建设部程质量安全监督与行业发展司二十年工程质量监督的回顾与展望

二十载监督战线成果累累，新时期质量卫士再谱新篇二十年工程质量监督的回顾与展望建设部程质量安全监督与行业发展司伴随着改革开放的坚实步伐，我国工程质量监督事业走过了临危受命，艰苦创业，完善提高和不断开拓前进的二十年光辉历程。二十年来，在各级政府的关心和支下，在各级党委主管部门的领导下，各地工程质量监督机构的广大质量监督人员认真贯彻执行工程质量监督管理的各项方针、政策，不畏艰辛，任劳低怨，认真履行监督职能，有效地控制了工程质量事故的发生和质量水平的滑坡，推动了全国工程质量管理工作不断迈上新的水平。近几年来，在《建筑法》和《建设工程质量管理条例》颁布实施后建设部制定了《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》，确立了新形势下的工程质量管理体制，改进了工程质量监督工作的方法，加强了工程质量监督信息化管理工作。事实证明，工程质量监督实行政府监督是建筑业一项成功的改革。它以其自身工作的成就赢得了社会的广泛支持和行业的普遍认可，已成为我国建筑业发展不可缺少的一支重要力量。在工程质量监督制度实施二十周年到来之际，本文就工程质量监督工作作一全面回顾和展望，作为二十周年的纪念。一、临危授命。艰苦创业1、质量监督机构的建立，受命于危难之时一九七八年党的十一届三中全会以后，我国经济建设蓬勃发展。建筑业进入了建国以来最为活跃的发展时期，工程建设规模迅速发展，高层建筑、大型公共建筑工程、住宅工程及住宅小区如雨后春笋拔地而起，为国民经济的发展及人们生活水平的改善，奠定了物质基础。但由于建设规模膨胀迅速，施工队伍发展过快，致使队伍技术素质下降，管理跟不上，一度在宏观管理上出现失控，工程质量出现急速下降趋，突出表现在：建设市场混乱无证设计、无证施工现象较为普遍，一些建设单位乱招乱雇，找一些没有设计资质的单位和人员进行设计，将工程发包给一些没有施工资质的农村建筑队施工：施工队伍不按基建程序办事，施工盲目蛮干、粗制滥造，房屋倒塌事故不断发生，而且逐年增长，如广东省海康大酒店倒塌事故就是一个例证，一个建筑面积4190平方米，六层（局部七层）现浇混凝土框架结构的旅馆建筑，300多个床位及大小会议室等，该工程仅由一名虚报学历的助理工程师设计，在即将竣工开业前夕突然整体倒塌。倒塌的工程多为一些多层的混合结构，大多无设计，或滥用一些相似的图纸即开工兴建，施工又多由一些无资质的农建队或个人承包施工．据当时统计，从1980年到1982年三年问，就发生房屋倒塌事故327起，其中因无证设计或无证施工原因造成的占64%；还有一些没有倒塌的工程而留下了严重质量隐患．1983年，据福建、安徽、山东、吉林四省抽查了8238项竣工工程质量，结果表明质量问题严重，工程结构质量有隐患的占19.2％。由于当时的质量管理制度，全部是计划经济的管理模式，工程质量等级由施工单位自行评定上报。所以当时从全国工程质量统计报表上看，似乎质量状况很好。1982年全国全民建筑施工企业上报的工程质量优良率达到90％以上，有的企业甚至达100％。但实际工程质量水平令人担忧，其主要原因是当时工程质量管理一直是由建设、设计、施工各方自我控制和约束，缺乏有力的横向和纵向监督制约，质量等级评定的准确性严重扭曲，质量合格率、优良来评定水分很大，完全没有按规范进行，不能反映工程质量的真实水平。为改变这种状况，遏制工程质量事故的频繁发生，工程质量的低下，当时的城乡建设部在全国范围做了广泛深入的调查，特别是对一些建设规模较大，而没有出现大的工程质量事故的地区进行了调查。广东省新会县在1979年到1982年没有发生大的工程质量事故，原因是该县建设局组织了一个6人的工程质量检查组，随时到各地工地进行检查督促，没有设计不能开工，施工按程序进行。广东省深圳市建设初期就组建了一个强大的监督检查队伍，并配备了一些检测手段，对工程的施工过程进行抽查，对结构质量进行检测，对宏观市场的建筑材料进行抽样检查。尽管他们规模大，速度快，但工程质量一直较好，还有辽宁省大连市集体企业管理处，从各施工单位抽调一批技术人员对有关工程质量进行检查，消除了很多质量隐患，等等这些好的做法。同时，又会同有关部门先后派人到西欧先进国家考察学习，了解到对工程质量控制和管理必须实施第三方的建队检查，以增强制约作用。以前是计划经济，设计、施工方都是完成国家任务，没有企业自身利益，现在是在市场经济的情况下，施工企业有了自己的经济利益。在这各情况下，原城乡建设环境保护部与有关部门于1984年共同提出了在全国建立工程质量建队制度，实行政府对工程质量的建队管理，原城乡建设部还指定了十六个城市进行监督试点。经过在这些城市进行试点，取得较好的效果。在此基础上，原城乡建设部与国家标准局共同颁发了《建设工程质量监督暂行条例》。1984年9月，国务院国发（1984)123号文《关于改革建筑业和墓本建设管理体制若干问题的暂行规定》中规定：“改革工程质量监督办法．对一般民用项目，在地方政府领导下，按城市建立有权威的工程质量监督机构，根据有关法规和技术标准，对本地区的工程质量进行监督检查。”之后工程质量监督机构，于工程质量大范围滑坡的严重形势下诞生了。2、工程质量监督机构的建立创业艰难在1983年一些城市进行试点的基础上一些城市的建设行政主管部门也积极参与，开展这项工作，城乡建设部对这一做法给予肯定，并提出在全国范围扩大试点，并于1984年4月在大连召开了工程质量监督试点会议，到会的有46个城市监督机构的代表。会上对工程监督的重要性、有效性、内容、方法、程序等进行了讨论并学习，讨论了《建筑工程质量监督暂行条例》方案．会议总结了监督试点的初步经验，对推动全国工程质量监督工作制度的开展起到了重要作用。建立监督机构初期，由于形势的要求，时间要求急，没有开办资金、没有人员、办公地点交通工具等都没有，人员是借的。经费是借的，办公地点有的是在仓库、有的在临时工棚，在这样艰苦的环境下，我们的工程质量监督事业起步了。二、监督机构不断发展、工程质量监督成效显著二十年来，工程质量监督站在不断加强自身建设的基础上，始终坚持百年大计，质量第一和全心全意为人民服务的思想，严格按规定监督执法，认真履行职责，兢兢业业的工作，在确保工程质量方面发挥了重要作用。l、工程质量监督机构发展1984年以来，各省、市、地县质量监督和铁路、水利、港口、民防、电力等专业工程质量监督机构陆续建立并开展工作。工程质量监督机构从不被人们所认识至赢得社会的认可，成为治理建设工程质量的“中流砥柱。到目前为止，全国从事房屋建筑工程和市政基础设施工程质量监督的各级工程监督机构达到2556个，从事工程质量监督工作的人员达到436万人左右。且77.5％以上人员具有工程技术专业职称。其中省（自治区、直辖市）级工程质量监督（总站）31个，市（地）级工程质量监督机构（站）371个，县（市）级工程质量监督机构（站）2155个。另外，水利、交通、铁路、通信以及冶金、有色、石化、石油、煤炭等13个专业工程质量监督站共1803个，人员约20913人，其中省级及企业内中心站324个，人员5342人，地市级及企业内分站324个，人员5342人，地市级及企业内分站1466个，人员15362人。形成了相当规模的技术密集型监督队伍。2、工程监督管理法规体系初步形成以《建筑法》等国家法律、法规为核心，建设部和国家有关专业主管部门颁发了一系列国家级规范性文件，各省市也相应制定了地方性法规文件，各级质量监督机构建立了以技术责任制为核心的部门规章。监督管理法规体系初步形成，保证了监督管理在以法治质的轨道上发展。3、在做好工程质量监督工作的同时认真抓好工程质量检测工作建设部和各地建设行政部门在抓监督机构建设的同时，注意工程质量检测机构的建立。全国共建立工程质量检测机构近万个。这些检测机构配备了比较完善的检测仪器设备和专业检测人员，管理体系严密，对工程结构安全、环境质量进行科学的检测，为监督工作的科学性提供了有力保证。4、建设工程质量监督成效显著工程质量监督机构的发展，对于保证建设工程质量起到了重要作用，连续多年保持了稳中有升的局面，国家重点工程及大型基础设施的工程质量，包括一些高、大、精、深的工程在质量方面有大的突破，达到国际先进水平。一般民用建筑工程质量优良率逐年提高，从“七五”期间62％的水平提高到“九五”计划的92%，屋坍人亡的重大质量事故得到有效遏制，涌现了一大批施工技术先进、质量精致的精品工程，特别是一度住户怨声载道的住宅工程质量通病的专项整治也取得了一定的成效。5、促进了施工企业加强质量管理，健全内部质量保证体系监督站在工作中，通过发现问题督促企业加强质量管理，建立健全质量保证体系，为保证工程质量奠定了良好的墓础，实践证明，实施工程质量监督制度是一项成功的改革。三、工程质量监督的主要经验和做法二十年来，各地工程质量监督站，为了提高工作水平，不断探索，积累了许多好的经验和做法，主要是：1、充分发挥省工程质量监督总站组织管理和协调服务的作用，促进本省工程质量工作的健康发展。多年来，北京市、上海市、江苏、福建、湖南省、内蒙古自治区、湖北、山西、河南、山东、辽宁、黑龙江、云南、贵州、陕西、新疆、宁夏等工程质量监督站认真贯彻国家有关建设工程质量监督工作的方针、政策和法规，始终把工作重点放在全省（市）工程质量监督的组织管理上，为监督站增派强有力的领导，配备专业技术人员，督促完善各项规章制度，加强自身建设，理顺外部环境，帮助解决困难和问题：他们还积极协助建设主管部门制定有关工程质量监督管理方面的法规和办法，开展质量检查，掌握本地区工程质量动态，定期汇总和整理工程质量信息，为领导决策提供依据。工程质量监督站是重要的监督执法机构，代表政府对建设工程质量施行监督检查，要求监督站必须取得当地政府和全社会对监督工作的重视和支持，同时还必须加强自身建设，提高执法能力和业务水平，确保执法的公正性和权威性。各监督站注重在自身的法治观念、业务建设、站风建设、廉政建设上下功夫，提高政策水平和业务水平。多数省（区）总站在深入调查研究基础上，制定并由省或区人大通过的《建设工程质量条例》和《工程质量监督管理规定》，是监督管理工作纳入法制轨道。省（区）总站始终把加强自身建设提高执法能力，强化监督职能当作一件大事来抓，做好对全省工程质量监督站资质和内部建设考核的组织工作。通过考核，提高了监督站的自身水平和监督工作水平。2、建立健全规章制度规章制度的建立和健全是强化监督站内部管理、规范监督工作、提高工程质量监督工作水平的有力保证。一些省站为了使全省的监督工作尽快建立起标准化、规范化的监督程序，根据国务院颁发的《建设工程质量管理条例》和建设部颁发的《建设工程质量监督管理规定》和《工程质量监督工作导则》，结合本地区实际，制订省里的《建设工程质量管理实施细则》、监督站岗位业务技术责任制度等，使全省的工程监督工作逐步走向制度化、标准化、规范化。3、加强监督站墓础建设和监督工作管理现代化，改善工作条件和环境为了保证监督工作的科学性、公正性、权威性。除了监督人员的素质要过硬以外，好的工作条件和环境对于搞好质量监督工作也是十分重要的。同时还注重改善了监督检测工作和生活环境，增强了职工的凝聚力，有力地促进了质量监督工作的开展。监督站逐步实现了质监工作管理现代化，为进一步提高监督站的管理水平和工作效率打下基础，多数站已将电子计算机应用于工程质量监督管理工作之中。南京市站于1993年，就应用了“工程质量监督信息管理系统”。经过多次修版使管理工作迈上新的台阶打下良好的基础。现在，一些站已开展电子政务，已由试验软件、资料软件、监督管理软件，以及施工管理的各种软件等，向综合管理，信息资源共享，建立局域网发展，上海市并逐步实施了基于互联网及工程随身电脑（掌上电脑监督版）的建设工程安全质量管理信息系统。日前，上海、福建、北京、陕西等不少省市都在积极研发和推广各类计算机软件的应用，提升工程质量管理的科技含量，打造数字化工地，实现远程监控施工工地的施工情况等。4、加强思想工作，抓好廉政建设工程质量监督机构是代表政府行使质量监督的执法机构，搞好廉政建设是非常重要的工作。因此，各地质监站都非常重视廉政建设工作，建立了廉政制度，并在实际工作中注意落实实处，如一些监督站为了搞好质监人员的廉政教育主动向有关建设和施工单位、监理单位发去廉政建设征求意见表，有的定期召开建设、施工、监理单位的座谈会，听取他们的意见和反映。有的监督站还设置了举报电话，公开接受社会的监督等。收到了社会的普遍欢迎和好评。5、抓好核验制向备案制转换，实现工程质量监督制度的重大改革2000年年初施行的国务院《建设工程质量管理条例》明确了市场经济条件下，政府对建设工程质量监督管理的基本原则，政府建设工程质量监督的主要目的是保证建设工程使用功能和环境质量。主要依据是法律、法规和工程建设强制性标准，主要方式是政府认可的第三方强制监督。主要内容是地基基础、主体结构、环境质量和与此相关的工程建设各方主体的行为，主要手段是施工许可证、设计施工图制度和竣工验攻备案制度。实行建设工程竣工验收备案制度，并没有削弱政府对工程质量的强制性兰督．政府监督实现了从微观监督到宏观监督，从直接监督到间接监督，从实体监督到行为监督，从质量核验到竣工备案的四个转变，强化了政府监督效果．具体表现为：(1）、质量监督内容从原来仅对实物质量的监督，拓展到工程建设参与各方的行为和质量责任制履行的监督。(2）、质量监督的方法从原来被动的事先通知质量核验，转变为主动的、动态的巡查和抽查。(3）、质量监督的重点从原来的“三步到位”核验，转变为确保地基基础、主体结构安全：注重每次监督抽查中施工作业面、操作层的质量过程控制，有利于结构安全。(4）、质量监督标准从原来注重按“质量检验评定标准”判别质量，转变为注重“建设工程强制性标准条文”的施工实施。(5）、质量监督手段从原来眼睛看、耳朵听、榔头敲、用手摸的观感检查，转变为运用现代科学的检测仪器设备和电子数字化管理，使质量监督结果更具有科学性、权威性。(6）、质量监督的结果从质量监督机构签发单位工程质量综合评定表，转变为质量监督工程师写出质量监督报告，上报建设行政主管部门备案审查，政府实行对质量为宏观管理。综上所述，我国工程质量监督管理工作，二十年在广大监督人员的共同努力下，已初步建立了一个适合市场经济条件的，比较行之有效的管理体系，总的可概括为三个确立：一是确立了国家实行建设工程质量监督管理制度，国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。专业部门按职责分工，负责对有关专业建设工程质量的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。二是确立了工程质量各方责任主体。建设工程的特点是周期长、环节多、参与方多，主要参与方建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位依法对建设工程质量负责，这样将工程质量责任落实到主要参与各方。三是确立了一套比较完善的有关工程质量监督管理的规章制度，使工程质量的监督管理工作更加规范化、标准化、制度化。6、存在的主要问题工程质量监督工作总的形势是好的，但也暴露出不少监督站工作中的薄弱环节，少数监督站目前的状况不能适应深化质量监督工作的要求。主要有以下几个方面：(1）、组织机构与管理体制不顺，不能充分体现政府监督职能．普遍缺乏监督理论的研究，对监督的定位、监督内容、权限不够明确；有的监督费用不落实；监督的权威性不能充分体现。(2）、对监督工作的方法缺乏研究，监督工作尚不够制度化、规范化和标准化，主要反映在监督工作中还存在随意性。(3）、监督工作的执法性体现不够，法制意识不强，对一些执法程序，取证程字、处罚程序了解和执行不够。(4）、监督检测手段不够完善，不少监督站没有必要的检测仪器和设备，尤其是便携式的仪器设备不齐全，只能进行部分项目的检测。(5)、监督机构和人员自身素质还待提高。四、研究监督理论，开拓前进，再创新业绩欲穷千里目，更上一层楼。我们回顾过去，目的在认识过去的墓础上，立足一个新的更高的起点，二十一世纪初我国深化改革，建立完善社会主义市场经济，促进经济建设飞速发展的年代。我们务必保持旺盛的干劲，按国家对质量工作的要求，加倍努力的工作，为国家经济建设的发展奉献力量。1、在社会主义市场经济形势下，强化工程质量监督的力度经济建设的高速发展，离不开质量工作的保证。做好质量工作是经济持续发展的关键。“质量第一”是发展经济工作的长期战略。一个国家、一个行业都是如此。我国实施工程质量监督制度是市场经济发展的产物，市场经济越是发展就越要讲法制，工程质量监督工作越显得重要，越要强化政府对工程质量的宏观监督检查而且在建立市场经济体制的过程中，工程质量监督的任务更加艰巨。历史的经验证明，放松或削弱工程质量监督职能的行为，就会使改革开放的成果受到损害，为此，我们要强化监督工作力度，认真研究并积极探索在新形势下监督工作理论，改进工程质量监督方法提高监督工作的有效性，完善质量监督机制，有效地发挥监督工作的作用。2、注意监督理论的研究理论水平决定工作水平，弄清监督的属性、权利、方法、效果、程序以及工程特点、市场经济发展的要求，才能使监督工作有理论依据。首先是搞清监督的理论：弄清监督不是主体，不能代替、越位，监督是政府职能，是促使各责任主休单位搞好工程质量控制及工程质量的。是为有利于监督工作的正确执行。①平等的原则；②公开公平的原则；③保护正当权益者的原则；④以权制权的原则；⑤全方位、全过程、全体人员及结合治理的原则；⑥监帮结合，执法为民的原则；⑦群众性的原则，相信企业是想搞好工程质量的，提倡诚信机制，合作体系，共同搞好工程质量。而监督机构应是中心环节。二是研究弄清影响工程质量的主要问题，有针对性的不断找出影响质量的主要因素，如现场管理的不稳定性，工人操作的不稳定性等，进行采取有针对性的措施予以改进。三是研究监督工作的有效性，根据本站的力量，按照工程不同、对象不同、地区不同、工作也可不同，抓住工程安全、功能的重点，发挥全行业的积极性、提倡诚信，从相信企业出发，发挥监督的权威性、技术性；找出当地行之有效的盆督办法，完善监督制度．制度是保证制订监督工作计划、方案落实到位的措施，是考核人员工作到位的依据，是规范工作程序、人员行为的有效保证。为此必须制订必要的制度、各项岗位的责任制、各项工作的流程、各项工作的深度，质量要求等。如对不同工程分成几类监督模式，政府投资工程、私人投资工程、公建工程、住宅工程多层、高层、超高层等不同类型。哪一类工程的监督做到什么程度、监督抽查的性子、监督报告的内容及形成程序、事故处理程序等。如果我们把这些程序、制度建立好，认真执行落实，监督工作就会有成效。为此，建设部去年发了《工程质量监督工作导则》，监督分会配合编写了《工程监督工作管理手册》给各地制定一个完善监督制度的基本示范模式参考。3、建设工程质量监督的定位建设工程质量监督机构接受政府委托，对建设工程质量进行监督，有权对建设工程参与各方行为进行检查，有权对工程质量检查情况通报，有权对差劣工程采取开具质量整改单及停工通知单等行政措施，接受政府委托，对建设参与各方的违规待业提出行政处罚建议。实行政府财政全额拨款，以利于更好地体现其公正性、权威性。4、改进监督方法，方法是完成任务的工具措施重要的是方法不要一刀切，目标要统一，方法要灵活