《产业政策重启：美国新产业政策框架》

产业政策重启：美国新产业政策框架

!”#$%今年5月，新美国安全中心首次发布《产业政策重启：美

国新产业政策框架》。报告认为，美国长期缺乏国家级产业战略与统一的

产业部署，政府监管过于自由，导致本土制造业向海外大规模转移，美国

科技竞争力下降，进而导致出现经济安全和国家安全危机。报告提出了美

国新产业政策的初步框架，该框架汲取了美国以往的经验教训并借鉴了他

国的经济政策，包括六项不同但相互关联的行动，目的是增强美国政府对

经济发展的主导性、加强美经济弹性并与崛起的中国相抗衡。赛迪智库网

络安全所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。

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美国当前的产业政策框架主要基于地缘政治和地缘经济的

压力，几十年来一直以冷战方式予以应对，因此没有从全球经济

体系中受益。但从当前局势来看，美国的冷战思维不足以应对当

前与中国的地缘政治竞争。因此，美国需要重塑产业政策，努力

制定适当的对华产业新政策，即由政府主导、促进经济发展和增

长的政策，使美国在面临国内外挑战的时候，结合安全、经济和

技术的相互影响，采取保持美国竞争力的关键产业行动措施。

(-)美国产业政策现状与问题

L政府监管过于自由

过去30年来，美国政府一直维持着冷战时期的做法，在私

营企业主导经济发展并建立全球化体系时，采取了自由放任的监

管立场，基本上没有施加任何干预：主要依靠私营企业推动技术

发展，政府对产业发展的参与仅周期性地有所增加，以解决一些

迫在眉睫的问题。这间接和直接造成了本土制造业的外流，而政

府对私营企业创新日益倚重，也导致了研发强度从重要但有风险

的基础型研究转向了更安全且具有更好投资回报的应用型研究，

美国科技竞争能力在走下坡路。事实上，自由放任的监管策略在

应对苏联时发挥了有效作用，这主要是因为当时苏联已与全世界

脱节，无法再从全球经济体系中获益。但如今，美国面对的中国

是一个已完全融入全球化体系、在经济、技术和军事等方面都颇

具实力的强国，美国于冷战时期形成的经济和安全策略已不足以

应对当下的地缘政治竞争。

2.缺乏国家级产业战略目标及统一部署

当前，美国政府对于产业战略的总体愿景过于宽泛，停留在

口头上对宏伟战略的支持，尚未有总体的国家战略和清晰的愿

景，导致政府的产业行动长期以零散的方式在进行，并仅仅在补

救当下危机暴露出的弱点，如新冠疫情以及随之而来的供应链中

断。尽管美国目前开启了部分产业立法，如《美国竞争法案》、

《美国创新与竞争法案》、《2020年本土稀土法案》等，但也由

于缺乏统一的目标支撑而显得杂乱无章，长此以往，必然会导致

效率低下和各项任务的终止。若要推动成功可持续发展的产业政

策，就必须设立一个共同的国家目标，并在目标指导下，由所有

相关利益攸关方共同努力。

（二）制定国家产业政策的必要性

制定美国国家产业政策战略的理由有两方面：首先，美国需

要一种与中国竞争的长效战略，以减少对中国关键投入产业领域

的依赖。其次，美国需要一种应对中国挑战的产业政策，保持强

大的产业基础、强化军事和应急准备，并最大限度地利用美国在

创新和竞争方面的优势。

1.应对中国的挑战

数十年来，美国一直是全球科技强国，但近些年却任由自身

许多最宝贵的优势（人才、研发投入、基础设施和资源）持续削

弱。而中国却迎头赶上，成为当前美国主要的竞争对手。中美两

国在产业发展上的差距在逐渐缩小，主要原因有三：一是中国加

大了对科技和高端制造技术的投入，包括微电子、人工智能、生

物技术和量子科学等具有经济社会变革潜力的前沿技术领域。从

2010年到2019年,中国研发的年均增长率为10.6%,大幅超过

美国，并可能在2025年代全面超越美国。为此，美国需要制定

一个具备自身特点的产业政策，与中国重新展开全球竞争。积极

和统一的产业政策战略和框架可以帮助美国优先考虑其现在和

未来所需要的资源、投资和技术，使得相关机构在税收、法规和

移民等领域建立有效的实施方法，与自由市场原则和美国价值观

保持一致。

2.增强美国的竞争力

一方面，全面的产业政策战略应促进美国经济繁荣、加强国

防、增强美国竞争力以应对社会挑战。政策制定者应该制定应对

各种问题的方法，包括应对气候变化、改革基础设施、确保半导

体供应链的安全等。另一方面，产业政策战略还可以为政策制定

者提供解决国家安全和经济安全目标重叠问题的路线图。现代化

和日益增强的经济相互依存度导致美国的经济目标与其国防优

先事项联系在一起。例如，国防生产法和出口管制条例，都是为

了解决国家安全问题。一项产业政策战略，以及实施这一战略的

经济工具，可以帮助政策制定者将其重点转移到解决国防问题和

国家需求计划的双重考虑中。

（三）美国产业政策的含义

美国产业政策指的是，美国政府为推动符合国家利益的经济

成果所采取的一切介入自由市场的措施，一般情况下，这些措施

不会由市场自行采取，因为企业并不会自愿地提供国家利益所需

的一切。产业政策战略必须是一套全国性的做法，包括人力资本、

基础设施、投资、税收和监管政策，以及制度和官僚程序，以保

持其现有优势并创造新的优势。值得一提的是，产业政策不包括

保护夕阳产业的制造业岗位，或通过影响单个企业的商业活动来

“越俎代庖”，因为这些行为会造成市场扭曲和道德风险。

(四)美国产业政策的目标

美国的产业政策是政府基于国家利益的经济结果参与自由市

场的行动措施，美国领导人通过发展、增长或调整部分或全部经

济，以实现特定目标。目标是确保关键技术领域的长期竞争力，

建立安全和有韧性的供应链，并在危机时期保障社会的日常运

转。由于单一企业的商业活动有可能会触及潜在的市场震荡和道

德风险，因此，产业政策需要进行整体统筹，才能更好地保护行

业发展。

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纵观美国历史上采用过的产业政策或技术政策，可以看出，

美国一直没有正式出台过长期的国家产业政策战略，各种产业政

策和长期国家目标之间始终缺少连贯性，紧靠解决眼前问题积累

的零星成功经验让美国维持了竞争力。

(-)一个工业国的诞生

美国产业政策奠基人亚历山大•汉密尔顿通过推动政府利用

投资、关税和补贴支持私人产业和制造业、推动成立国家银行等

方式，开创了“以私人手段追求公共目的”的产业发展模式。

在汉密尔顿主张建立国家经济身份的基础上，曾任众议院议长的

亨利•克莱提出了“美式体制”的理念，即通过为本国产品提供

充分的关税保护，让经济基础回到国内，从而免受外国人的主宰,

这进而推动了1824年的关税政策成为法律。汉密尔顿集中公共

和私营企业资源的做法，以及克莱的“美式体制”理念，在此后

数十年又反复上演。美国先后于1917、1933、1942年先后成立

了战时工业委员会、国家复兴管理局、战时生产委员会等国家机

构，旨在协调产业、人员以及政府这三者在美国商品和服务的生

产/提供、定价和分销中的关系，以解决近在眼前的需求，同时也

为未来和平时期的战略合作奠定了基础。

（二）科学技术的新前沿

1940年，曾任麻省理工学院工程学教授的万尼瓦尔•布什

提出成立国防研究委员会（NDRC）并负责领导科学研究发展局

（OSRD）,致力于召集各领域科学专家来协调政府与产学研之

间的合作并确定优先事项，旨在通过扩大合作，利用私营企业的

创新来迅速重建有竞争力的技术优势，同时避免倾注过多资源建

立国家实验室。这有效激发了此后美国数十年的研发投入以及国

家科学基金会的成立，目前该基金会每年拥有88亿美元的预算,

其中25%全力支持美国学术机构的基础研究计划。此外，布什的

贡献还在于营造了优质的创新环境，正是在这样的环境中，孕育

出了全球定位系统和互联网等技术。

（三）冷战时期的起伏变化

美苏太空竞赛拉开序幕。在苏联陆续发射太空卫星的压力下，

出于国家自豪感及实际需要，美国政府、产业界、学术界和公众

纷纷投身于构建专业知识以及凝聚美国在太空领域的技术优势。

例如，美国政府鼓励学生学习科学、技术、工程和数学，并通过

1958年的《国防教育法案》等立法资助学生参加理工科和外语培

VII;同年7月，国会成立国家航空航天局，每年拿出1亿美元的

巨额预算用于载人登月，成立国防部高级研究计划局，旨在确保

美国成为“战略技术突破的始作俑者而非受害者”，这两个机构

的建立促使美国从计算机断层扫描和人造假肢到隐形飞机和语

音识别在内的大量技术不断得到创新突破。

美日全球半导体产业发展竞赛拉开序幕。面对竞争力异常强

大的日本企业，美国在全球半导体生产中的份额由此前20年间

一直稳定在60%的水平一路下滑到8()年代末的不足40%o为了

缓解这一危机，美国联邦政府与半导体制造技术联盟(由14家

美国半导体企业组成)展开了合作，并提供了8.7亿美元左右的

国防部高级研究计划局拨款来强化该产业，最终解了业界的燃眉

之急，并且不到10年内，美国的芯片制造产业就重回了全球领

先地位。

在此后的30年中，美国政府继续通过更具针对性的立法来推

动科技发展，如1980年的《拜杜法案》和《史蒂文森惠德勒技

术创新法案》，以及1982年的“小企业创新研究计划”，均旨

在通过知识产权共享和技术转移框架，鼓励产业和政府展开更全

面的合作。

(四)最新产业政策

美国近些年也在不断探索出台产业政策文件或推动产业立

法,如特朗普政府的《2020关键和新兴技术国家战略》《2018

国家量子计划法案》《2019维持美国人工智能领导地位的行政命

令》《2020年稀土外包法案》《2021美国创新与竞争法案》《2022

美国竞争法案》，甚至包括拜登的基建一揽子计划，但均因不追

求特定进度和目标，缺少明确的总体国家战略与之配合而处处受

阻。以寻求修订《促进美国制半导体(FABS)法案》提供半导体

投资税收抵免事件为例，原始法案早在一年多以前就被提出，但

由于缺乏统一和共同战略目标，众议院和参议院之间的关键分歧

还未得到解决，并且一直在两党的拉锯战中原地踏步。

尽管美国目前采用的产业政策是琐碎、散点式的，但针对当

前迫在眉睫的产业问题具有一定的成效。例如，就在世卫组织宣

布新冠疫情爆发呈现全球蔓延的两个月后，特朗普政府于2020

年5月宣布了“曲速行动”，该行动由国防部和卫生与公众服务

部共同实施，它提供了一种手段，使联邦政府能够与六家疫苗供

应商合作，在平行基准上简化临床试验，希望通过《国防生产法

案》授权来加快各支被看好的疫苗的开发。这项行动大大促进了

政府与疫苗供应商的合作，简化了新冠疫苗的研发流程，使关键

疫苗在短短10个月内就生产了出来，而相比之下，研发麻疹疫

苗用了10年，埃博拉疫苗用了43年。该行动的惊人成主要归功

丁其目的明确、搦有完成使命所需的绝对优先权和资源，以及政

府、产业、学术和科学界的“精诚团结”。

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产业政策需突显出国家独特的优势，因此，各国国家产业政

策形式各不相同，且并不存在“一剑破万法”的产业战略。但了

解其他国家和地区为促进和保护关键产业而采取的产业政策，汲

取部分可借鉴的经验，对发展美国产业政策具有积极意义。

(-)日本向半导体市场进军

通过政府激励措施、企业合作以及具有较高风险容忍度的政

策，日本在20世纪80年代末成为了全球占主导地位的半导体设

备生产商之一。日本采取的做法是：制定半导体技术转移政策，

要求欲进入日本市场的外国企业与本地企业成立合资公司，为本

地企业创造机会，从外企吸收尽可能多的经验和知识，并达到最

终取代的目的。借助此项政策，日本的半导体市场逐步跟上了美

国蓬勃发展的产业。但是，日本企业仍不具备开发设备或制造技

术所需的方法和手段，为此，日本政府着手建立了统一、综合的

超大规模集成电路技术研发机构，该机构汇集了日本顶级半导体

领导企业的下一代芯片制造设备和技术，成功帮助日本完成了由

快步追赶者向全球领导者的蜕变，并最终超越竞争对手生产出了

最先进的1微米的芯片。

（二）台湾台积电的崛起

台湾省政府利用公私合作关系，帮助台积电赢得了世界上最

大和最先进半导体制造商的地位，促进了台湾芯片制造产业的蓬

勃发展。台湾省政府采取的策略是：1973年，台湾成立了工业技

术研究院（ITRI）,以公共实验室的形式开展应用研究，旨在通

过先期投资将研究院所取得的进展能够转移到私营企业，以此作

为私人企业不愿将资本投放到半导体制造此类资本密集型、高风

险事业上的对策。不久之后，该研究院专设电子所（ERSO）,

作为政府机构负责研拟与半导体相关的产业政策。1975年，电子

所推动与美国无线电公司达成技术转让协议，从美国企业获取到

了半导体制造中的重要技术手段一互补金属氧化物半导体工艺，

并获得了来自美国工程师在芯片制造的基砒概念、工业知识乃至

管理技术等方面的深入指导。1980年，借助通过与美国无线电公

司的协议获得的技术，工业研究院电子所建立了其第一家代工厂

一联华电子公司（UMC）,在此过程中台湾省政府投资了1000

多万美元用于所需的基础技术研究，并在代工厂的工程师招聘和

培训方面发挥了积极作用，从而使联电成为了本省最赚钱的制造

商，但却仅限于低端芯片制造能力。1987年，为解决台湾芯片产

业中私营企业投资始终不足的问题，台积电成立。此后，在以35%

的股份作为交易条件的基础上，台积电获取了荷兰企业飞利沛电

子先进的1.5微米制造工艺，加之上述台湾政府在半导体产业方

面的早期投入，台积电逐渐发展成为全球第一半导体企业。

（三）新加坡半导体产业败局

1987年，新加坡政府成立了特许半导体制造公司，之后其通

过与美国芯片制造商斯亚乐半导体合作改进了自身的制造工艺，

并在1994年实现了0.6微米工艺，成为了特许半导体制造公司和

整个新加坡产业发展的里程碑。此外，特许半导体制造公司还与

东芝合作，在新加坡建立了更多的代工厂。与此同时，政府也通

过具有高风险容忍度的政策和税收优惠，支持特许半导体制造公

司的发展，促使其将制造能力转移到新加坡。但随后新加坡半导

体产业逐渐走向衰落，主要原因有三点：一是中国利用大量政府

补贴激励代工厂迁入其境内，并占领了一部分低端半导体价值

链。中国企业用与新加坡代工厂一样的方式获得了制造芯片的技

术知识，向外国人才学习并最终取代了他们。鉴于成本较低，英

特尔和IBM等芯片设计企业也同样倾向于选择中国的半导体制

程工厂。二是1998年，台积电在新加坡成立硅制造系统公司，

此举意在打压特许半导体制造公司的同时，在市场中引入更多的

低端芯片制造商。最终，特许半导体制造公司不得不降价，这迅

速吞噬了其毛利率，并使其失去了与台积电竞争所需的资源。三

是三星决定建立自己的代工厂，并进军高端芯片制造领域，其雄

厚的资金实力和在该领域的便利经验使之成为可能。三星迅速超

越了特许半导体制造公司，成为压垮特许半导体制造公司的最后

一根稻草。

总体来看，新加坡的政策起初非常成功，利用本国的受教育

人口、已有的技术行业和有针对性的激励措施推动半导体产业发

展。然而，其半导体产业的最终崩盘主要是由于半导体产业发展

很迅速，但政府政策却未能相应调整所致。作为一个小国，新加

坡无法像美国那样投入资源来调整产业政策应对外资企业竞争

所带来的挑战。

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新国家产业政策的有效部署和执行，不仅需要美国政治领导

者采取一系列持续且规范的措施，还需要行业高管的积极支持和

参与，并且必须在国家技术战略的框架内规划、实施和更新这些

政策。即：要推动一个成功、可持续的产业政策，既需要有一个

全国性的目标，也需要所有利益相关方为实现该目标部署各种工

具和具体策略。《报告》研究借鉴美国产业经验教训，以及日本、

中国台湾地区和新加坡过去的产业政策，提出美国国家产业政策

的行动框架，包括以下六项不同但相互关联的行动，这些行动是

成功执行美国产业政策的关键。

(-)发出号召，提出统一目标愿景

新产、业政策应确保美国具有赢得竞争所需的技术和知识。而

目前由于缺乏统一、宏伟且可行的目标，使得全面立法、确定资

源优先级和团结业界更具挑战性。为此，政策制定者应：

(1)阐明保持美国经济竞争力和技术领先地位的愿景和目

标，确保美国作为世界首屈一指的技术强国的地位，使其能够在

不损害其价值观或主权的情况下赋予其公民权力、进行经济竞争

并确保其地缘战略利益。

(2)确定技术领域的优先级以制定相关具体政策与措施。

比如，必须在哪项技术保持领先地位、需要采取什么措施迎头赶

上、必须保护什么核心技术、在哪里有能力成为快速跟随者以及

应该如何参与国际事务的明确指导，所有这些因素都会影响行动

和政策的执行。

(二)通过有效监督实施和评估，形成产业成功案例

一是要加强产业政策的实施与监督。愿景和目标确定后，美

国政策制定者就必须开始实施和监督产业政策，此时需要提前建

立衡量政策有效性的能力，如对包括研发支出需求、劳动力问题、

教育需求、创新障碍、基础设施不足、供应链限制和对外国的依

赖度等产业政策相关的参数和进程进行持续监测和评估。但是，

美国政府目前缺乏监督产业政策实施的专门的官方组织。为此：

Q国家安全委员会和白宫科技政策办公室应当牵头对当

前监管机构的权利和能力进行审查，找出其中短板以及实施和评

估产业政策所需的财政资源（调查的结果将作为基准线，用以确

定美国政府持续实施产业政策的能力）。

0国会与政府应当合作加强政府的组织架构，以制定、

执行、监督和维持新的美国产业政策。

二是要建立产业政策结果评估标准。为了衡量这些政策的成

功程度，需要对产出和结果进行强有力的分析。为此：

（1）美国政府应当成立一个特别工作组，负责制定产业政策

目标的衡量标准。该工作组应包括来自商务部、教育部、国防部、

科技政策办公室、国家安全委员会、国家科学基金会的代表，以

及来自产业界和民间团体的各相关方。

⑵国会应当授权对美国产业政策进行持续的研究和分析，

并进行报告。这项工作需要靠长期财政拨款来维持，并需要确保

合理决策所需的透明度和问责制。

（三）协调政府和产业界，形成绝对的战略优势

将国家利益与美国私营部门的利益保持一致至关重要，公私

合作伙伴关系将成为美国新产业政策的核心特征。将美国政府的

财政资源和目标与产业界、美国大学和研究机构的能力相结合将

是一种极佳的战略优势，该优势几乎没有其他国家能够与之匹

敌。一个典型的历史案例就是：1987年，美国政府与由14家美

国半导体企业组成的企业联盟联合对美国多所顶尖大学成立的

微电子研究中心进行资助，旨在加强6G电信技术研究，增强美

国在微电子领域的竞争力。在产业界和学术界的加持下，白宫和

国会应当：

（1）找出在重大技术领域和科学学科建立公私合作关系的机

会。每个伙伴关系都应当有明确的目标，这些目标则应植根于更

广泛的产业政策目标，比如一般的技术领导地位、供应链弹性和

安全性，以及具体的科技突破。

（四）设立专门机构，视需要调整政策

政策制定者应根据不断变化的环境调整产业政策的准备。一

项有效的产业政策将是充满活力和适应性的，通常更新持续有效

的产业政策是困难的，为了最大限度地提高成功的几率，需要成

立新的专门机构或人员，根据特定行业的技术成熟度和应用、供

应链的相互依存性以及相对优劣等因素，及时把控政策走向。

为此，总统应当：

(1)任命一名负责技术竞争的副国家安全顾问。理想情况

下，此人将向国家安全顾问、国家经济委员会主任和科技政策办

公室主任报告。其任务是根据对正在开展的工作进行持续分析，

为产业和技术竞争政策提出建议。

(五)接受和降低风险风险，改变政府监管方式

政府对产业的介入越深、对学术研究的投入越大，就要越能

容忍失败。科技的进步植根于高风险、高回报的研究活动，但当

前美国的政治文化与产业发展所需的心态格格不入，成为了成功

利用产业政策促进美国的长期竞争力而言的挑战。政客应当抵制

廉价诱