农村环境治理中的社会资本探析

农村环境治理中的社会资本探析

一、我国农村环境问题的提出

保护农村环境是实现农村社会和谐发展的重要内容之一。改革开

放之后，我国农村经济得到了快速发展，但农村的环境问题却有

愈演愈烈的趋势。问题主要有以下几方面：

1.农村生态资源面临窘境。我国森林资源总量不足，分布

不均衡；草原资源缺乏管理，草原退化速度很快；农村的水资源

也存在污染和短缺的问题，地区分布相当不均。

2.农村的环境污染进一步加剧。我国农村乡镇企业“三废”

处理率比较低，带来很大的污染；我国农药和化肥的使用量排在

世界前列，但是利用率不高，严重影响着环境质量和食品安全;

农村禽畜养殖带来的粪便、农村生活污水和生活垃圾逐年增加,

这些污物不经处理随意排放，严重影响着农村的人居环境①以上

数据来自水利部水土保持司：《中国水土流失与生态安全综合科

学考察报告》2008oo

3.环境的退化趋势没有得到有效控制。近几十年来，全国

部分农村地区生态系统功能退化，生态灾难频发。尤其在中、西

部的部分生态脆弱区，已经陷入生态系统退化的恶性循环之中。

二、我国农村现行环境治理模式分析

当前，我国对农村环境的治理方法主要从三方面入手。一是

从立法的角度。制定了《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水

污染防治法》、《土地管理法》等有关环境问题的法律，这些法律

都适用于农村环境的保护。二是从政府的角度，使用行政手段治

理农村环境。包括制订和出台一系列的法规、标准、技术规范；

建立起农村环境保护责任制度、首长负责制；建立一些农村环境

保护试点等等方法。三是从环保观念的角度，加大对农村环境保

护的宣传。这些治理方法虽然取得了一定成效，但是目前的农村

环境治理模式还存在一定漏洞，缺乏有效性和效率，难以实现环

保绩效。

笔者认为，现行的这种农村环境治理模式，其基本特点在于

“政府主导”，环境治理过于倚赖政府作为，忽视农村社会中农

民对环境问题的参与、合作，农民参与程度很低，往往成为政府

治理的旁观者、被动应对者甚至对抗者，形成政府在农村环境问

题中“孤军奋战”的局面。这种政府主导的环境治理模式应用在

城市会达到一定的治理效果，但是对于农村环境问题来说却效果

不佳。这是因为：其一，我国大部分农村地区人口分布较分散,

尚没有形成便于政府统一管理的农村社区；其二，我国农村社会

处在村民自治的管理方法之下，村级以下的农村社会没有直接的

政府管理机构，政府的环保作为很难渗透到农村社会的纵深处;

其三，农村环境治理的硬件设施不足，资金、人员和设施匮乏［1］。

这些原因致使目前我国很多农村地区的环境保护工作实际上处

于空白状态，治理模式急需进一步完善和创新。

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三、社会资本：农村环境治理不可或缺的组织要素

2007年我国政府出台了《关于加强农村环境保护工作的意

见》，其中明确提出农村环境保护的基本原则是“政府主导，公

众参与“，倡导在农村环境治理过程中建立公众参与机制。而要

鼓励、引导农民和社会力量参与农村环境保护，实现农民、政府、

企业等农村社会环境利益相关者之间的良性互动、协同治理，就

不能不提到社会资本概念。社会资本是公民参与社会管理的一个

不可或缺的要素。

提出社会资本概念的是法国社会学家布尔迪厄。他把社会资

本理解为“对人们获取价值效益有着直接影响”的“非经济的社

会关系”［2］。继布尔迪厄之后，帕特南把社会资本进一步解释

为社会组织的特征，“它们能够通过推动协调和行动来提高社会

效率”［3］。信任、规范和关系网络是社会资本的三个基本要素。

信任是人际之间、社会组织之间的黏合剂，是促成社会之中分散

和孤立的个体达成合作的一个必备因素［4］；关系网络镶嵌于社

会结构之中，处于同一个关系网络中的成员会为了共同的目标而

趋向于合作：5］；规范的意义在于“使成员们在相互之间的日常

事务中获取的总体福利得以最大化”［6］。

在农村环境治理过程之中，社会资本是不可或缺的组织要素,

它可以组织农村社会成员参与到环境治理过程之中，使政府、村

民、企业等环境利益相关者之间树立信任，建立沟通网络和合作

机制，实现更高和更广泛层次上的合作，弥补政府单向治理的缺

陷，是更人性化和更灵活有效的辅助管理手段。

四、农村环境治理中社会资本的功能

社会资本在农村环境治理实践中发挥着如下几种功能：

（一）社会整合功能

我国农村社会中蕴藏着丰富的社会资本，在农村社会生活中

起着重要的社会整合功能。这和我国农村社会的社会特征有关。

中国农村社会基本上是一种“熟人社会”，以血缘关系、熟人关

系为纽带形成了基本的农村社会关系网络。当代农村社会结构和

人际关系虽然发生了一些变化，但是家族、亲属、熟人等关系在

农村社会生活中仍然是重要的关系网络基础，而其中潜在的信任、

互惠是整合农村社会的重要因素，在农村社会的环境治理中是不

可或缺的积极要素。

（二）组织与协调功能

在农利社会的环境治理中，丰富的社会资本状况可以促进村

民对环境治理的参与和合作，可以有效地解决人们在环境博弈中

的利益冲突，减少摩擦，弥补政府单向管理的不足。在环境治理

过程中，通过一定的社会关系网络的自我组织和正式与非正式规

范的凝聚，社会资本可以将分散的个体凝聚在一起形成合力，进

行共同的环境利益诉求；也可以协调内部成员之间的环境利益冲

突和摩擦。

（三）规范功能

社会资本的规范要素的存在可以，足使人们在遵守环境保护

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规则方面形成默契和互惠。尤其是非正式规范，在农村社会中起

到相当大的自我约束和自我管理的作用。这种农村社会中的“软”

规则，实际上也就是人们在其所处的文化、环境的潜在影响下，

依其对所处社会生存环境的理解而做出的行为选择。良好的规范

状况意味着农村社会成员彼此之间在潜移默化中形成信任感，对

共同认同的潜在规范都能主动服从，自我约束。环境物品具有公

共物品的属性，很容易发生“公用地悲剧”现象。在缺乏正式的

制度约束和国家强制力维护的状态下，社会资本恰恰可以填补这

个空间。社会资本作为一种非正式的调控手段，可以通过村民舆

论、村风民俗的约束力，使违规的村民承担失去信用与声望、失

去良好邻里关系和社会交往的风险，主动遵守环境规则。这种潜

在的社会规范在村民自治状态下远比政府号召更具有效力。

（四）促进沟通和参与的功能

政府和利民之间是否构筑起良好的关系网络和沟通平台，对

于农村环境治理效果有重要的影响。关系网络是社会资本的基本

要素，良好的关系网络同时意味着沟通机制的畅通、多方参与、

伙伴关系和高信任水平。政府是环境治理的主要责任承担者和治

理行为的决策者、组织者。政府在村民中的口碑与受信任程度在

一定意义上反映了政府在环境治理中的社会资本状况和信任环

境。政府和村民之间是否建立了良好的环境利益协调机制、环境

信息沟通网络对于农村环境质量具有重要的影响。就普遍情况而

言，我国农村社会村民与政府之间尚未形成良好关系网络和沟通、

合作机制，政府的信任水平总体上不高，相应地政府的社会资本

状况并不乐观。这些问题都制约着政府的环境治理绩效。

五、社会资本视野下对农村环境治理的展望

在2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保

护的决定》中，指出我国目前“环境治理机制不完善、公众参与

水平有待提高”等弊病，倡导从传统环境治理模式向现代模式跨

越。这也开启了在农村环境治理中利用社会资本，发挥社会资本

功能的脚步。

1.在农村环境治理中注意培育和利用社会资本，防止社会

资本流失。利用社会资本因素构建起农村社会的环境合作网络和

参与机制，使环境治理从各自为政到形成“合力”，达到协同合

作的效果。

2.培育农村社会的环保网络和环保组织，促进农村社会成

员对环境治理的参与水平。政府应有意识地推进农利环保组织的

发展，促进这些农村环保组织以合作的姿态发挥作用，维护农民

的环境权益。

3.增进政府和农村社会各环境利益相关者就环境问题的沟

通和合作，实现良性互动。要提升农村环境治理效果，就必须促

使农村环境利益相关者彼此间形成一种关系密切、渠道畅通的沟

通网络和横向交流平台。通过这些平台培育政府在农村社会中的

信任环境，建立起良性互动的机制，实现农村环境的合作治理。

4.加强对农民环保价值观念的教育。要充分利用宣传工具，

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向农民普及环保知识和环保观念，同时也应积极维护农民的环境

权益，增加农村环境治理过程的透明度。

在我国，近几年已经开始注重利用社会资本这种“柔性”手

段提升农村环境治理的效果。在很多农村地区，越来越多的环保

民间组织开始兴起。例如江苏姜堰市罡杨镇，2007年在政府牵

头下成立的乡村环保非政府组织，在乡镇企业排放、污染督察、

环境矛盾调处与协调、污染整改落实等方面都发挥了很好的作用,

使环保信访量大大降低；在浙江滕头，人们建立了中国最早的村

级环保机构——环境资源保护委员会，这个组织对引进的企业和

项目实行一票否决，充分发挥了公众在环境决策的力量，也使滕

头村赢得了“全球生态500佳”、“世界十佳和谐乡村”的声誉；

在厦门PX项目事件中，政府和当地民众充分沟通协商，最终促

成了这一环境问题的圆满解决。越来越多的农村地区把环俣要素

纳入利规民约中，使之成为农利社会治理的一个必要考察方面。

农村环境治理绩效的实现需要一个缓慢的积累过程。我们必

须充分利用农村社会中丰富的社会资本，发挥社会资本功能，调

动最大多数的农村社会成员参与到环境保护中来，实现政府管理、

农民参与的有机结合，只有这样，我们的农村环境保护事业才能

取得最终的胜利。

[1]王怀勇，曹琳.新型农村金融组织创新的理论逻辑与

现实路径[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2011(4)：

28-30.

[2]]法]皮埃尔•布尔迪厄.文化资本与社会炼金术一一

布尔迪厄访谈录[M].包亚明，译.上海：上海人民出版社，

1997：202.

[3]RobertPutnam.MakingDemocracyWork[M].Princeton；

PrincetonUniversityPress,1993：167.

[4][美]詹姆斯•科尔曼.社会理论的基础