重大公共工程项目建设资金跟踪审计

重大公共工程项目建设资金跟踪审计重大公共工程项目建设资金的筹集与管理使用，是重大公共工程项目建设管理的重要内容之一。从近几年的重大公共工程项目跟踪审计实践来看，项目建设资金管理使用方面存在的问题依然突出，这些问题不仅涉及建设成本核算的真实性，还涉及挤占挪用、侵占贪污建设资金等违纪违规问题。重大公共工程项目建设资金跟踪审计贯穿于整个跟踪审计过程。在项目建设初期，跟踪审计应重点关注资金的筹集情况，尤其是项目资本金到位情况；在项目建设过程中，跟踪审计应重点关注财政资金和其它资金的及时到位情况，管理使用情况；在项目竣工决算阶段，跟踪审计应重点关注项目资金决算和结余资金管理使用等情况。第一节重大公共工程项目建设资金筹集情况跟踪审计一、业务简介重大公共工程项目建设资金来源主要有财政预算资金、自筹资金、银行贷款、利用外资等形式，具体表现形式和内容详见表5-1。近几年来，重大公共工程项目建设资金到位不及时影响工程建设的情况时有发生，尤其是地方配套资金到位迟缓，导致了施工进度缓慢，拖欠农民工工资等问题。在重大公共工程项目跟踪审计过程中特别是跟踪审计前期，审计人员应重点关注建设资金的筹措情况。表5-1序号来源渠道主要形式及内容1财政预算资金由国家预算安排的、列入年度基本建设计划的建设项目投资，也称为国家投资或政府投资，包括国债资金及中央预算内投资等。2自筹资金各地区、各部门及各单位按照财政制度提留、管理和自行分配用于固定资产再生产的资金。主要有地方自筹资金，部门自筹资金，企业、事业单位自筹资金，集体、城乡个人筹集资金等。3银行贷款银行利用信贷资金发放基本建设贷款，是建设项目投资资金的重要组成部分，例如国家开发银行的中长期基本建设项目贷款和商业银行的项目贷款。4利用外资外国政府贷款；国际金融组织贷款，如世界银行贷款，亚洲开发银行贷款；国外商业银行贷款；在国外金融市场上发行债券；利用出口信贷；吸收国外资本直接投资包括与外商合资经营、合作经营、合作开发以及外商独资等形式等。5有价证券有价证券主要包括债券和股票。债券主要有政府债券（如国债）和企业债券。6其他融资常见的融资模式有BOT、BT、PFI、PPP等，其中BOT模式在我国的基础设施建设项目中应用较多。二、审计目标和内容（一）具体审计目标1.重大公共工程项目建设资金筹集的真实性。审查重大公共工程项目建设资金是否足额到位并完全用于本项目范围，是否按项目批准的立项文件进行资金筹集。2.重大公共工程项目建设资金筹集的合法性。审查重大公共工程项目各类建设资金的筹集渠道是否符合国家有关法律法规规定，是否按照立项审批文件的约定进行筹集。3.重大公共工程项目建设资金筹集的效益性。审查重大公共工程项目建设资金是否及时到位，进行项目资金筹集是否考虑筹集成本，是否存在因融资方式选取不当增加项目建设成本，从而影响项目建设的社会、经济效益。（二）审计内容1.重大公共工程项目建设资金来源情况。与项目可行性研究报告等批复文件中规定的资金来源对比，审查项目是否按批复文件要求进行资金筹集。2.重大公共工程项目各类建设资金到位情况。审查重大公共工程项目各类建设资金到位情况，重点关注项目资本金到位情况，有无挤占挪用其他项目资金；获取或编制上级拨入资金明细表，与有关明细账、总账和报表相核对，审查上级资金拨入情况；审查其他资金的到位情况。三、审计程序和方法第一，在重大公共工程项目建设资金筹集情况跟踪审计时，审计人员应收集、熟悉以下与重大公共工程项目资金筹措有关的法律法规及规范性文件，并以此作为审计依据。表5-2序号类别文件名称1法律《合同法》、《预算法》、《审计法》、《会计法》。2法规《预算法实施条例》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》、《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、《财政违法行为处罚处分条例》、《审计法实施条例》。3规章《国家审计准则》、《政府投资项目审计规定》、《基本建设财务管理规定》、《财政部关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》、《企业财务通则》、《贷款通则》、《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》、《财政部关于印发<中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法>的通知》、《财政部关于印发<中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法>的通知》、《财政部关于印发<中央预算内基建投资项目前期工作经费管理暂行办法>的通知》4规范性文件《世界银行贷款项目审计手册》、《国家开发银行基本建设贷款办法》、《国家开发银行贷款项目管理规定》。第二，审计人员要求被审计单位提供以下相关资料。表5-3序号资料名称1项目建议书及批准文件；项目可行性研究报告及批准文件；项目初步设计概算及批准文件。2中介机构出具的验资报告；各级发改部门下达的项目投资计划；各级财政部门下达的资金计划及拨款文件。3项目建设单位财务明细账及会计凭证；建设单位借款合同；国外贷款机构对项目的评估报告；地方政府出具的配套资金承诺函。第三，对重大公共工程项目建设资金筹措情况跟踪审计，包括资金来源渠道是否规范，是否按照概算批复及时足额到位等方面。审计方法如下表。表5-4序号审计事项审计方法1资金来源情况通过审查项目概算与会计账簿的一致性，了解是否存在多头申报项目资金，关注建设单位是否存在以其他名义申报建设资金情况，例如以项目受到毁损需要修复资金骗取预算资金等现象。通过审查基建拨款通知书和会计帐簿的一致性，了解建设项目是否符合预算拨款的范围，是否存在骗取国家预算资金的情况。掌握建设单位资金申请报告，分析其真实性。审查项目建设单位财务账簿，关注“其他应付款”、“暂存款”等科目，通过与项目可行性研究报告等批复文件中规定的资金来源对比，了解建设单位是否存在以其他形式取得建设资金，如挪用其他项目资金等。关注建设单位是否通过乱摊派、乱集资等途径取得的资金，是否存在向施工单位、材料供应商等单位收取不合理费用等情况。应关注每一笔重大借款事项，了解借款申报审批程序是否规范，借款用途是否合规。关注借款合同的签定是否符合规定、借款合同所规定的项目名称、借款金额、借款利率、借款期限是否按照批准的初步设计批准的融资规模签定，以及国家规定的借款利率等法规文件要求，在同一借款合同涉及多个项目时，审查借款利息分摊是否准确。审计人员可计算出借款利息，和被审计单位账面上记录的实际利息进行对比，审查是否存在少计或多列利息的问题。2资本金到位情况掌握项目资本金到位情况，有无挤占挪用其他项目资金，有无因资金到位不及时，影响项目建设进度，拖欠工程款、农民工工资从而引发社会不稳定现象等情况。对项目法人和资本金制度执行体系进行审查，包括审查建设项目实行法人和资本金制度的合法、合规性，评价执行情况。审查资本金来源是否合规，是否及时足额到位。获取或编制项目资本金明细表，与财务明细账、总账和报表相核对，其次取得与项目资本金相关的批准文件、投资者合同协议、章程及验资报告书，检查相关会计记录，核对实际收到项目资本金是否与上述资料要求相符，是否达到项目最低资本金要求，了解项目资本金是否验资，若项目资本金未经验资，应详细检查其形成与增减变动的有关账簿及凭证，以确定各项目的真实性、正确性；结合与其他单位的往来账项（如上级主管部门，出资人、股东等），了解资本保全状况，有无项目开工后资本金被抽回。3上级拨入资金到位情况获取或编制上级拨入资金明细表，与有关明细账、总账和报表相核对；取得与上级拨入资金相关的批准文件；检查相关会计记录，检查实际收到上级拨入资金情况，拨付是否及时，是否在一定阶段时期后以其他名义收回，有无因资金不能及时到位影响项目进度。4基建投资借款到位情况获取或编制借款明细表，与有关明细账、总账和报表相核对，检查相关会计记录，核对实际收到的借款是否与上述资料要求相符，检查有关借款明细账实际到位借款数额是否按借款合同进度执行。审查建设单位所确定的分年用款计划是否与工程进度相衔接，有无资金不足或超过工程实际需要的情况，审查建设单位所确定的分年还款计划，是否切合实际，有无为争取贷款而故意夸大投资效益，缩短还款期限等情况。5债券资金到位情况审计人员取得项目可行性研究报告及初步设计概算批复，了解项目使用国债总体情况，通过翻阅建设单位财务账簿，审查国债资金申报下拨手续是否完善，国债专项资金是否由财政部门及时足额拨付到建设单位，国债专项资金是否做到专款专用。如果出现应到位国债尚未到位情况，可延伸审计国债资金主管部门，如财政部门，了解资金未到位原因，是否存在资金被挪用情况。6外资到位情况审计人员取得项目可行性研究报告及初步设计概算批复，了解项目使用外资总体情况及方式，由于利用外资程序较为复杂，应比照项目工程进度，计算应到位外资数额及实际到位数额，特别关注外资是否及时到位。关注提取外资的进度、类别和比例是否遵守协定，提款证明文件的完整性和真实性，审批手续的完备性，会计处理的及时性和准确性，已提取外资金额同国外贷援款机构对帐单的一致性，以及按照项目协定或外资转贷协定及时、足额向下级项目单位拨付已提取外资的情况。7其他资金到位情况建设项目其他资金来源，主要包括应付票据、应付账款、应付工程款等方面。审计人员主要关注长期挂账、业务内容异常的项目。以应付票据为例，通过获取或编制应付票据明细表，与有关财务明细账、总账和报表相核对；取得与银行签订的应付票据相关文件，取得应付票据余额对应的票据协议书；检查相关会计记录，检查实际应付票据是否与上述资料要求相符。对于长期挂账未及时付款的应付票据，审计人员可采取函证或实地延伸审计的方式，了解应付票据的真实性。第四，审计人员整理、总结和归纳本阶段检查情况，对发现的问题按照《国家审计准则》有关规定取得审计证据，对检查情况进行审计评价，形成阶段性审计结论，并对发现问题提出处理意见。审计人员可制作建设项目资金到位情况跟踪审计情况表，掌握项目建设各阶段资金到位情况。表5-5项目名称可行性研究报告资金到位计划项目概算资金到位计划资金实际到位中央投资省级配套市县配套国外贷款项目自筹其他资金中央投资省级配套市县配套国外贷款项目自筹其他资金中央投资省级配套市县配套国外贷款项目自筹其他资金案例：XX地震发生后，A省审计机关按照审计署要求，迅速启动本省灾后恢复重建跟踪审计工作。按照审计署的统一部署，第一阶段将项目建设资金筹集情况做为审计重点和审计主要内容。跟踪审计发现：1.A省交通建设资金安排37.69亿元的B公路项目资本金未到位。A省发展改革委批复该公路项目总投资约134亿元，其中由该省交通建设资金安排37.69亿元作为项目的资本金。审计人员在审查项目财务账簿、银行贷款合同和放款计划发现，截至审计时，该省应到位的37.69亿元均未到位，项目主要使用银行贷款资金，审计组根据同期银行贷款利息及该项目支付的财务费用测算，建设期该公路项目将多支付贷款利息约6亿元，由此增加项目建设成本。审计建议地方政府应按照规定及时安排项目资本金，项目建设单位要优先使用财政资金和自有资金，有效控制项目建设融资成本。2.A省下属C县用规划外的项目骗取灾后恢复重建专项资金3900万元。根据C县灾后恢复重建规划，C县供水管网和排污管网2个灾后恢复重建项目概算总投资4670万元，其中申请中央灾后恢复重建资金3900万元。审计人员通过翻阅上述2个项目的可行性研究报告及初步设计概算以及前期申报资金报告，并通过实地现场察看发现，上述2个项目分别于2004年及2008年开工，资金来源均已落实且绝大多数已实际到位。该县将震前已开工，资金来源已落实，震后无重大损失的项目列入灾后恢复重建规划，存在骗取国家资金的情况。审计人员指出该问题后，当地政府在灾后恢复重建规划调整阶段，重新调整了该资金用途，实现了跟踪审计边审边改的较好效果。第二节重大公共工程项目建设资金管理使用情况跟踪审计一、业务简介重大公共工程项目的资金使用情况，也就是基本建设支出情况。基本建设支出是指建设单位在基本建设过程中所发生的各种实际支出，在基本建设过程中，基本建设项目按单项工程，通过建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资等科目核算。本指南也按照上述科目分别介绍重大公共工程项目的资金使用跟踪审计内容与方法。二、审计目标和内容（一）具体审计目标1.重大公共工程项目建设资金管理使用的真实性。审查重大公共工程项目建筑安装工程、设备投资、待摊投资等管理使用是否真实，支付程序是否完整，是否全部用于本项目范围之内。审查项目竣工财务决算报表编制是否完整，能够真实全部反映项目建设情况。2.重大公共工程项目建设资金管理使用的合法性。审查重大公共工程项目建筑安装工程、设备投资、待摊投资等管理使用是否合法、合规，支付依据是否充分。审查项目竣工财务决算报表是否按有关财务制度进行编制。3.重大公共工程项目建设资金管理使用的效益性。审查重大公共工程项目建筑安装工程、设备投资、待摊投资等资金的管理使用是否及时有效，是否存在因管理使用等问题，增加项目建设成本，影响项目建设的社会和经济效益。（二）审计内容1.重大公共工程项目建筑安装工程支出情况。审查建筑安装工程结算的真实性，建设单位支付工程款是否合理；资金支付是否按规定进行了审批，付款手续是否合法、齐全；是否按合同约定支付预付工程款、备料款、工程进度款，有无因付款不及时，导致项目建设成本增大的问题。2.重大公共工程项目设备投资支出情况。审查设备投资支出的真实性，是否全部用于本项目范围之内；资金支付是否按规定进行了审批，付款手续是否合法、齐全；是否按合同约定支付预付款、进度款，有无因付款不及时，导致项目建设成本增大的问题。3.重大公共工程项目待摊投资支出情况。审查各项待摊投资支出的真实性，是否全部用于本项目范围之内；资金支付是否按规定进行了审批，付款手续是否合法、齐全；是否按合同约定支付，有无因付款不及时，导致项目建设成本增大的问题。4.重大公共工程项目竣工财务决算报表。审查竣工决算报表是否按规定的期限编制，竣工决算各种报表是否填列齐全，有无漏报、缺报；已报的决算各表中项目的填列是否正确完整，各表之间勾稽关系是否正确，报表中有关概算数和计划数是否与批准的概算数和计划数相一致；竣工决算表中的主要项目金额是否与其历年批准的财务决算报表中的主要项目金额相符；审查结余资金的合理性、合法性。三、审计程序和方法在重大公共工程项目建设资金管理使用情况跟踪审计时，审计人员应收集以下与重大公共工程项目资金管理使用有关的法律法规和规范性文件，并以此作为审计依据。表5-6序号类别文件名称1法律《合同法》、《预算法》、《审计法》、《会计法》、《票据法》、《公司法》、《税法》等。2法规《预算法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等。3规章《贷款通则》、《企业财务通则》、《会计准则》、《审计准则》、《基本建设财务管理规定》、《国有建设单位会计制度》、《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》、《财政部关于印发<中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法>的通知》、《财政部关于印发<中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法>的通知》、《财政部关于印发<中央预算内基建投资项目前期工作经费管理暂行办法>的通知》、财政部《关于公布2011年全国政府性基金项目目录》的通知等。4规范性文件《财政部关于解释<基本建设财务管理规定>执行中有关问题的通知》、《国家开发银行基本建设贷款办法》、《国家开发银行贷款项目管理规定》等（一）重大公共工程项目建筑安装工程投资支出第一，审计人员熟悉表5-6中与重大公共工程项目建筑安装工程投资支出有关的法律法规及规范性文件。第二，审计人员要求被审计单位提供以下与建筑安装工程投资支出相关的资料。表5-7序号资料名称1建设项目会计核算制度、项目建设期间以往的审计报告、项目建设情况说明。2项目初步设计概算及批文、项目施工图纸、设计变更资料、预留费用相关资料。3工程结算审核报告、建设项目概算执行情况说明、分年度固定资产投资计划及建设资金实际到位情况、所有与建设项目建安投资相关的合同及合同台账。4核算建安投资支出的总账、明细账及会计凭证等资料、建筑安装工程往来明细账；财务支付月报表、工程款及其他合同支付情况表。第三，建筑安装工程投资支出跟踪审计主要方法如下表。表5-8序号审计事项审计方法1工程款拨付进度情况审查建筑安装工程结算的真实性，建设单位拨付工程款是否合理，是否影响建设资金的使用。建设单位是否严格按照计量支付制度支付工程价款，有无为施工单位大额垫付资金，不按工程进度拨付建设资金现象。2纳入建筑安装工程投资支出的项目合理性根据前期调查情况详查或抽查部分会计凭证，重点关注是否存在概算外其他工程项目的支出，核对合同金额与实际结算金额，对差异较大的查明差异产生原因；是否将生产领用的备件、材料列入建设成本；据以付款的原始凭证是否按规定进行了审批，是否合法、齐全；抽查建筑安装工程结算，重点关注超概算金额较大的单位工程。3款项支付及抵扣情况关注是否按合同规定支付预付工程款、备料款、进度款。支付工程结算款时，是否按合同规定扣除了预付工程款、备料款和工程质量保证金。建设单位支付的备料款，是否根据周转情况，陆续冲抵工程款。第四，审计人员整理、总结和归纳本阶段检查情况，对发现的问题按照《国家审计准则》有关规定取得审计证据，对检查情况进行审计评价，形成阶段性审计结论，并对发现问题提出处理意见。（二）重大公共工程项目设备投资支出第一，审计人员熟悉表5-6中与重大公共工程项目设备投资支出有关的法律法规及规范性文件。第二，审计人员要求被审计单位提供与设备投资支出相关的资料。表5-9序号资料名称1项目初步设计概算及批文、建设项目与设备投资支出相关的会议纪要、分年度固定资产投资计划、核算设备投资支出的总账、明细账及会计凭证等资料。2所有与建设项目设备投资支出相关的合同及合同台账、设备材料清单、设备清查盘点明细表、设备材料采购款及其他合同支付情况表、分年度固定资产投资计划及建设资金实际到位情况。第三，项目设备投资支出跟踪审计时，审计人员应根据项目具体情况选择审计关注的重点内容，具体审计方法如下表。表5-10序号审计事项审计方法1设备投资支出的合理性根据重要性水平详查或抽查部分会计凭证，重点关注是否将概算外的其他工程或生产领用的仪器、仪表等列入本科目；是否在本科目中列入了不需要安装的设备、为生产准备的工具器具、购入的无形资产及其他不属于本科目工程支出的费用，多计提的采购保管费是否冲减设备成本。2设备采购费用支付情况审查建设单位设备采购相关费用的账本、凭证，审查各项费用的支付是否正常；关注建设单位在组织设备采购过程中发生的各种采购费用，审查采购业务中有无不合法、不合理的预付定金和超标准费用开支现象；有无超过非现金结算起点而使用现金结算现象等。第四，审计人员整理、总结和归纳本阶段检查情况，对发现的问题按照《国家审计准则》有关规定取得审计证据，对检查情况进行审计评价，形成阶段性审计结论，并对发现问题提出处理意见。（三）重大公共工程项目待摊投资支出第一，审计人员熟悉表5-6中与重大公共工程项目待摊投资支出有关的法律法规及规范性文件。第二，审计人员要求被审计单位提供与待摊投资支出相关的资料。表5-11序号资料名称1项目初步设计概算及批文、项目规划用地审批文件、项目建设用地勘测定界资料、分年度固定资产投资计划、建设项目与待摊投资支出相关的会议纪要、项目管理单位组织结构图、管理部门通讯录及员工名册、建设项目有关的房产证、土地使用权证、车辆行驶证。2核算待摊投资支出的总账、明细账及会计凭证等资料、待摊投资及与工程相关往来账明细表、所有与建设项目待摊投资支出相关的合同及合同台账、待摊投资支出相关合同支付情况表、分年度固定资产投资计划及建设资金实际到位情况。第三，待摊投资支出跟踪审计时，审计人员应根据项目具体情况选择审计关注的重点内容，具体审计方法如下表。表5-12序号审计事项审计方法1建设单位管理费查阅建设单位相关年度的财务账薄，审查建设单位管理费总额控制数是否符合《基本建设财务管理规定》；是否存在建设单位管理费超支、挤占建设成本、招待费超支等问题；是否存在业务招待费支出超过建设单位管理费总额10%的问题。2勘察设计费查阅建设单位相关年度的财务账薄和相关勘察设计合同，审查勘察设计费基准价是否根据《工程勘察收费标准》或者《工程设计收费标准》等相关规定合理计算；审计勘察设计费有无明显偏高或偏低不正常现象，有无重复列支勘察设计费用等问题。3研究试验费查阅建设单位相关年度的财务账薄以及相关研究试验委托合同等资料，审查研究试验费列支是否合理；关注是否列支了应由勘察设计费、勘察设计单位的事业费或基本建设投资中开支的项目。4可行性研究费查阅建设单位相关年度的财务账薄，审查按规定应计入交付使用资产成本研究费用的合理性；有无将应在“其他投资”科目中核算的，为进行可行性研究而购置的固定资产，在本科目核算的问题。5临时设施费查阅建设单位相关年度的财务账薄，必要时延伸相关单位，审查临时设施的搭设、维修、拆除费或摊销费，以及施工期间专用公路养护费、维修费等，是否存在重复计取费用的情况。6设备检验费查阅建设单位相关年度的财务账薄，必要时延伸相关单位，审查有无将应列入采购保管费的进口成套设备自行组织检验费用，列入本科目的问题。7监理费用查阅建设单位相关年度的财务账薄和监理合同，必要时延伸相关单位，审查项目监理单位是否具有相应资质，是否签定合同；计算工程监理费用是否依据《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》合理计算，是否明显高于或者低于合同金额。8利息收入及支出查阅建设单位相关年度的财务账薄，必要时延伸相关银行等金融机构，依据借款利息合同，审查利息计算是否准确；利息收入与建设单位帐面利息是否相符。第四，审计人员整理、总结和归纳本阶段检查情况，对发现的问题按照《国家审计准则》有关规定取得审计证据，对检查情况进行审计评价，形成阶段性审计结论，并对发现问题提出处理意见。（四）重大公共工程项目竣工财务决算报表第一，审计人员熟悉表5-6中与重大公共工程项目竣工财务决算报表有关的法律法规及规范性文件。第二，审计人员要求被审计单位提供相关的资料。表5-13序号资料名称1建设项目管理制度、建设项目会计核算制度；授权批准文件负责人的印鉴与签字样本、管理部门通讯录及员工名册。2项目初步设计概算及批文、项目建设期间以往的审计报告、项目建设情况说明、工程结算审核报告、项目竣工决算报表及编制说明、建设项目概算执行情况说明；分年度固定资产投资计划及建设资金实际到位情况、与建设项目相关的合同及合同台账、关联方交易事项说明及关联方交易的相应合同。3建设项目核算的总账、明细账及会计凭证等会计资料。第三，竣工财务决算报表审计时，审计人员应根据项目具体情况选择审计关注的重点内容，审计方法如下表。表5-14序号审计事项审计方法1竣工决算报表关注竣工决算报表是否按规定的期限编制，竣工决算各种报表是否填列齐全，有无漏报、缺报。已报的决算各表中项目的填列是否正确完整，各表之间是否具有勾稽关系，报表中有关概算数和计划数是否与批准的概算数和计划数相一致。审查竣工决算表中的主要项目金额是否与其历年批准的财务决算报表中的主要项目金额相符，如基本建设拨款、贷款、交付使用财产等；核对基本建设投资借款是否与银行账面上的数字相符；核实竣工决算中基本建设结余资金是否正确。2竣工决算报表附注对竣工决算报表附注所叙述的事项进行核实，是否全面系统，是否符合实际情况，有无虚假不实，掩盖问题等情况。3竣工决算结余资金真实性核查“设备、材料明细表”和“应收、应付款明细表”，通过设备材料的盘点，核实结余资金是否准确；审查待处理的设备、材料