政府在基础设施建设运营联通中的作用

政府在基础设施建设运营联通中的作用

第一节政府的参与度

1.政府仍保留极大权限

俄罗斯及中亚国家在有关铁路、公路、管道和电网的专门法中均明确规定政府在通道建设运

营中的权限，旦占较大篇幅。从法律条款可以看出，五国在通道建设运营中事权高度集中，

政府权力包罗万象，相关法律强制性规范特点较强。如，乌兹别克斯坦要求含有外资的企业

必须获得政府的强制性审批，只要是涉及基础设施建设、国计民生，涉及国家安全，涉及高

新技术和资源利用开发，规定必须都要有相应部门签发的特殊许可证。

俄罗斯政府在铁路领域的权限包括：制定铁路领域的宏观政策和标准化文件、发放铁路运输

领域特殊活动许可证、进行反垄断调节和监管、组织和保证军事或社会意义的铁路运输；指

导铁路民防机动演习；对自然人和法人在铁路运输中的活动实施国家监管；规定收集、积累

和分析铁路运输领域活动统计信息的程序；规定普通铁路运输领域国家政策优先方向；执行

俄罗斯联邦法规定的其他相关功能等。

实践表明，政府事权高度集中是把“双刃剑”，一方面对大项目合作决策起到“直通车”的

作用；另一方面使外国企业掌控风险的能力下降，不确定性因素增大。

从俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦的法律及国内情况看，

虽然在经济转型过程中，在绝大部分非自然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐步

打破，对自然垄断行业如管道运输业、铁路、公路、电力传输的管理体制也进行了初步改

革，但总体而言，这些行业仍由国家垄断居主导地位。由于基础设施的准公共产品属性，所

需投资规模大、建设周期长，需要筹集大量资金支持及出台相关政策扶持等特点，仅靠市场

的力量无法保证其合理有序发展。为发展油气管线、铁路、公路等基础设施，国家多采取补

贴政策或直接投资建设。在二述五国规范各行业的国内法中，都有专门的条款界定政府的作

用，政府在通道建设、运营管理方面仍具有很大权限。

2.政府的主要功能

在铁路、公路、油气管线、电网的建设运营中，政府的主要作用表现在如下方面：

(1)对通道类基础设施的外来需求进行预测和总体布局规划，制订统一的基础设施建设中

长期计划；

(2)规定特定领域国家调节机构的活动原则方向；

（3）对特定领域市场准入进行审批，包括批准项目、发放活动许可证、认证许可等：

（4）对特定领域参与者活动实施国家监管；

（5）规定特定领域活动的行业标准和执行程序；

（6）制定特定领域的国家投资政策；

（7）规定完成特定领域活动的预算拨款额度和计算标准；

（8）提供特定领域相关信息保证；

（9）制定政策引导资源配置，或直接给予财政支持，或制定相关政策吸引社会资本；

（10）组织建设项目实施，解决劳动力供给问题。

第二节政府间协议的作用

由于跨境铁路、公路、油气管道、电网的建设和运营涉及相关国家主权、经济问题、法律问

题、技术规范、安全、环保等多方面的因素，仅依靠一般国际法，或一国国内关于通道建设

运营管理的法律较难全面调节跨国管道管理，需要签订双边（多边）协议来进行协调规范。

中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦政府在跨境铁路、

公路、油气管道和电网领域签署的主要合作协议见表8T〜表8-5o

表8T跨境铁路领域

序号签署协议名称日期

《中国铁道部和俄罗斯铁路股

1份公司铁路客货运输合伦协2004年11月26日

议》

《中国铁道部和俄罗斯铁路股

2份公司关于发展集装箱运输合2004年11月26日

作的协议》

《中国铁道部和俄罗斯铁路股

3份公司关于国际铁路联运货物2006年3月21日

运输电子数据交换的协议》

《中国铁道部和俄罗斯铁路股

4份公司关于相互使用大吨位集2006年3月21日

装箱运送出口货物的协议》

《中交集团签署吉尔吉斯斯坦

13境内中吉乌铁路建设项目备忘2012年4月170

录》

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表8-1跨境铁路领域

表8-2双边汽车运输协定签署情况

序号签署协议名称签署国家签署时间

中一俄1992年12月18日

中一哈1992年9月

1双边汽车运输协定中一吉1994年6月

中一乌1993年12月

中一塔1999年8月

中一俄1994年2月

中一哈1993年2月

汽车运输协定实施细

2中一吉1994年6月

则

中—乌1993年12月

中一塔2001年8月

中一哈1993年2月

国际汽车运输行车许中一吉1994年6月

3

可证制度的协议中一乌1993年12月

中一乌2001年8月

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表8-2双边汽车运输协定签署情况

表8-3多边公路运输领域

序号签署协议名称日期

《中、哈、吉、巴政府过境运

11995年3月

输协定》

中、哈、吉、巴《〈关于建立

国际公路过境运输行车许可证

21998年11月

制度的协议〉的四国多边运输

协定》

《中、吉、乌政府汽车运输协

31998年2月

定及实施细则》

《中、吉、乌国家汽车运输总

4公司关于建立国际汽车运输行1998年9月

车许可证制度的协议》

《关于加快制订〈上海合作组

织成员国政府间国际道路运输

52006年9月15日

便利化协定（草案）〉的谅解

备忘录》

《上海合作组织成员国政府间2014年9月12日，2016年12

6

国际道路运输便利化协定》月19日交存核准书

《上合组织成员国关于创造国

7

际公路运输良好条件协议》

8《1975年国际公路运输公2016年4月28日国务院决定

约》加入

《关于沿亚洲公路网国际道路2016年12月8日签署，尚未

9

运输政府间协定》生效

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表8-3多边公路运输领域

表8-4跨境油气管道运输领域

序号签署协议名称日期

中国一中亚国家

中哈《关于在石油天然气领域

11997年

合作的协议》

《中华人民共和国政府与哈萨

克斯坦共和国政府关于阿塔苏

2

—阿拉山口原油管线管道运行

合作若干问题的协定》

《中华人民共和国政府与哈萨

3克斯坦共和国政府关于在油气2004年5月17日

领域全面合作的框架协议》

《关于哈萨克斯坦共和国阿塔

4苏至中华人民共和国阿拉山口2004年5月17日

原油管道建设基本原则协议》

《哈萨克斯坦共和国阿塔苏一

中华人民共和国阿拉山口原油

52004年6月28日

管道建设基本原则协议的补充

协议》

《中华人民共和国政府和土库

曼斯坦政府关于实施中土天然

62006年4月

气管道项目和土库曼斯坦向中

国出售天然气的总协议》

中国石油天然气集团公司与土

库曼斯坦油气资源管理利用署

签署《阿姆河右岸油气田产量

72007年7月

分成协议》《中国石油天然气

集团公司和土库曼斯坦国家天

然气康采恩购销天然气协议》

《中国石油天然气集团公司与

8土库曼斯坦国家天然气康采恩2008年9月1日

购销协议技术协议》

《中华人民共和国政府与哈萨

克斯坦共和国政府关于中哈天

92007年8月18日

然气管道建设和运营的合作协

议》

《关于中哈原油管道二期二阶

102007年

段建设的框架协议》

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表8-4跨境油气管道运输领域

表8-4跨境油气管道运输领域-续表1

序号签署协议名称日期

11《关于联合开发乌里赫套气卬2007年

的框架协议》

《中国石油天然气集团公司与

哈萨克斯坦国家油气股份公司

122007年11月8日

关于中哈天然气管道建设和运

营的基本原则协议》

《中华人民共和国政府与哈萨

克斯坦共和国政府关丁能源和

132009年4月16日

贷款领域一揽子合作的备忘

录》

14《能源合作协议》2010年

《关于中哈天然气管道C线设

15计、融资、建设和运营的基本2011年9月26日

原则协议》

《关于丝绸之路经济带谅解备

162013年

忘录》

《进一步深化全面战略伙伴关

172013年

系联合宣言》

18《产能合作框架协议》2014年

《中华人民共和国政府与乌兹

19别克斯坦政府关于建设和运营2007年4月30日

中乌天然气管道的原则协议》

《中华人民共和国政府与乌兹

20别克斯坦共和国政府关于扩大2009年6月27日

油气领域合作的框架协定》

《关于建设和运营中乌天然气

21管道的原则协议第二补充议定2013年

巾》

中国一俄罗斯

中俄两国政府签署共同开展能

11996年

源领域合作的协定，并在两国

总理定期会晤框架下设立中俄

能源合作分委会

《中华人民共和国政府和俄罗

2斯联邦政府关于共同开展能源2007年9月7日

领域合作的协定》

《中华人民共和国政府与俄罗

3斯联邦政府关于在石油领域合2008年10月28口

作的谅解备忘录》

《中国石油天然气集团公司和

俄罗斯管道运输公司关于斯科

42008年10月28口

沃罗季诺一中俄边境原油管道

建设与运营的原则协议》

《中华人民共和国政府与俄罗

5斯联邦政府关于石油领域合作2009年4月21日

的协议》

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表8-4跨境油气管道运输领域-续表1

表8-4跨境油气管道运输领域-续表2

序号签署协议名称日期

中石油与俄罗斯石油公司签署

62013年6月

向中国增供原油贸易合同

中国与俄罗斯天然气工业股份

7公司签署《中俄东线供气购销2014年5月

合同》

中俄签署西线天然气供应框架

82014年11月

协议

中石油与俄气公司签署《中俄

92017年7月

东线购销合同的补充协议》

中石油与俄罗斯国家石油公司

签署上游合作协议，与俄罗斯

102018年9月

天然气工业石油股份公司签署

技术合作协议

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表8-4跨境油气管道运输领域-续表2

表8-5跨境电网领域

签署协议名称日期

《中国国家电网公司与俄罗斯

1统一电力系统股份公司长期合2005年7月

作协议》

《中国国家电网公司与俄罗斯

统一电力系统股份公司关于全

22006年3月21日

面开展从俄罗斯向中国供电项

目的可行性研究的协议》

《中国国家电网公司与俄罗斯

统一电力系统股份公司关于从

32006年11月9日

俄罗斯向中国供电项目第一阶

段购售电合同》

4《中国国家电网公司与俄罗斯2006年11月9口

统一电力系统股份公司关于实

施从俄罗斯向中国供电项目基

本原则的协议》

俄罗斯国际统一电力系统公司

子公司“东方能源公司”与中

5国国家电网公司签署期限为2012年3月1日合同生效

25年、总输电量为1000亿千

瓦时的供电合同

中国国家电网公司与俄罗斯统

6一电力国际公司《关于扩大电2012年6月5日

力合作的谅解备忘录》

大唐集团公司与哈萨克斯坦萨

姆鲁克-卡兹纳国民福利基金

72008年10月31日

股份公司签署《电力和煤炭领

域合作备忘录》

大唐集团公司与哈萨克斯坦哲

尔苏工业投资集团公司签署

8《联合开发阔克苏河梯级水电2008年10月31日

站（科泽尔库金、科泽尔布拉

克）的合作协议》

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表8-5跨境电网领域

第三节已签双边协议包括的主要内容

1.跨境汽车运输协议主要明确以下事宜

（1）规定进行跨境汽车运输主体的条件:

（2）规定跨境汽车运输的技术条件；

（3）规定合作协议的有效期；

（4）规定跨境汽车运输中的争端解决办法。

2.跨境油气管道政府间协议主要明确以下事宜

（1）明确修建中国与某个国家的跨境油气管道，同时明确管道的起始地点、设U输送能

力、建设投产时间；

（2）规定跨境油气管道的技术问题，如计量站的建设、有关技术标准问题、商检、跨境建

设的人员和设备提供便利问题等；

（3）规定跨境油气管道建设可能涉及的融资问题，如中俄原油管道建设中，中俄政府间协

议即明确由中国国家开发银行提供相关的融资贷款；

（4）明确双方的主管部门和授权单位，以及设计、建设和运营单位；

（5）其他法律规范条款，如协议有效期、保密条款、争议解决方式等。

3.跨境电网政府间协议主要明确以下事宜

（1）确定中俄电力合作的总体目标、阶段划分、每个阶段年供电量；

（2）双方授权单位和主管单位、协议有效期等：

（3）规定跨境输送电量及价格。

第四节加强政府在跨境基础设施建设政策规划中的统筹协调作用

经过十多年的发展，上合组织仍然是一个相对松散的组织，开展内部合作缺乏有效的制度安

排和平台，所签署的各种协议不具备区域合作条约的法律效应。