研究如何预防、应对和化解公共危机的学科，其框架主要包括危机预防、危机应对和危机恢复三个阶段。在危机预防阶段，主要任务是识别和评估潜在的危机风险，制定相应的预防措施，建立预警机制，提高社会的危机意识和应对能力。通过对各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等风险的分析和评估，制定应急预案，加强基础设施建设，提高应急物资储备等，以降低危机发生的可能性和影响程度。在危机应对阶段，当危机发生时，需要迅速启动应急预案，组织协调各方力量进行救援和处置，采取有效的措施控制危机的蔓延和发展，保护人民生命财产安全。在地震、火灾等灾害发生时，及时组织消防、医疗、救援等部门进行抢险救援，疏散受灾群众，提供必要的生活保障和医疗救助。在危机恢复阶段，主要是对受危机影响的地区和人群进行恢复和重建，包括基础设施修复、经济恢复、社会秩序重建等，帮助受灾地区尽快恢复正常生产生活。在人防工程应急管理中，公共危机管理理论具有重要的应用。在危机预防方面，人防工程应定期进行安全检查和维护，确保设施设备完好，功能正常，提高人防工程的防护能力和应急响应能力。加强对居民的应急知识培训和演练，提高居民的应急意识和自救互救能力。在危机应对阶段，当发生空袭、自然灾害等紧急情况时，人防工程能够迅速发挥其防护功能，为居民提供安全的避难场所。人防工程管理部门应及时组织人员疏散，保障人防工程内的通风、照明、通信等设备正常运行，确保居民在人防工程内的基本生活需求。在危机恢复阶段，对受损的人防工程进行及时修复和加固，使其尽快恢复正常使用功能，为后续的危机应对提供保障。三、扬州市住宅小区人防工程平时管理现状3.1开发利用现状3.1.1开发利用背景在国家大力推动人防工程建设与发展的政策背景下，扬州市积极响应，不断加大住宅小区人防工程的建设力度。《中华人民共和国人民防空法》明确规定了人防工程建设的重要性和必要性，为扬州市住宅小区人防工程的建设提供了法律依据。江苏省也出台了一系列相关政策法规，如《江苏省人民防空工程建设使用规定》，对人防工程的建设标准、使用管理等方面作出了详细规定，进一步推动了扬州市住宅小区人防工程的建设进程。随着扬州市城市化进程的加速，城市人口不断增长，住宅小区规模日益扩大，对人防工程的需求也随之增加。人防工程不仅在战时能够为居民提供安全庇护，在平时也具有重要的利用价值。它可以作为停车场、储物间、商业场所等，有效缓解城市停车难、空间紧张等问题，满足居民的日常生活需求，提高城市的综合服务功能。3.1.2“使用权转让”模式扬州市在住宅小区人防工程平时使用中，采用了“使用权转让”模式。在2012年8月28日前，已经按规定办理规划审批、市发改委立项审批和人防工程立项审批的开发项目，按人防工程使用权转让制度执行。以扬州华润橡树湾小区为例，该小区的人防车位采用了长期转让使用权的方式。业主提供的2018年签订的购买合同显示，“该车位系人防规划部分车位，不能办理产权。本合同为长期使用权转让合同，自车位交付日期起生效，直至本小区土地使用权期限届满之日”。小区里一共有1200多个地下停车位，其中人防车位占800个左右，尚有70多个人防车位待售，价格是8.3万元。这种模式在一定程度上满足了业主对停车位的需求，提高了人防工程的利用率。但也存在一些问题，与2013年5月1日起施行的《江苏省物业管理条例》规定相冲突。该条例规定，物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。而扬州市这种“老项目老办法”的使用权转让模式，其转让期限远远超过了三年，引发了一些争议。南京工业大学法学教授刘小冰认为，《江苏省物业管理条例》是省人大常委会通过的地方性法规，而扬州市的相关文件属于规范性文件，不能和地方性法规相抵触，若抵触则无效。3.1.3省物业管理条例出台后的过渡办法为更好执行2013年5月1日起施行的《江苏省物业管理条例》，扬州市制定了具体的过渡办法。根据扬州市的相关文件，在2012年8月28号以后审批立项的人防车位只能采用租赁，而在2012年8月28号之前立项的，可以采用长期转让使用权的方式，也可以租赁。这一办法在一定时期内起到了过渡作用，使新老项目在人防工程使用管理上有了相对明确的依据。但从实际执行效果来看，这一过渡办法也存在一些问题。部分开发商和物业利用“老项目老办法”的规定，继续违规出售或长期转让人防车位使用权，导致人防工程管理混乱。一些业主对人防工程的使用权益存在争议，影响了小区的和谐稳定。2016年省政府办公厅出台了《省政府办公厅关于加强人防工程维护管理工作的意见》，明确结建工程停车位自2013年5月1日起仍然出售或变相出售、租期超过3年的，所在地人民防空主管部门应责令违法责任人限期纠正。这对扬州市的过渡办法执行情况提出了更高的监管要求，需要进一步加强对人防工程使用管理的监督检查，确保相关规定得到有效落实。3.2维护管理现状3.2.1维护管理责任划分在扬州市住宅小区人防工程维护管理中，责任主体涵盖了多个方面。建设单位在人防工程未交付使用前，承担着重要的维护管理责任，需确保工程的主体结构、防护设备设施等处于良好状态。在工程建设过程中，建设单位应严格按照设计要求和施工规范进行施工，保证工程质量，为后续的维护管理奠定良好基础。同时，要妥善保管工程建设资料，为维护管理提供必要的技术支持。当人防工程交付平时使用后，平时使用人成为维护管理的主要责任人。在住宅小区中，若人防工程用作停车位，物业服务企业作为平时使用人，需负责日常的维护管理工作，包括对车位的清洁、照明设施的维护、通风系统的检查等。平时使用人应建立健全维护管理工作制度，明确岗位责任，定期对人防工程进行检查和维护保养，确保人防工程的防护功能和使用功能正常发挥。人防主管部门在维护管理责任划分中发挥着监督检查的重要作用。其主要职责包括制定维护管理制度和标准，对全市人防工程维护管理工作进行监督、检查和考核。扬州市人防主管部门定期组织对住宅小区人防工程的检查，督促建设单位和平时使用人履行维护管理责任，对发现的问题及时下达整改通知，要求限期整改。同时，加强对维护管理工作的指导，组织相关培训，提高维护管理人员的专业素质和业务能力。此外，人防主管部门还负责协调解决维护管理过程中出现的争议和问题，确保人防工程维护管理工作的顺利进行。3.2.2维护资金筹措渠道扬州市人防工程维护资金来源呈现多元化特点。财政资金是重要的资金来源之一，对于按照规定由人防主管部门维护管理的人防工程，其维护管理经费由同级财政预算安排。这部分资金主要用于保障人防工程的基本维护需求，如对工程主体结构的检测、防护设备设施的维修等，确保人防工程的战备功能得以维持。对于住宅小区依法配建的人防工程，其维护资金主要来源于平时使用收益。当人防工程平时用作停车位时，收取的汽车停放费、租金在优先保障保修期满后该人防工程防护结构和专用设备设施的维修更新、日常维护管理和停车管理的必要支出。若有剩余费用，则按照《江苏省物业管理条例》相关规定使用。在一些住宅小区，人防工程停车位的租金收入被专门用于人防工程的维护管理，用于购买维修材料、支付维修人员费用等，有效保障了人防工程的正常维护。社会资本参与也是人防工程维护资金的重要补充渠道。扬州市鼓励社会力量参与人防工程维护管理，通过引入专业的维护管理公司或企业，利用其资金和技术优势，提高人防工程维护管理水平。一些企业通过与住宅小区物业合作，投资参与人防工程的维护改造，获得一定期限的使用权或收益权，实现了社会效益和经济效益的双赢。3.2.3维护管理的组织实施扬州市人防工程维护管理的组织实施遵循一定的流程和措施。维护管理责任单位会制定详细的维护计划，明确维护的内容、时间节点和责任人。根据《人民防空工程维护管理技术规程》，对人防工程的主体结构、防护设备设施、通风系统、给排水系统、电气系统等进行定期检查和维护保养。对防护门每月进行一次除锈、刷漆、注油，确保其开启灵活；通风系统每季度进行一次全面检查和维护，保证通风效果良好。在维护管理过程中，严格执行维护管理制度和标准。责任单位建立了岗位责任制度，明确领导成员、管理人员、维护人员的维护管理工作岗位职责，确保维护保养任务和内容落实到人。定期检查和维护保养制度规定了不同类型工程的检查和维护保养频次，及时处理发现的故障和问题。安全管理制度加强了消防、防汛等安全管理工作，落实安全管理主体责任。学习培训制度组织工作人员学习维护管理专业知识，参加人防、消防等相关专业培训，提高业务水平。维护管理档案制度建立人防工程维护管理档案，记录工程维护保养的时间和内容，为后续的维护管理提供参考依据。人防主管部门会定期对人防工程维护管理情况进行监督检查，对维护管理责任单位的工作进行考核评价。对维护管理工作不到位的单位，下达整改通知，要求限期整改；对整改不到位的，依法依规进行处理。同时，加强对维护管理工作的指导，组织经验交流和技术培训，推广先进的维护管理经验和技术，提高全市人防工程维护管理水平。3.3执法监督现状3.3.1执法监督的主要范围扬州市人防工程执法监督的主要范围涵盖了多个关键方面。在工程建设领域，重点监督建设单位是否严格按照人防工程建设规划和审批要求进行施工。这包括对工程的选址、布局、规模、防护等级等方面的审查，确保工程建设符合相关标准和规范。检查人防工程的设计图纸是否经过专业审查，施工过程中是否存在擅自变更设计、降低建设标准的行为。如在某住宅小区人防工程建设中，执法人员发现建设单位为节省成本，擅自减少了人防工程的防护门数量，这严重违反了建设规划要求，执法部门当即责令其整改。对于人防工程的设施设备，执法监督关注其配备是否齐全、性能是否良好。防护门、防爆波活门、通风设备、给排水设备、电气设备等都是监督的重点对象。防护门应具备良好的密闭性和防护能力，通风设备要能够满足战时和平时的通风需求。执法人员会定期检查这些设备的运行状况，查看是否存在老化、损坏、缺失等问题。若发现某小区人防工程的通风设备因长期未维护，出现严重锈蚀，无法正常运转，执法部门会要求责任单位立即更换设备，确保人防工程的防护功能不受影响。在人防工程的使用方面，执法监督聚焦是否存在违规使用和改变用途的情况。严格禁止将人防工程挪作他用，如将人防工程改造为商业仓库、私人会所等。执法人员会对人防工程的实际使用情况进行调查，核实使用单位是否按照规定的用途使用工程。若发现有商家私自将人防工程改造成地下仓库用于存放易燃物品，执法部门将依法对其进行处罚，并责令恢复人防工程的原有功能。此外，还会监督人防工程的使用是否符合安全规定，如疏散通道是否畅通，消防设施是否完备等。3.3.2执法监督的实际执行扬州市人防工程执法监督通过多种方式展开。人防主管部门定期组织专项检查，按照一定的时间周期对全市住宅小区人防工程进行全面排查。在检查过程中，执法人员依据相关法律法规和技术标准，对人防工程的各个方面进行细致检查，详细记录发现的问题，并下达整改通知书，要求责任单位限期整改。每年开展的人防工程专项检查，能覆盖大部分住宅小区，及时发现并解决一些潜在问题。除定期检查外，还会进行不定期的抽查。这种抽查具有随机性和灵活性，能够有效监督人防工程的日常管理情况。通过不定期抽查，执法部门可以及时发现一些在定期检查中可能被忽视的问题，以及责任单位在整改过程中是否存在敷衍了事的情况。在一次对某小区人防工程的不定期抽查中，发现该小区虽然在定期检查后的整改报告中声称已完成对防护设备的维修，但实际设备仍存在故障，执法部门随即对其进行了严肃处理。举报受理也是执法监督的重要途径之一。鼓励居民和社会各界对人防工程的违规行为进行举报，人防主管部门设立了专门的举报渠道，如举报电话、邮箱等。对于收到的举报信息，执法部门会迅速组织调查核实，若情况属实，将依法对违规行为进行处理，并及时反馈处理结果给举报人。通过举报受理，能够充分发挥社会监督的力量，提高执法监督的效率和覆盖面。尽管扬州市在人防工程执法监督方面采取了多种措施，但实际执行中仍存在一些问题。执法力量相对薄弱，面对数量众多的住宅小区人防工程，执法人员的数量难以满足全面监督的需求，导致部分人防工程的检查不够深入细致。执法人员的专业素质参差不齐，部分人员对人防工程的技术标准和法律法规理解不够透彻，在执法过程中可能出现判断不准确、执法不规范的情况。此外，执法过程中还面临一些阻力，部分违规单位对执法工作不配合，甚至存在逃避、拖延整改的现象，影响了执法监督的效果。四、扬州市住宅小区人防工程平时管理存在的问题及原因4.1存在的问题4.1.1人防车位使用矛盾多发在扬州市住宅小区人防工程平时管理中，人防车位使用矛盾频发，给居民生活和小区管理带来诸多困扰。以仪征市榕侨翡翠湾小区为例，开发商和物业公司在车位租赁问题上的决策引发了业主的强烈不满。2021年11月，小区业主收到短信通知，原地下车位租赁合同到期后不再续租，2022年车位预租工作启动，但摇号仅针对地上停车位，地下车位只售不租。且地上车位数量仅有127个，远远无法满足业主的停车需求。经业主反复争取，开发商和物业公司答应开放人防停车位供业主使用，却将收费标准定为每月180元停车费以及60元管理费，相较原先地下车位每月90元、地上车位每月70元的租赁价格，翻了一倍多，让业主难以接受。12月25日的业主座谈会上，双方就收费标准问题协商无果，最终以业主集体退场告终，矛盾进一步升级。12月27日晚，业主自发组织拆除了小区和地下车库出入口的车辆识别栏杆，矛盾达到顶点。在绿地健康城小区，也出现了人防车位相关问题。网友“天天”报料称，小区物业和开发商在未取得相关许可的情况下，将人防车位以租代售。业主提交“申请书”，通过以租代售方式，长期向业主转让人防车位使用权，租赁期为三年，到期后免费使用，车位使用时间与本人房屋同期使用，三年租金额为十万元出头。此外，物业和开发商在转让人防车位使用权时，还未取得人防工程平时使用许可。邗江区国防动员办公室工作人员表示，虽开发商已获得绿地健康城A区地下人防车位使用许可证，但针对以租代售问题，将进行深入调查。这些案例充分体现了扬州市住宅小区人防车位在分配、租赁、收费等方面存在的矛盾，严重影响了小区的和谐稳定，也暴露出人防工程平时管理在这些方面的不足。4.1.2擅自使用、长期闲置、功能单一在扬州市，部分住宅小区人防工程存在擅自使用、长期闲置以及功能单一的问题。在一些小区，人防工程被擅自改造，挪作他用，严重违反了人防工程管理规定。有的小区将人防工程改造为商业仓库，用于存放各类货物，全然不顾人防工程的特殊用途和安全要求。还有小区将人防工程改造成私人会所，供少数人享用，这不仅破坏了人防工程的原有结构和防护功能，也损害了全体业主的公共利益。同时，长期闲置的情况也并不少见。部分住宅小区的人防工程建成后，由于缺乏有效的管理和利用规划，长期处于闲置状态，造成了资源的极大浪费。这些人防工程空间被闲置，未能在平时发挥应有的作用，既无法为居民提供便利，也未能实现其经济价值。一些新建小区的人防工程，因开发商或物业对其重视程度不够，没有积极探索合理的使用方式，导致工程长期无人问津，内部设施设备逐渐老化损坏。功能单一也是当前扬州市住宅小区人防工程存在的突出问题之一。许多人防工程在平时仅仅用作普通的停车场，未能充分挖掘其潜在功能。人防工程具备良好的防护性能和相对独立的空间，可以在应急避难、物资储备、文化活动等方面发挥更大的作用。但目前，大部分人防工程功能局限，未能实现多元化利用，无法满足居民日益增长的多样化需求。一些人防工程完全有条件在灾害发生时作为应急避难场所，配备必要的生活设施和物资，为居民提供安全的庇护。但由于缺乏相关的规划和改造，这些潜在功能未能得到有效发挥。4.1.3工程维护和平战转换难以落实扬州市住宅小区人防工程在工程维护和平战转换方面存在诸多问题，难以有效落实相关要求。在工程维护方面，部分住宅小区人防工程维护不到位的情况较为严重。一些人防工程的防护设备设施老化损坏，如防护门生锈、密封胶条老化、通风设备故障等，但由于缺乏维护资金和专业技术人员，未能及时进行维修保养。在某小区，人防工程的通风设备长期未进行维护，出现严重锈蚀，导致通风不畅，不仅影响了人防工程的正常使用，也对工程内的环境造成了不良影响。部分人防工程的主体结构也存在安全隐患，由于长期受到地下水侵蚀等因素影响，墙体出现裂缝，但未能及时进行加固处理。平战转换准备不足也是一个突出问题。根据相关规定，人防工程应具备在战时迅速转换功能的能力，但在实际情况中，许多住宅小区人防工程平战转换准备工作存在明显缺陷。部分工程在建设时，未按照平战转换的要求进行设计和施工，导致战时转换难度较大。一些人防工程在平时使用过程中，随意改变内部布局和设施设备，使得平战转换时无法满足要求。在某些小区，人防工程内的战时设施设备未按照规定进行安装和调试，如战时通风系统、给排水系统等，一旦发生紧急情况，无法及时投入使用，严重影响了人防工程的战时防护效能。4.1.4人防行政执法监督不力扬州市人防行政执法监督存在执法不严、处罚不到位等问题，影响了人防工程管理的规范性和有效性。在执法过程中，部分执法人员对人防工程相关法律法规和技术标准掌握不够熟练，导致在判断违规行为时存在偏差，执法不严格。对于一些明显的违规行为，如擅自改变人防工程用途、损坏人防设施设备等，未能及时发现和处理。在某小区，开发商擅自将人防工程改造为商业店铺，经营了较长时间才被发现，执法人员前期未能有效履行监督职责。即使发现了违规行为，处罚也往往不到位。按照相关法律法规，对于违规使用人防工程的行为，应给予相应的处罚，如罚款、责令整改等。但在实际执行中，一些违规单位和个人受到的处罚较轻，不足以起到威慑作用。部分违规单位在缴纳少量罚款后，并未按照要求进行整改，依然继续违规使用人防工程。一些开发商在出售人防车位时，违反规定将车位长期出租或变相出售，但相关部门的处罚力度较弱，未能有效遏制这种违规行为的发生。此外，执法监督过程中还存在部门之间协调配合不够顺畅的问题，人防主管部门与其他相关部门之间信息沟通不畅，导致执法效率低下，难以形成有效的监管合力。4.1.5人防工作普遍缺乏社会支持扬州市人防工作面临着社会对其认知不足、参与度低的问题，缺乏广泛的社会支持。许多居民对人防工程的重要性认识不足，认为人防工程与自己的日常生活关系不大，对人防工程的管理和维护漠不关心。在一些住宅小区，居民随意在人防工程内堆放杂物、破坏设施设备，却没有意识到这些行为的危害性。部分居民甚至不知道小区内有人防工程，更不了解其功能和作用。社会组织和企业对人防工作的参与度也较低。在人防工程的建设、管理和维护过程中，缺乏社会组织和企业的积极参与和支持。社会组织具有专业优势和资源优势，可以在人防工程的宣传教育、志愿服务等方面发挥重要作用。但目前，扬州市社会组织参与人防工作的案例较少，未能形成有效的合作机制。企业在人防工程建设和维护中也可以发挥资金和技术优势，但部分企业对人防工程的投资积极性不高，缺乏参与的动力。一些房地产开发企业在建设住宅小区时，对人防工程的建设不够重视，存在偷工减料、降低标准等问题。此外，社会对人防工作的宣传力度不够，公众获取人防信息的渠道有限，导致社会对人防工作的关注度和认同感较低。4.2原因分析4.2.1人防政策法规建设滞后当前，人防政策法规在产权界定方面存在明显不足，这给扬州市住宅小区人防工程的管理带来诸多难题。我国《人民防空法》虽明确规定人防工程建设的重要性，但对于住宅小区人防工程的产权归属，缺乏明确且具体的界定。这导致在实际管理中，开发商、业主以及人防主管部门之间常常就人防工程的所有权、使用权和收益权产生争议。在扬州市部分住宅小区，开发商认为自己在建设过程中投入了资金，理应拥有人防工程的产权，从而擅自将人防车位出售或长期出租以获取利益。而业主则认为，人防工程作为小区的配套设施，其产权应归全体业主共有，开发商的出售或出租行为侵犯了他们的权益。这种产权归属的不明确，使得各方利益诉求难以平衡，进而引发一系列矛盾和纠纷，严重影响了人防工程的正常管理和使用。在管理规范方面，现有人防政策法规也不够细化，缺乏可操作性。对于人防工程的维护管理标准、资金来源与使用规范、违规行为的处罚细则等方面，规定不够具体明确。在人防工程维护管理标准上，虽有一些原则性要求，但对于具体的维护内容、维护周期、维护技术标准等缺乏详细规定，导致维护管理责任单位在实际操作中无章可循，维护工作难以有效开展。在资金来源与使用规范上，虽然规定了人防工程维护资金可来源于财政资金、平时使用收益等，但对于如何合理分配和使用这些资金，缺乏明确的指导和监管机制，容易出现资金挪用、浪费等问题。对于违规使用人防工程的行为，处罚力度较轻，处罚标准不够明确，使得一些违规者心存侥幸，肆意违规，却得不到应有的严厉惩处，无法形成有效的威慑力，导致违规行为屡禁不止。4.2.2经济利益产生负面驱动经济利益在扬州市住宅小区人防工程管理中产生了显著的负面驱动作用。对于开发商而言，受利益驱使，往往存在违规操作的行为。在人防工程建设过程中，为降低成本，一些开发商不惜偷工减料，减少必要的防护设备设施投入，或者降低工程建设标准，严重影响了人防工程的质量和防护效能。在某住宅小区人防工程建设中，开发商为节省资金，使用了质量不达标的防护门，导致防护门在后续检查中被发现存在严重的安全隐患。在人防工程的使用和处置上，开发商为获取更多经济利益，无视相关法律法规，违规出售或长期出租人防车位，引发与业主之间的矛盾冲突。在一些小区，开发商将人防车位以高价出售给业主，或者签订长达数十年的租赁合同，严重违反了《江苏省物业管理条例》中关于人防车位租赁期限不得超过三年的规定。物业服务企业同样受到经济利益的影响，在人防工程管理中出现履职不到位的情况。部分物业服务企业为降低管理成本，减少对人防工程维护管理的投入，导致人防工程设施设备老化损坏后得不到及时维修保养。一些小区的人防工程通风系统出现故障，物业服务企业因不愿承担维修费用，长期拖延维修，致使通风不畅，影响了人防工程的正常使用。在人防工程的日常管理中，物业服务企业为追求经济利益，可能会擅自改变人防工程用途，将其用于商业经营或其他非人防用途，破坏了人防工程的原有功能。有的物业服务企业将人防工程改造为仓库出租，获取租金收益，却忽视了人防工程的战备功能和安全要求。这些受经济利益驱动的行为，严重破坏了人防工程的正常管理秩序，损害了人防工程的防护功能和公共利益。4.2.3人防执法力量薄弱扬州市人防执法队伍在人员、装备和专业能力等方面存在明显不足，严重制约了人防工程执法监督工作的有效开展。在人员数量上，面对数量众多的住宅小区人防工程，现有人防执法人员数量远远无法满足全面监管的需求。扬州市住宅小区数量不断增加，人防工程分布广泛，但人防执法人员编制有限，平均每个执法人员需要负责大量的人防工程检查工作，导致执法检查难以做到全面、深入、细致，许多人防工程的违规行为无法及时被发现。在装备配备方面，人防执法队伍的装备相对落后，缺乏先进的检测设备和信息化管理工具。在检查人防工程设施设备时，由于缺少专业的检测仪器，执法人员难以准确判断设施设备是否存在安全隐患，只能依靠肉眼观察和简单的工具进行检查，容易遗漏一些潜在问题。在信息化管理方面，人防执法部门尚未建立完善的信息化管理系统，无法对人防工程的建设、使用、维护等信息进行实时监控和管理，信息传递不及时、不准确，影响了执法效率和决策的科学性。人防执法人员的专业能力也有待提高。部分执法人员对人防工程相关法律法规、技术标准和管理规范的理解和掌握不够深入，在执法过程中难以准确判断违规行为，导致执法不规范、不严格。一些执法人员对人防工程的防护原理、设施设备运行机制等专业知识了解甚少，在面对复杂的人防工程问题时，无法做出准确的判断和处理，影响了执法效果。此外，执法人员缺乏系统的培训和学习机会，业务能力提升缓慢，难以适应日益复杂的人防工程执法监督工作需求。4.2.4人防工程维护专业力量不足维护人员的专业素质和技术水平对扬州市住宅小区人防工程维护工作产生了严重制约。许多维护人员缺乏专业的人防工程维护知识和技能培训，对人防工程的结构特点、防护设备设施的工作原理和维护要求了解甚少。在实际维护工作中，面对人防工程出现的各种问题，如防护门故障、通风系统异常等，维护人员往往束手无策，无法及时有效地进行维修，导致问题逐渐积累，影响人防工程的正常使用。在技术水平方面，随着人防工程技术的不断发展和更新，一些新型的防护设备设施和维护技术不断涌现。但现有的维护人员未能及时跟进学习，仍然采用传统的维护方法和技术，难以满足现代化人防工程维护的需求。对于一些智能化的人防工程设备，如智能通风控制系统、自动化防护门等，维护人员因缺乏相关技术知识，无法进行有效的维护和管理，影响了设备的性能和使用寿命。此外，由于人防工程维护工作的专业性和特殊性，相关专业人才的培养和引进存在一定困难。高校中开设人防工程相关专业的数量较少，人才培养规模有限，导致市场上专业人才供不应求。而企业为降低成本，也往往不愿意投入大量资金引进高素质的专业人才，进一步加剧了人防工程维护专业力量不足的问题。4.2.5人防法制宣传不足扬州市人防法制宣传在广度、深度和方式上存在欠缺，对人防工程管理产生了不利影响。在宣传广度方面，人防法制宣传未能覆盖到全体市民，许多居民对人防工程相关法律法规和政策了解甚少。一些住宅小区的居民甚至不知道小区内有人防工程，更不清楚自己在人防工程管理中的权利和义务。这使得居民在日常生活中，容易出现一些违反人防工程管理规定的行为，如在人防工程内随意堆放杂物、破坏设施设备等，却意识不到自己的行为违法。在宣传深度上，人防法制宣传内容往往停留在表面，对人防工程法律法规的解读不够深入，未能让市民真正理解人防工程建设和管理的重要性。宣传内容多侧重于人防工程的基本概念和功能介绍，对于法律法规的具体条款、违规行为的法律后果等内容讲解较少，导致市民对人防工程管理的重视程度不够，缺乏遵守法律法规的自觉性。在宣传方式上，人防法制宣传手段较为单一，主要以发放宣传资料、张贴宣传海报等传统方式为主，缺乏创新性和吸引力。这些宣传方式难以引起市民的兴趣和关注，宣传效果不佳。在信息时代，未能充分利用互联网、新媒体等平台进行宣传，导致宣传覆盖面有限，无法及时有效地将人防法制信息传递给广大市民。这种人防法制宣传的不足，使得市民对人防工程的认知度和参与度较低，不利于营造良好的人防工程管理社会氛围，也增加了人防工程管理的难度。五、国内外人防工程平时管理的经验借鉴5.1国外经验借鉴5.1.1美国民防工程的开放化管理美国在民防工程管理方面，秉持着开放化管理模式，充分发挥民防工程在和平时期的多元功能。美国将众多民防工程向公众开放，使其广泛应用于多种场景。许多民防工程被改造成了应急避难场所，配备了完善的生活设施，如应急食品储备、医疗救助设备、临时住宿用品等。在遭遇飓风、地震等自然灾害时，这些民防工程能够迅速投入使用，为受灾群众提供安全的庇护空间，保障他们的基本生活需求。部分民防工程还被用作社区活动中心，举办各类文化、体育活动，增进了社区居民之间的交流与互动。一些民防工程被打造成科普教育基地，通过展示人防知识、模拟灾害场景等方式，向公众普及应急避险知识，提高公众的应急意识和自救互救能力。这种开放化管理模式的背后，是一系列完善的管理制度作为支撑。美国制定了详细的民防工程开放使用规范，明确规定了民防工程在不同使用场景下的安全标准、设施配备要求以及使用流程。在用作应急避难场所时，对食品和饮用水的储备量、医疗设施的配备种类和数量等都有严格的规定。为了确保民防工程的安全和正常使用，美国建立了定期检查和维护制度。专业的维护人员会按照规定的周期对民防工程的结构、设施设备进行全面检查和维护，及时发现并解决潜在的安全隐患。此外，美国还制定了科学的应急预案，针对不同类型的灾害和紧急情况，明确了民防工程的启用程序、人员疏散方案以及救援措施等，确保在关键时刻民防工程能够发挥最大的作用。5.1.2法国民防公用事业的特许经营法国在民防工程管理中，采用了特许经营模式，将民防工程的建设和运营与社会资本紧密结合。法国政府通过公开招标等竞争方式，依法授权境内外的法人或其他组织，对民防工程进行投资建设和运营管理。在这个过程中，政府与特许经营者通过协议明确双方的权利义务和风险分担机制，约定特许经营者在一定期限和范围内投资建设运营民防工程，并获得相应的收益。法国的一些民防工程在建设时，吸引了建筑企业、投资公司等社会资本参与，这些企业在获得特许经营权后，负责工程的设计、施工和后续的运营维护。这种特许经营模式具有诸多优势。从政府角度来看，它有效缓解了政府在民防工程建设和管理方面的资金压力。政府无需独自承担巨大的建设和运营成本，而是通过引入社会资本，充分利用社会资源，提高了民防工程的建设效率和质量。从社会资本角度而言，企业在参与民防工程建设和运营过程中，能够获得稳定的收益回报。在民防工程的运营阶段，企业可以通过收取一定的费用，如停车费、租金等，实现投资的回收和盈利。特许经营模式还促进了市场竞争，提高了民防工程的管理效率和服务水平。不同的企业为了获得特许经营权，会在技术、管理、成本控制等方面展开竞争，从而推动整个民防工程管理行业的发展。为了保障特许经营模式的顺利实施，法国建立了严格的监管机制。政府相关部门对特许经营者的资质进行严格审查，确保其具备相应的技术、资金和管理能力。在工程建设和运营过程中，加强对特许经营者的监督检查，确保其按照协议要求履行职责，保障民防工程的质量和安全。5.2国内经验借鉴5.2.1江苏省常州市人防工程的“公私分类”管理常州市在人防工程管理方面，创新性地采用了“公私分类”管理模式，根据人防工程的性质差异实施不同的管理策略。对于公共人防工程，常州市政府承担主要管理责任，设立专门的管理机构，配备专业人员，负责工程的日常维护、设施设备更新以及安全监管等工作。在常州市的一些公共人防工程中，政府投入专项资金，定期对工程进行全面检查和维护，确保防护门、通风系统、给排水系统等关键设施设备处于良好运行状态。同时，加强对工程周边环境的管理，保障工程的安全和正常使用。对于私人投资建设的人防工程，常州市采取了市场化管理模式。政府通过制定相关政策法规，明确私人投资者在人防工程建设和管理中的权利和义务。私人投资者在享有工程使用权和一定期限内收益权的同时，需按照规定承担工程的维护管理责任。政府则加强对私人投资人防工程的监管，定期检查工程的维护情况和使用情况，确保其符合人防工程管理要求。在某住宅小区，开发商投资建设了人防工程，并按照市场机制将人防车位出租给业主使用。开发商负责工程的日常维护和管理，政府相关部门定期对工程进行检查，监督开发商履行维护管理责任，保障了人防工程的正常使用。这种“公私分类”管理模式，充分调动了政府和社会力量的积极性，提高了人防工程的管理效率和质量。5.2.2重庆市人防工程的“私有化”管理重庆市在人防工程管理中采用了“私有化”管理模式，即允许私人投资者在符合相关规定的前提下，对人防工程进行投资建设和运营管理，并享有一定期限的产权。在一些新建住宅小区，开发商按照人防工程建设标准投资建设人防工程，在工程建成后，开发商获得人防工程的产权，并可将人防车位出售或出租给业主。这种模式充分调动了社会资本参与人防工程建设的积极性，缓解了政府的资金压力，加快了人防工程的建设进度。然而，这种模式也存在一些问题。由于产权归属私人投资者，可能导致部分投资者过于追求经济利益，忽视人防工程的维护管理和公共利益。一些开发商在出售人防车位后，对人防工程的维护投入不足，导致工程设施设备老化损坏，影响了人防工程的防护功能和使用功能。为了解决这些问题，重庆市加强了对“私有化”人防工程的监管。制定了严格的监管制度，明确规定了私人投资者在人防工程维护管理方面的责任和义务，要求其按照规定进行维护保养，并定期接受政府相关部门的检查。对违规行为进行严厉处罚，确保人防工程的安全和正常使用。通过加强监管，重庆市在一定程度上保障了“私有化”人防工程的质量和公共利益。5.2.3江苏省苏州市部分地区的社会协管模式苏州市部分地区积极探索社会协管模式，充分发动社区、志愿者等社会力量参与人防工程管理，取得了良好的效果。在苏州市姑苏区沧浪新城，通过成立“地下空间（人防工程）执法监管党建联盟”，将人防部门与城管部门的力量整合起来，形成了执法监管合力。党建联盟建立了日常联络工作机制，定期召开会议，交流工作经验，共同商讨解决人防工程管理中遇到的问题。在执法检查中，双方密切配合，对地下空间（人防工程）进行联合巡查，及时发现并处理违规行为，有效提升了执法效力。志愿者在人防工程管理中也发挥了重要作用。苏州市组织了一批热心公益的志愿者，参与人防工程的宣传、巡查和维护等工作。志愿者们深入社区，向居民宣传人防工程的重要性和使用方法，提高居民的人防意识和参与度。在人防工程巡查中，志愿者们协助工作人员检查工程设施设备的运行情况，发现问题及时报告。在一些老旧小区，志愿者们还积极参与人防工程的维护工作，帮助清理杂物、修复损坏的设施，为人防工程的正常使用贡献了力量。通过社会协管模式，苏州市充分调动了社会各方的积极性，弥补了政府管理力量的不足，提高了人防工程管理的效率和质量。5.2.4房管行业的住宅专项维修资金管理模式房管行业的住宅专项维修资金管理模式在保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和更新改造方面发挥了重要作用，其管理经验对人防工程维护资金管理具有一定的借鉴意义。住宅专项维修资金由业主缴纳，存入专门的账户，实行专户存储、专款专用。在资金使用上，当住宅共用部位、共用设施设备需要维修时，由业主委员会或相关业主提出使用申请，经过审核批准后，从专项维修资金中支取相应费用。这种管理模式确保了维修资金的安全和合理使用，保障了住宅的正常使用和维护。将住宅专项维修资金管理模式应用于人防工程维护资金管理，具有一定的可行性。可以建立人防工程维护专项资金，由人防工程的建设单位、使用单位或业主按照一定比例缴纳，存入专门账户。在资金使用上，制定严格的审批流程和监管机制，确保资金用于人防工程的维护和改造。当人防工程需要维修时，由维护管理责任单位提出申请，经过人防主管部门审核批准后，从专项资金中支取费用。这样可以保证人防工程维护资金的稳定来源和合理使用，提高人防工程的维护管理水平。同时，还可以借鉴住宅专项维修资金管理中的信息公开制度，将人防工程维护资金的收支情况向社会公开，接受公众监督，增强资金使用的透明度。六、完善扬州市住宅小区人防工程平时管理工作的对策建议6.1开发利用方面6.1.1推动完善人防法律法规在当前的人防工程管理中，法律法规的不完善是导致诸多问题产生的重要根源。因此，完善人防法律法规，明确产权归属和使用规范至关重要。应尽快修订《人民防空法》，对住宅小区人防工程的产权归属做出清晰界定。对于按照国家规定义务修建的防空地下室，可明确其为国有资产，实行有偿使用。国动（人防）部门收取的人防工程平时使用费，应用于人防工程战时设备设施的维护保养和平战转换工作，而人防工程平时管理单位则承担除战时功能以外的维护保养。对于法定义务以外投资建设的各类人防工程，可规定其所有权属于投资者，按照“谁投资、谁使用、谁维护”的原则进行使用管理。通过明确产权归属，能够有效避免开发商、业主以及人防主管部门之间就人防工程的所有权、使用权和收益权产生争议，减少因产权不明导致的纠纷和矛盾，保障人防工程的正常管理和使用。除了明确产权归属，还需细化管理规范，增强法律法规的可操作性。制定详细的人防工程维护管理标准，明确维护内容、维护周期以及维护技术标准。规定防护设备设施的定期检查和维护要求，如防护门每月应进行一次除锈、刷漆、注油，通风系统每季度应进行一次全面检查和维护等。在资金来源与使用规范方面，明确规定人防工程维护资金的来源渠道，如财政资金、平时使用收益、社会资本等，并制定具体的资金使用审批流程和监管机制。对于违规使用人防工程的行为，应制定明确的处罚细则，加大处罚力度，提高违法成本。对擅自改变人防工程用途的行为，可处以高额罚款，并责令限期恢复原状；对情节严重的，可追究相关责任人的刑事责任。通过细化管理规范，使法律法规更具可操作性，为人防工程的管理提供明确的依据，确保人防工程的维护管理工作能够依法依规有序进行。6.1.2让渡人防工程平时使用权益合理让渡人防工程平时使用权益是调动各方积极性、促进人防工程有效利用的重要举措。在确保人防工程战时功能不受影响的前提下，可将部分平时使用权益让渡给建设单位、业主或其他社会主体。对于建设单位，可在其依法履行人防工程建设和维护责任的基础上，给予一定期限的人防工程平时使用权，允许其通过合理的经营活动获取收益。建设单位可以将人防工程用作停车场，向业主收取停车费用，用于人防工程的维护管理和自身的运营成本。这样既能提高建设单位参与人防工程建设和管理的积极性，又能有效利用人防工程资源。对于业主，应保障其在人防工程平时使用中的合法权益。在人防工程用作停车位时，可优先满足业主的停车需求，制定合理的收费标准，确保业主能够以合理的价格使用人防车位。建立业主参与人防工程管理的机制，鼓励业主对人防工程的使用和维护进行监督，提出意见和建议。业主可以成立业主委员会，代表业主与建设单位或物业协商人防工程的使用和管理事宜，维护业主的合法权益。通过让渡使用权益给业主，能够增强业主对人防工程的认同感和归属感，提高业主参与人防工程管理的积极性。为确保让渡权益的合理规范，需要建立健全相关制度。制定详细的人防工程平时使用权益让渡管理办法，明确让渡的条件、程序、期限以及各方的权利和义务。建立监督机制，加强对让渡权益行为的监管，防止出现滥用权益、损害人防工程功能和公共利益的情况。对建设单位或业主在使用人防工程过程中违反规定的行为，应及时予以纠正，并依法进行处罚。通过建立健全制度，保障让渡人防工程平时使用权益的行为合法、规范、有序进行，实现人防工程资源的合理利用和社会效益的最大化。6.1.3鼓励多元化开发利用形式鼓励多元化开发利用形式是充分发挥人防工程综合效益的关键。除了传统的停车场用途，应积极探索人防工程在商业、文化、应急避难等领域的开发利用。在商业领域，可将人防工程改造为地下商场、超市、商业街等。扬州市广陵新城人防综合工程将地下空间开发成商业综合体，集免税商品超市、美食广场、休闲娱乐等于一体，不仅实现了人防工程的商业价值，还为城市商业发展增添了新的活力。在文化领域，人防工程可作为文化展览、艺术表演、图书阅览等场所。将人防工程改造成文化展览馆，举办各类历史文化展览，丰富市民的文化生活；或者将其打造为小型艺术剧场，举办音乐会、话剧等演出，为文化艺术的发展提供空间。在应急避难方面，人防工程具有天然的优势，应加强其在应急避难领域的建设和利用。配备必要的应急物资，如食品、饮用水、医疗用品等；完善应急设施，如应急照明、通风系统、通信设备等。制定科学的应急避难预案，明确在灾害发生时的人员疏散路线、避难场所使用规则等。当发生地震、洪水等自然灾害或其他紧急情况时，人防工程能够迅速转换为应急避难场所，为市民提供安全的庇护。为鼓励多元化开发利用，政府可出台相关扶持政策。对参与人防工程多元化开发利用的企业或个人给予税收优惠、财政补贴等支持；简化审批手续，提高办事效率，为开发利用提供便利。通过政策引导，激发社会各界参与人防工程多元化开发利用的积极性，实现人防工程社会效益和经济效益的双赢。6.2维护管理方面6.2.1统一收拢维护管理责任当前，扬州市住宅小区人防工程维护管理责任分散，涉及建设单位、平时使用人、物业服务企业等多个主体，容易导致责任推诿和管理混乱。因此，明确统一的维护管理责任主体至关重要。可以借鉴常州市“公私分类”管理模式，对于政府投资建设的公共人防工程，由人防主管部门设立专门的管理机构负责维护管理；对于住宅小区依法配建的人防工程，在明确产权归属的基础上，确定平时使用人为维护管理责任主体。通过明确责任主体，避免出现管理真空和责任不清的问题。为加强各责任主体之间的协同配合，应建立有效的沟通协调机制。人防主管部门作为监管主体，应发挥牵头作用，定期组织建设单位、平时使用人、物业服务企业等召开协调会议，共同商讨解决人防工程维护管理中遇到的问题。在人防工程维修计划制定、资金使用、设备更新等方面，各责任主体应加强沟通，形成合力。在维修资金的筹集和使用上，建设单位、平时使用人应按照规定履行出资义务，物业服务企业应协助做好资金的管理和使用监督工作。通过建立协同管理机制，提高人防工程维护管理的效率和质量。6.2.2建立工程维护和平战转换专用资金制度设立人防工程维护和平战转换专用资金是保障人防工程正常维护和战时功能转换的关键。可以借鉴房管行业住宅专项维修资金管理模式，建立人防工程维护专项资金。由人防工程的建设单位、使用单位或业主按照一定比例缴纳资金，存入专门账户。资金的缴纳比例可根据人防工程的面积、造价等因素合理确定。对于新建住宅小区人防工程，建设单位可按照工程建设成本的一定比例缴纳专项资金；对于已建成的住宅小区人防工程，业主可按照房屋面积或使用面积缴纳相应费用。为确保资金的合理使用，应制定严格的审批流程和监管机制。当人防工程需要进行维护或平战转换时，由维护管理责任单位提出申请，详细说明资金使用的项目、金额和预期效果。人防主管部门组织专业人员对申请进行审核，审核通过后，从专项资金中支取相应费用。建立资金使用公示制度，定期将资金的收支情况向社会公开，接受公众监督。设立专门的监管机构，对资金的使用情况进行定期检查和审计，防止资金挪用、浪费等问题的发生。通过建立严格的审批流程和监管机制，保障人防工程维护和平战转换专用资金的安全和合理使用，提高人防工程的维护管理水平和战时应急能力。6.2.3培育人防工程维护管理市场目前，扬州市人防工程维护管理主要依靠建设单位、物业服务企业等自行组织的维护队伍，这些队伍的专业水平参差不齐，难以满足人防工程维护管理的需求。因此，培育人防工程维护管理市场，引入专业的维护企业势在必行。政府可以出台相关政策，鼓励社会资本投资成立人防工程维护管理企业。对新成立的维护企业给予税收优惠、财政补贴等支持，降低企业的运营成本，提高企业参与人防工程维护管理的积极性。简化企业注册登记手续，为企业提供便捷的服务，促进维护管理市场的繁荣发展。专业维护企业应具备相应的资质和专业技术人员。政府应制定严格的企业资质标准，对申请从事人防工程维护管理的企业进行资质审核，确保企业具备相应的技术、设备和管理能力。维护企业的专业技术人员应具备人防工程维护管理相关的专业知识和技能，通过定期培训和考核，不断提高其业务水平。专业维护企业应按照合同约定，为客户提供优质的维护管理