农业自然灾害保险法律问题研究

农业自然灾害保险法律问题研究TOC目录TOC\o"1-3"\h\u绪论 农业自然灾害保险法律问题研究摘要：在农业自然灾害造成的损失中，农业保险是维持公民收入，保障农业生产稳定发展的主要方法，对分解风险和补偿方面发挥着关键作用。本文是在当前我国的农业保险相关法律法规的基础上探讨把农业保险的财政补贴和分保的相关法规增加农业保险法律体系中，以完善相关法律法规。本文首先阐述了农业自然灾害保险的概念及其性质，在此基础上总结了当前我国农业自然灾害保险法律制度的现状，主要列举了《保险法》、《农业法》和《农业保险条例》等相关法律法规中涉及农业保险的规定。接着分析了我国农业保险法律法规中存在的监督管理、财政补贴和分保等三方面的问题。最后针对分析出的问题提出了相应的解决办法，希望对完善农业自然灾害保险提供借鉴意义。关键词：农业保险；自然灾害；法律问题绪论（一）研究背景在气候恶化，人口快速增长，工业发展等因素对环境造成危害的背景下，我国的农业自然灾害发生次数不断增加，农业发展也受到了一定程度的影响。很多农民由于受到灾害影响，无法正常开展农业生产，这会给整个国家的农业发展造成极大损失。在应对自然灾害带来的影响的时，农业保险就是一个非常重要的补救措施，保险的合理运用可以有效促进农业的稳定发展。分解农业灾害损失，保障农业生产秩序，维持农民正常收入是农业保险的作用，如今，我国的学术界开始加大对农业保险的研究力度，政府也逐渐意识到农业保险的重要性，采取了系列措施推动农业保险的有限应用。（二）研究意义农业保险除了能够分散风险和稳定农业生产，还能成为信用贷款的抵押，暂时提升农民的信用贷款资质和缓解农民的经济危机。因为有了农业保险的担保，信贷你机构消除了对农民因灾害经济受到损失而无力偿还贷款的顾虑，因为有农业保险稳定了农民的收入。而农民也不用担忧灾后无法进行农业投入，保证了正常的农业生产，也使农民的经济身份有所提升。农业保险作为降低农业自然灾害影响的重要手段，是以市场之手调节农民、农业和农村问题的方法之一，也是推动农业持续发展，扩大农民农业生产收益的市场经济制度。一、农业自然灾害保险基本概念（一）农业保险的概念所谓农业保险法律制度，是指一个国家或地区为了保护农民和农业生产经营组织的农业经济利益，维护农村经济的稳定与安全，依法设立一个或多个专门的农业保险机构，为从事农业生产的农民和农业生产经营组织提供农业保险的一种法律制度。农业保险是保险中的一种特殊形式，是从事种植业、养殖业和捕捞业的农民和农业生产经营组织向农业保险机构交纳农业保险费，当投保农民和农业生产经营组织遭受自然灾害或意外事故而受到损失时，农业保险机构将向投保农民和农业生产经营组织提供经济补偿或经济援助。（二）农业保险的性质学术界和实际中对农业保险性质的确定如今仍有较大分歧，在我国，农业保险由商业保险运营的现象是存在的，而学术界则对农业保险性质的认定有商业保险说和政策保险说两种。第一是商业保险说。这种学说是从农业保险的本质属性出发来探讨农业保险合同的性质的。农业保险合同在本质上属于财产保险合同，属于一般财产保险合同的一种，由商业保险公司经营，在合同订立、当事人的权利义务以及保险金赔付方面与一般的商业保险没有本质上的区别。鉴于此，有人认为农业保险属于商业保险，是商业保险的一个分支。第二是政策保险说。学术界大部分研究者都赞同农业保险是政策性的观点，也就是认为农业保险具有引导性，因为保险经营公司资金不足和风险太大，成本太高等因素不能长期稳定的运作，所以必须有政府相关部门来解决如此巨大的资金耗费，这就是认定为政策性的原因。农业保险不稳定不全面的问题政府才有能力解决，可以在公益性质下利用税惠和财政补贴来发展农业保险。因为农业保险的风险过大及农民在农业保险的需要不是很大，所以不需要市场机制来支撑农业保险；此外，农业保险的活力一般是比较低的，所以无法使保险经营者获利，甚至会有亏损的情况。（三）农业自然灾害保险的概念和特点根据国务院2012年11月16日颁布的《农业保险条例》中第一章第二条的规定可知，农业自然灾害保险是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业（指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业）生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动。农业自然灾害保险是针对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害可能造成巨大农业财产损失而提供保障的一种金融产品。灾害保险制度的目的在于增强社会防灾、减灾能力，确保投保人通过缴纳一定保费，将自然灾害可能造成的风险转嫁于保险人。农业自然灾害保险作为分散农业生产风险的有效机制，对灾后农业经济生产的恢复，减少投保人因灾造成的经济损失具有积极作用，农业自然灾害保险己日渐成为农业生产中重大灾害风险管理的重要手段。农业自然灾害保险的特点主要有：1.风险损失的非独立性，农业自然灾害保险的风险损失却是不独立的,这是因为灾害对农作物造成的损失具有高度的空间相关性,一个地区的农作物往往因一场灾害集体受损。2.风险损失的区域差异性,同一自然灾害,因为南方北方的地域差异,比如台风在南方肆虐,北方却少见同一农作物,因为地域差异面临的灾害也不一样,这样灾害损失的分布也就变得复杂起来。3.风险损失难以明确计算，农业自然灾害对农作物造成的损失却难以明确衡量,因为往年的产量受到各种因素影响而具有随机性,因灾损失没有确定的参照,这就需要合理的方法去探寻。4.参保人的支付能力弱，农业自然灾害保险的参保人,作为弱势群体,农民往往没有能力支付保费,而是需要政府的补贴。二、我国农业自然灾害保险法律制度现状及存在问题（一）我国农业自然灾害保险法律制度现状1.法律：《农业法》、《保险法》《农业法》是对农业各方面做出相关规定的法律。在这部法律中，谈论到农业保险的仅有第46条，这一条种明确了政府支持倡导、赞同农业保险的运用和根据自己意愿购买保险的准则，然而，这反映了两个方面的问题，首先是这仅仅是政府的一种倾向，并无具体的办法；其次是购买农业保险按照自己的意愿是不适宜我国农民的实际情况的。这两方面的问题也造成了我国农业保险发展的困境。《保险法》于1995年颁布施行，2002年、2014年、2015年对其进行了修正，修正的方面仅是关于商业保险公司的市场运营，在农业保险方面还没有具体详细的规定，两次修正谈到农业保险的问题，也只是以“由法律、行政法规另行规定”一笔带过，没有实际的可行性。行政法规：《农业保险条例》2012年颁布的《农业保险条例》共5章，33条，是我国第一部关于农业保险的专门性行政法规，填补了农业保险一直以来的空白，有很多值得肯定的地方，例如首次从法学的角度完整的对农业保险的概念进行了界定、规定了农业保险经营活动的基本规则、确立了农业保险的监督规则以及法律责任等，这种从内容到结果的完善在一定程度上规范了我国农业保险的发展。政府规章及其相关规定农业保险中，核心的问题是农业保险合同。由于农业保险法律制度的主要目的在于保护农业的发展，这种基调的奠定，使得政府尤其注意合同中经营主体资格和合同条款的规定，为此中国保险监督管理委员会颁布了《关于加强农业保险业务经营资格管理的规定》和《关于加强农业保险条款和费率管理的规定》。自然灾害的频发性使得保险经营机构不愿意经营大灾风险业务，阻碍了农业保险的发展，为了刺激其积极开展业务，财政部于2012年3月颁布了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作》对补贴范围、补贴比例、补贴区域进行了规定；2013年12月又颁发了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，包含了大灾风险准备金的计提、使用、管理，这些规定弥补了农业保险经营机构在面对突发性大灾风险时的资金漏洞，促进了保险经营机构的发展。（二）我国农业自然灾害保险法律制度存在问题1.《农业保险条例》存在的问题监督管理规则有待完善在我国，如今保监会是监督管理农业保险的主要政府单位。参考国外农业保险的管理，发现光有完善的法律法规体系是不够的，具有专业水准且独立的监督管理单位是不可或缺的。就我国来说，不管是农业保险规范准则的制定还是实际具体的监督管理工作都是保监会来实行和负责，如此监督管理农业保险虽然能够吸取其对商业保险的监管经验教训，然而也会带来不适用性，这是由于农业保险妤商业保险还是有区别的，这就会导致两者在内容和准则等的监管分别。就监督管理的对象来看，在《农业保险条例》里大多是对农业保险经营单位的监督管理规范，然而，我国的农业保险不仅具有商业属性，还具有政策属性，所以，不能忽视政府相关部门和农民这两大对象。如今的条例只注重农业保险经营单位的监督管理，却并无其他两个对象的监督管理规范，显然是不够全面科学的。（2）法律责任认定不全面农业保险有效应用的前提是合理明确的法律责任的认定，在《农业保险条例》中只表明农业保险经营单位负主要法律责任，然而，农业保险的相关法律对象还有保险中介和购买保险的农民等，此外，经济、行政、民事都是农业保险法律责任所涵盖的方面，不能忽视了后两者，农业保险除了职务方面的法律责任还有非职务方面的法律责任，除了财产方面的法律责任，还有非财产方面的法律责任等。因为政府是农业保险的一个重要调控主体，所以，政府相关部门利用职务之便牟取私利或疏忽职守让相关人员的利益受到损害的情况也要纳入农业保险法律责任的范畴中，但是，当前的农业保险条例却对政府相关部门无此说明，使其光有权力而无责任。2.农业自然灾害保险补贴法律制度中的问题第一,我国农业保险的财政补贴不够多样。补贴保险费用是财政补贴的主要手段，如此简单的补贴手段造成补贴的变动有所限制。我国的农业生产者在面对风险时，即遇到农业自然灾害，如果没有补贴是很少会选择购买农业保险来分解风险。这就是当前我国农业保险因财政补贴问题而形成的困难。第二,财政补贴涉及类型太少。在对作物和种植和牲畜养殖的保险费补贴的类型进行确定时，只涉及了与日常生活生产相关的作物和牲畜，没有把在当地具有代表性的农产品纳入财政补贴中，如此狭小的补贴项目，无法引起农业生产经营者对农业保险的购买愿望，更不能推动地区特色农产品的开发。第三，政策上的税收优惠程度太小。税收优惠方面，我国农业保险经营机构的巨灾风险准备金为税前企业保费收入的25%，与发达国家不做扣除比例限制的税收力度相比，远远落后。就税收优惠的涉及税类来看，仅有营业税和印花税是不用缴纳的，但一些发达国家不用缴纳的是全部与农业保险有关的税费。政策对实际情况的不适用，使农业保险经营者希望相关政策能加大税收优惠程度，加大税收优惠惠及的税类，从而加上减少当前的负重。3.农业分保法律制度中存在的问题分保也叫再保险，是在原来的保险的基础上确定的，保险能够分解经济风险和经济压力，但有时还需要分保来分担责任。在我国的《保险法》中，第28条提到：“保险人将其承保的保险业务以承保形式，部分转移给其他保险人的，为再保险。”分保的作用的将承担的风险转到或分到其他人手中，在很多保险公司的风险应对措施中这是常用的一种方法。就我国的分保发展情况来看，总体上是不成熟的且速度较慢，其中的缘由主要有三点：第一，没有能够作为整体标准的指示精神性的规定，我国《保险法》中只是阐述了分保的含义和对分保承担者的义务和责任做了简要的说明；而《农业法》更是没有相关规定；《农业保险条例》则稍有提到，即需要将农业分保作为用对保险风险的一种预防手段，至于分保的详细实施办法就得有各地政府相关部门作出作出规范准则；第二，较少进行分保营销的经营者，当前仅有农业再保险公司作为主要经营商，无法激发保险市场的活力，形成良性竞争；第三是没有弥补保险损失的体制机制，分保经营商要承受所有分保带来的风险，增加了分保经营商的经济压力，造农业分保发展停滞不前。三、完善我国农业自然灾害保险法律制度的建议（一）完善农业保险监督体系农业保险监督管理的范围应在法律上作出明确规定。政府相关部门、购买保险的农业生和农业保险公司是农业保险的三个主体。针对不同的主体，所采用的监督管理方法是不一样的。就政府下相关部门方面，就是监督农业保险中政府做的指导和制定相关扶持优惠政策及其执行，主要有监督政府相关部门是否准时的发放财政补贴及是否正确使用财政补贴，政府相关部门在收受优惠方面是否到位，还有相关政策是否适用于当前的农业保险发展状况等；就购买保险的农业生产者来看，重点是对其信用和利用多于保险合同另一方的信息而以损害别人的利益让自己收益的行为；就农业保险公司来看，主要各保险公司在市场中是否有不正当竞争和违反法律法规的行为。农业保险监督管理不是只局限于对市场秩序混乱的监督，还要注重相关政府部分不尽责的情况，使我国扶持农业发展的政策能在农业保险方面发挥作用。做到农业保险监督在阳光下进行，理清政府相关部门在监督体制机制中的责任义务，才能确保监督的高效和和合理。政府是农业保险的主导者，指导好农业保险的市场交易是基础，让农业保险可持续发展有一个良好的政策、市场环境也是非常重要的，更加关键的是要做好农业保险的监督，以保障其发展秩序。（二）优化农业自然灾害保险补贴法律制度1.补贴主体和补贴客体要划分补贴主体就得按照各个部门在补贴过程中所承担的职务和责任来看，主要有制定相关法律和准则的部门、负责相关管理的部门、分发补贴的部门和负责相关监督的部门。财政部是我国制定农业保险补贴法律准则的主要部门，财政部还具有制定相关政策的权力。而各级财政部是进行管理和分发农业保险补贴的部门，它们具有审核的权力，行使审核权时，要根据相关法律规定对农业保险公司的补贴申请进行审核，确定是否满足补贴要求。对于监督部门，在健全《农业保险条例》的前提下，建议设置一个仅负责监督农业保险的部门，这个部门设在农业部下，因为农业保险得管理不能离开补贴，农业部下的监督部门相对于保监会来说，更加专业和高效，另外，因为这一监督部门不隶属于补贴分发的部门，可以起到制约均衡的作用，从而保证了补贴的正对性合理利用。补贴客体就是获得财政补贴者，即农业生产者和农业保险公司。2.补贴程序财政补贴程序的是否合理对补贴的有效运用非常重要，所以要设置好财政补贴程序，就当前我国的法律法规来看，并无相关方面的内容。建议参考以下的程序：首先财政部门先做好一年里全国财政补贴实施方案，而各省的财政补贴实施方案则有省级财政部根据本省的实际情况来设计；其次，各省财政部门所设置相关部门对农业保险公司和购买农业保险的农业生产者提交的财政补贴申请进行审查核实并予以答复；最后，相关农业保险监督部门要严格监督签定的财政补贴协议和合同。（三）健全农业分保的法律制度1.农业分保合同一方面，要确定分保主体。分保分出的人就是政策性农业保险的保险运营组织，农业和商业保险公司都属于保险运营组织，分保接收人就是属于国企的保险公司和有外国投资的中国保险公司，这两者都是分保合同的主体。另一方面，要运用合理的分保同方式，国家要先规定好分保分出的人的实行分保的比值，扣除这一部分的就是不属于比值的分保，在其比例内能够按照自己的情况进行选择。这样的分保合同方式的运用没有繁琐的程序，给保险公司的运营给予了一定的自由度。2.建立农业分保基金农业保险补偿体制机制的正常运作离不开农业分保基金。整体来说就是，分保人在承接原保险人的部分将农业保险时，分保人要负担其所承接的部分的责任，获得对应的的基金。就具体情况来看，管理农业分保基金的是国有农业保险公司，基金费用可从多渠道获取，从国有分保公司子公司缴纳再保险费用和财政补贴是主要的获取手段。四、结语农业是整个国家经济社会发展的基石，解决好农村、农业、农民这三者对国家来说是非常重要的了。当农业自然灾害发生时，政府的因其调控力量比市场的自然调控调控更能应对风险，然而，对于因自然灾害而损失严重的农业生产者，我国政府的政策援助和财政补贴并没有根治农业生产者所需的自然灾害造成损失的援助困境，另外，财政资金援助不能超过一定限度，不然会破坏整个国家经济的均衡发展。因此，运用农业保险，在借助市场来分担灾害风险，弥补灾害造成的损失，以保证农业的健康发展是非常有必要的。当前，所制定的《农业保险条例》解决了农业保险有法律法规可以依据的问题，向农业保险法律发展迈出了一大步，然而，相关法律法规的规定还不够具体和有明确的相关标准，无法解决农业保险的很多实