公共基础导论1

公共政策导论

（第六版）谢明编著北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

第5章政策制定第5章政策制定5.1社会问题的产生5.2政策问题的确认5.3政策议程的建立5.4政策规划5.5心理效应与决策质量5.6政策合法化——政策获得合法性的过程北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

过失性社会问题结构性社会问题社会冲突论社会越轨论社会解组论标签理论手段-目标理论社会分层理论鱼骨图分析法

5why分析法金字塔分析法穆勒法政策议程触发机制听证制度思维定式

头脑风暴法

歌顿法零基预算法综摄法政策论证目标置换效应

价值判断方案移植布里丹毛驴效应霍布森选择德尔菲法分析麻痹光环效应

从众效应定型效应政策合法性

关键词北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

社会问题的基本类型政策问题确认的基本内容政策议程的类型及其触发机制政策规划过程中的相关内容北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。5.1社会问题的产生5.1.1什么时候由谁来认定社会问题北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。社会问题的类型结构性社会问题：结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。5.1.2社会问题的类型北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

5.1.3

社会问题理论

社会冲突论社会越轨论社会解组论标签理论社会分层理论北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

手段-目标理论5.1.4社会问题的比喻北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

传染性疾病与社会问题北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

案例：2020年突如其来的新冠疫情分析：传染病的治疗首先需要进行隔离，其次要搞清楚传染的渠道，最后要发现病菌的抗体。问题：这种治疗步骤对解决社会问题给予了哪些启示？

5.1.5问题分析方法层次分析法鱼骨图分析法5why分析法金字塔分析法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

5.1.5问题分析方法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

层次分析法：可能的原因、合理的原因和可行的原因北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

鱼骨图（石川图）它是1953年在日本川琦制铁公司由质量管理专家石川馨最早使用的，当时是为了寻找产生某种质量问题的原因，发动大家谈看法，做分析，将众人的意见反映在一张图上，这张图看似鱼骨，就被称为鱼骨图。因为这种图反映的因果关系直观、醒目、条例分明，容易辨识，使用方便，效果很好，所以很快得到推广。鱼骨图制作：鱼骨图PPT模板北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

5why分析法也称“5问法”，即对一个问题点连续追问5个“为什么”，以探究其根本原因。虽为5why，但使用时并不限定所问次数，直至找到根本原因为止。北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

金字塔分析法用最简单的话来概括，就是任何问题都可以归纳出一个中心论点，这个中心论点可以由3到9个一级论据支持，这些论据本身可以是分论点，再被3到9个二级论据支持，如此延伸，状如金字塔，形成论述的逻辑。北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

穆勒法约翰·斯图亚特·穆勒在《逻辑体系》(1843)一书中区分了五种实验推论方法，用于研究因果关系，被称为穆勒法。穆勒法是用符号形式分析因果联系的最简单模式。北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

(JohnStuartMill)穆勒法：

界定因果关系的五种逻辑方法

契合法（求同法）契合法的内容是：考察几个出现某一被研究现象的不同场合，如果各个不同场合除一个条件相同外，其他条件都不同，那么，这个相同条件就是某被研究现象的原因。因这种方法是异中求同，所以又叫做求同法。契合法可用下列公式表示：场合先行情况被研究现象①ABCa②ADEa③AFGa……所以A是a的原因5.1.5问题分析方法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

差异法差异法的内容是：比较某现象出现的场合和不出现的场合，如果这两个场合除一点不同外，其他情况都相同，那么这个不同点就是这个现象的原因。因这种方法是同中求异，所以又称之为求异法。求异法可用下列公式表示：场合先行情况被研究现象①ABCa②－BC—所以A是a的原因5.1.5问题分析方法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

契合差异并用法契合差异并用法又叫做求同、求异并用法。它的内容是：如果某被考究现象出现的各个场合（正事例组）只有一个共同的因素，而这个被考察现象不出现的各个场合（负事例组）都没有这个共同因素，那么，这个共同的因素就是某被考察现象的原因。该法的步骤是两次求同一次求异。契合差异并用法可用下列公式表示：场合先行情况被研究现象①ABCa②ADEa③AFGa……①－BC－②－DE－③－FG－……所以A是a的原因5.1.5问题分析方法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

共变法共变法的内容是：在其他条件不变的情况下，如果某一现象发生变化另一现象也随之发生相应变化，那么，前一现象就是后一现象的原因。共变法可用公式表示如下：场合先行情况被研究现象①A1BCa1②A2BCa2③A3BCa3……所以A是a的原因5.1.5问题分析方法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

剩余法剩余法的内容是：如果某一复合现象已确定是由某种复合原因引起的，把其中已确认有因果联系的部分减去，那么，剩余部分也必有因果联系。剩余法可用公式表示如下：ABC是复杂现象abc的复杂原因，已知A是a的原因，B是b的原因，所以C是c的原因。5.2

政策问题的确认北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点、环境和条件，问题的性质、类型、范围和程度，问题的结构及其作用等进行多维分析，以确定是真问题还是伪问题，是哪方面的问题，引起了什么反应，带来了哪些影响，能否进行处理等，从而形成对问题本身的全面认识。5.2

政策问题的确认北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

5.2

政策问题的确认北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

问题察觉网络暴力：指一类由网民发表在网络上的并且具有“诽谤性、诬蔑性、侵犯名誉、损害权益和煽动性”这五个特点的言论、文字、图片、视频。冒名顶替上大学：2018年-2019年山东高等学历数据清查工作中有273人被公示，其中242人涉嫌冒名顶替入学。青少年犯罪低龄化：青少年犯罪的现状和特点及典型案例“舌尖上的浪费”：习近平总书记指出，餐饮浪费现象，触目惊心、令人痛心！“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦。”5.2

政策问题的确认北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

问题界定的方法（1）类别分析法：是指为了澄清、界定、甄别和区分问题情景而对问题进行类别划分的一种方法。问题依据不同的标准可以进行多种分类，如根据地理范围、影响程度、结构功能、性质特点等进行分类。分类的目的是为了有效的鉴别。（2）类比分析法：建立若干类比的标准和模型，对已出现问题的形成条件、表现形式、具体特征、系统因素等与其他问题进行比较分析，以发现此问题与彼问题的相似性、相关性和差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和特点进行确认。（3）统计分析法：是指通过对研究对象的规模、速度、范围、程度等数量关系的分析研究，认识和揭示事物间的相互关系、变化规律和发展趋势，借以达到对事物进行正确解释的一种研究方法。世间任何事物都有质和量两个方面，认识事物的本质时必须掌握事物的量的规律。公众议程：公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。公众议程与政府议程政府议程：政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。5.3

政策议程的建立5.3.1政策议程的类型北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材

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实质性议程：实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共政策问题。这些议题的重要性和复杂性使其不可避免地带有冲突的特征。实质性议程与象征性议程象征性议程：在政策议程中，不仅存在占主导地位的实质性问题，而且存在大量需要解决的象征性问题。象征性问题注重的是价值而不是资源。北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材政策议程设置案例分析：安珀警戒、棕地事件一本书改变世界《寂静的春天》校车重大事故与《校车安全管理条例》的出台德清校车电影《熔炉》5.3.2

政策议程建立的条件政策议程建立的条件问题自身公民个人利益团体政治领袖大众传媒政府体制北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.3.3

政策议程的触发机制触发机制的影响因素范围强度时间范围指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模。强度是指公众的态度反映。时间是指触发机制产生的时间。北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材内在触发机制：自然灾害；经济灾难；技术突破；生态变迁；社会变迁。触发机制的类型外在触发机制：

战争行动；地区与国际冲突；经济对抗；

新式武器与力量失衡。北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材下列因素促成了政策议程的建立：政策议程与突发事件(3)北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材Agendasetting中华人民共和国国务院令第617号

《校车安全管理条例》已经2012年3月28日国务院第197次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

总理温家宝

二○一二年四月五日5.3.4

政策议程建立的障碍北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.4

政策规划5.4.1政策规划主体政策规划主体多元型直接主体间接主体单一型通常是指规划在政府系统内部进行北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.4.2

政策规划的原则政策规划的原则信息原则系统原则预测原则客观原则智囊原则优化原则务实原则兼听原则时效原则北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.4.3

政策规划中的思维方法政策规划中的思维方法经验思维逻辑思维创新思维逆向思维头脑风暴法哥顿法零起点法综摄法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材系统思维直觉思维思维定式创新方法5.4.4政策论证

权威论证方法论证概括论证分类论证因果论证符号论证动机论证直觉论证类比论证案例论证伦理论证北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.4.5政策规划程序政策目标的确定政策方案的设计政策方案的前评估政策方案的选择政策目标的特征区分价值前提与事实前提方案设计要点备选方案的来源预测性评估可行性评估不可行性评估方案选择的主要环节与方法群体决策的择案规则北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.4.5政策规划程序政策目标的确定政策目标的特征区分价值前提与事实前提针对性可行性系统性规范性具体性提出问题的角度不同认识形式的表现不同影响决策的作用不同北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材SMART原则SMART原则中的“S”、“M”、“A”、“R”、“T”五个字母分别对应了五个英文单词Specific（明确性）Measurable（可衡量性）Attainable（可达成性）Relevant（相关性）和Time-bound（时限性）。成本稳定性可靠性牢固性灵活性风险性5.4.5政策规划程序政策方案的设计方案设计要点备选方案的来源传播性功效性简单性相容性可逆性强韧性消极等待法主动寻求法触类旁通法北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材非确定型决策方法乐观决策法：依据“大中取大”原则，从最好的客观状态出发，首先从各个方案中把最大收益值挑选出来，然后再从中挑选出与最大收益值相对应的方案作为选择方案。悲观决策法：依据“小中取大”原则，从最坏的客观状态出发，首先从每个方案中把最小收益值挑选出来，然后再从中挑选出与最大收益值相对应的方案作为选择方案。乐观系数决策法：又称折衷法。它是介于乐观决策法和悲观决策法之间的一种决策方法，通过乐观系数确定一个适当的值作为决策依据。预测性评估专家会议法德尔菲法投入-产出分析时间序列法回归分析法趋势外推法马尔可夫模型可行性评估内容政治可行性经济可行性行政可行性法律可行性技术可行性社会可行性5.4.5政策规划程序政策方案的前评估预测性评估可行性评估不可行性评估北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材方案选择主要环节决策标准比较性分析择案规则合法性审查5.4.5政策规划程序政策方案的选择方案选择的主要环节群体决策的择案规则一票否决规则多数决定规则两两对比规则偏好次序表决规则赞成投票规则淘汰投票规则正负表决规则等级决定原则北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材5.5

影响决策的心理效应光环效应（晕轮效应）

首因效应（先头效应）近因效应（新因效应）从众效应定型效应锚定效应框架效应曝光效应瓦伦达效应群体极化效应心理效应与决策质量配套效应酝酿效应北京高等教育精品教材新编21世纪公共管理系列教材霍桑效应达克效应5.6

政策合法化—政策获得合法化的过程5.6.1广义的政策合法性从广义而言，主要偏重从正当角度去解释合法性这一概念。所谓具有合法性的政策