土地行政学第七章(地用行政管理)new

第七章地用行政管理地用行政管理概论土地利用计划管理土地利用规划管理土地用途管制土地整理地用行政管理概论地用行政管理是指国家和地方政府的土地行政主管机关为合理组织土地利用，依照国家的有关法律、法规和政策，对各种土地利用过程所实施的全面的、系统的管理行为。地用行政管理概论地用行政管理的主体与客体

主体是国家和各级政府的土地行政主管机关；客体是区域内全部土地和所有利用土地的单位和个人。地用行政管理的依据国家有关土地利用的法律、法规和政策。地用行政管理概论土地利用计划行政管理是土地利用规划行政管理的具体落实，也是土地开发、整治、保护的依据；土地利用规划是土地利用行政管理的主体；土地开发、整治是土地利用计划和规划的具体实施；土地利用动态监测是土地利用计划和规划的监督、反馈和调整。地用行政管理的内容

土地利用计划行政管理、土地利用规划行政管理、土地开发、整治、保护与土地利用监测行政管理等。地用行政管理的基本方针

把保护耕地放在地用行政管理的首位坚持供给制约和引导需求，统筹安排各业用地开发与节约并举，以节约挖潜为重点，提高土地利用效率坚持“一要吃饭，二要建设”的方针土地利用计划管理土地利用计划的划分

按时间长短可划分为中期计划和年度计划;土地利用计划按管理方式可分为国家计划和地方计划。土地利用计划是指国家或地方政府对土地资源开发利用做出的中期、年度部署和安排，是土地利用规划的具体实施性计划。土地利用计划管理土地利用计划的任务

通过编制土地利用年度计划，实现土地利用总体规划的目标。合理确定各类用地的计划指标，调整土地利用结构、规模和速度，促进国民经济均衡协调发展。研究制定用地计划的政策措施，保证计划顺利实施。编制土地利用计划应在“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”原则下，遵循以下原则：严格依据土地利用总体规划，控制建设用地规模，保护耕地；以土地供给制约的引导需求，合理利用土地；优先保证国家重点建设项目的基础设施项目用地；占用耕地与补充耕地相平衡；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。编制的内容农用地转为建设用地指标土地开发整理增加耕地指标生态退耕指标耕地保有量指标编制的程序上报计划建议数下达计划指标上报计划修正数土地利用计划的实施与管理建立严格的用地审批制度完善土地开发整理政策深化土地使用制度改革建立土地利用计划跟踪管理系统土地利用规划管理土地利用规划是实施地用行政管理的重要依据（参照物）。土地利用规划是实施地用行政管理的手段（法定效力）。

土地利用规划的概念土地利用规划是根据经济社会发展总目标，为合理开发利用土地资源、协调分配国民经济各部门用地、妥善安排各项建设工程用地而提出的合理组织土地利用的方案。土地利用规划类型及其相互关系土地利用规划分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划（土地利用规划设计）三种类型。

土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。土地利用规划类型及其相互关系

土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下，即对土地开发利用、整治和保护的某一专门问题而进行的规划，是对土地利用总体规划的补充和深化。

土地利用详细规划是在总体规划的控制和指导下，直接对某一地段或某一土地使用单位的土地利用及其配套设施作出具体安排。该规划属于微观土地利用规划，主要是为解决土地使用（所有）单位的土地开发、利用、整治、保护等具体问题而进行的规划，有较强的可操作性和工程实施性。土地利用专项规划土地开发规划是以土地开发为核心内容的规划。土地开发是指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措施等使各种未利用的土地资源，如荒山、荒地、荒滩等投入经营与利用；或使土地利用由一种利用状态变为另一种状态的开发活动，如将农地开发为城市建设用地。土地开发规划通常分为农用地开发规划和城镇土地开发规划。土地整理规划是以土地整治为核心内容的规划。土地整理的概念是通过采取生物措施和工程技术措施，改变土地的生态环境，以建立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡，提高土地利用率和产出率，使土地资源能持续利用。土地利用专项规划土地复垦规划按其废弃地的类型可分为矿山开发废弃地复垦规划，煤矿塌陷地复垦规划，交通、水利等工程压挖地复垦规划，废弃宅基地复垦规划等。土地保护规划是指在一定历史条件下，人们从保障土地生态环境或满足社会需要出发，为防止土地退化及不合理占用土地等，以一定的政策、法律和经济手段，对某些区域或地块所采取的限制和保护措施。

控制性土地利用详细规划是地方政府为规划和控制土地使用者的微观利用行为而编制的规划，它详细规划了各类土地的使用范围、使用界线、使用强度、利用要求、限制条件等。开发性土地利用详细规划视为指导某一具体地段、地块或某一土地使用单位的土地如何开发利用而进行的具体规划。

土地利用详细规划土地利用总体规划的任务

土地利用的宏观调控土地利用的合理组织

土地利用的规范监督

土地利用的部门协调

土地利用总体规划的原则十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地的原则;兼顾社会,经济,生态综合效益原则;以供给制约和引导需求,统筹安排各业用地的原则;因地制宜,切实可行原则;逐级控制的原则;政府决策和公众参与相结合的原则.

土地利用总体规划的内容确定土地利用总体规划的目标和任务;进行土地利用现状和潜力分析;预测规划期内人口发展规模和各类土地需求量,供给量;综合平衡各业用地,合理调整土地利用结构和布局;确定土地整理,复垦,开发,保护分阶段任务;划定土地用途区,制订各区土地利用管制规则;安排重点建设项目用地;分解下达用地指标;制订实施规划的措施.

土地利用总体规划的程序准备工作阶段1.组织准备2.制订计划3.资料准备规划阶段

1.土地利用现状分析和供需预测2.土地供需平衡分析

3.确定土地利用目标和基本方针4.编制土地利用总体规划方案5.编制土地利用总体规划成果规划审批与实施阶段

1.土地利用总体规划成果评审2.土地利用总体规划的审批3.土地利用总体规划的实施土地利用总体规划与城市规划城市规划立足于城市发展，土地规划立足于约束和保障.城市总体规划为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模、发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排，还包括选定规划定额指标，制订该市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；土地利用总体规划的规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）作出长期的合理安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划的关系是点和面的关系，局部和整体的关系。所以，城市规划中有关城镇体系的用地布局、城市用地的规模和用地选择，各项建设占地指标、以及城市的发展方向应当和土地利用总体规划相协调。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城市规划法》第七条也规定了：城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

从相关法律法规及政策中可见，土地利用总体规划的法律地位表现在以下三个方面。

它是一项国家措施。《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。它是具有法定效力的规划。《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》明确指出，土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。《土地管理法》规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”。它是土地利用上最具权威的规划。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。土地利用总体规划的法定作用主要体现在：它是审批各类土地利用项目的法定依据，根据《土地管理法》有关规定，预审建设项目用地，批准农用地转用、土地征用和乡镇建设用地、农民住宅用地，审批土地开发、整理、复垦等项目用地，都必须依据土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的各类土地利用项目均不得批准。

它是使用土地和开发、整治、保护土地的法定依据。通过土地利用总体规划，国家确定了每块土地的用途。城乡建设、土地开发等各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。没有编制土地利用总体规划的地方，不得改变土地现状用途。

它是依法查处违法批地、用地的法定依据。《土地管理法》规定，对违反土地利用总体规划批准和使用土地的，要分别给予不同形式的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

土地利用总体规划也是土地利用动态监测的重要依据。根据《土地管理法》第七十三条的规定，在买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为中，有违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《土地管理法》第七十六条的规定，在未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为中，有违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《土地管理法》第七十八条的规定，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，《刑法》第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处５年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。第四百一十条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的，处３年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处３年以上７年以下有期徒刑。土地用途管制

党中央、国务院曾以中发〔

1997

〕

11

号《

关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

要求：“对农地和非农地实行严格的用途管制”。1998年修订的《土地管理法》第4条规定，“国家实行土地用途管制制度”。确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度，并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府，同时将执行性的权力下放到市县政府。

现行《中华人民共和国土地管理法》也明确规定：“国家实行土地用途管制制度”。实行土地用途管制制度，是对分级限额审批的用地制度的重大改革，是对我国土地供应方式由需求决定土地的供应向以土地供应能力决定需求的重大转变。土地用途管制

土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，以及经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，土地所有者和使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。实践表明，该制度对合理利用土地资源和保护耕地等方面起到了重要作用。

土地用途管制制度的内容包括：土地按用途进行合理分类；通过土地利用总体规划规定土地用途和土地使用条件；土地登记注明土地用途；对用途变更实行审批制；实行土地利用监督管理；对违反土地利用总体规划的行为严格查处等。

目的

对农用地特别是耕地实行特殊保护；严格限制农用地转为建设用地；控制建设用地总量；实现土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展。

土地用途管制制度的特点是土地用途是由代表国家长远和全局利益的中央政府通过各级土地利用总体规划确定的，土地用途一经确定，即具有法律效力，任何单位和个人都不得擅自改变；土地用途一经确定，任何单位和个人都必须按照规定的用途使用土地，即具有强制性。违反规定的用途使用土地的行为属违法行为，要受到法律的制裁。

土地用途管制的主要内容土地按用途科学、合理分类土地登记明确土地使用权性质编制土地利用总体规划，划分土地利用区和确定各区内土地使用的限制条件对用途改变实行审批对违反土地用途管制的行为进行查处我国土地用途管制的主要内容农用地管制农地转移管制、“农地、农有、农用”、对耕地重点保护建设用地管制已有建筑按原用途使用、新增建设用地必须符合规划用途才能供地未利用地的管制符合土地利用总体规划和后备土地开发利用计划、实际开发利用方向应与规划目标相符、签订开发合同或《开发利用许可证》、开发建成后的农地应受到保护和管制，一般不得再转为非农地。我国土地用途管制规则

基本农田保护区管制规则一般农田区管制规园地区管制规则林业用地区管制规则城镇建设用地区管制规则村镇建设用地区管制规则独立工矿用地区管制规则自然和人文景观保护区管制规则土地整理

土地整理是对土地权属和土地用途、布局、结构的调整，是对土地地形、地貌、地力、水土状况和生态环境的治理。土地整理包括农地整理和非农地整理。

农地整理：农地整理是在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林等进行综合治理。通过调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，搞好土地建设，提高耕地质量，增加可利用土地面积。

非农地整理：非农地整理主要是指城镇与工矿企业建设用地的整理，主要任务是解决用地结构不合理，提高存量土地的利用效率，从而达到少占或者不占耕地的目的，减轻建设用地对耕地的压力。土地整理

土地整理是对土地权属和土地用途、布局、结构的调整，是对土地地形、地貌、地力、水土状况和生态环境的治理。土地整理包括农地整理和非农地整理。

土地整理的基本内涵：在一定区域，按照土地利用的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术等手段对土地利用状况进行改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。（无序

有序）（低效率高效率）土地整理的特征1.政府行为的主导性2.整理目标的多元性3.整理行为的长期性4.整理工作的复杂性5.整理区域的差异性土地整理的特征1.政府行为的主导性

土地整理以政府制定的土地规划、建设规划及区域规划为依据的，而土地整理过程中，又涉及众多政府机构、企事业单位及土地所有者、使用者土地占有于分配关系的调整，所以从客观情况来看，土地整理也离不开政府的介入，否则这项工作难以开展。土地整理的特征2.整理目标的多元性

土地整理具有社会、经济和生态三重目标，虽然从最终来看，这三重目标是统一的，都是为了实现区域土地资源的可持续利用和最优化配置，但是在具体阶段或具体对象上有时又是矛盾或难以统一的。主要表现是，有时以经济目标为中心，而造成土地资源可持续生产能力下降或土地占有的不公平性；有时以社会政治