城市存量国土空间现状评估数据建设技术指南(试行)

城市存量国土空间现状评估数据建设技术指南(试行)1总则1.1编制目的为规范城市存量国土空间现状评估数据建设工作，保障数据的真实性、准确性、完整性和可用性，为存量国土空间盘活利用、国土空间规划实施、城市体检评估、城市更新行动提供数据支撑，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国土空间规划城市体检评估规程》《低效用地再开发试点指导意见》《存量土地盘活利用专项工作方案》等法律法规和政策文件，制定本指南。1.2适用范围本指南适用于设区市、县级市（含县城）城镇开发边界范围内存量国土空间现状评估的数据采集、处理、入库、更新、应用全流程技术管理，城镇开发边界外集体经营性建设用地、闲置宅基地等存量空间的数据建设可参照执行。1.3基本原则1.3.1统一基准原则所有数据统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，基准时点统一为每年12月31日，数据分类、编码、格式严格执行国家、行业相关标准，确保跨区域、跨部门数据互联互通。1.3.2应统尽统原则全面覆盖城镇低效用地、闲置土地、批而未供土地、城中村、老旧厂区、老旧街区、存量公共服务设施、存量市政基础设施等所有类型存量国土空间，做到底数清、情况明，无遗漏、无重复。1.3.3多源校核原则采用“台账比对+外业核查+遥感核验+跨部门校验”的多源校核机制，确保空间边界精准、属性信息真实，杜绝虚假数据、错误数据入库。1.3.4动态更新原则建立“年度全面更新+季度动态更新+实时处置更新”的三级更新机制，及时反映存量资源盘活处置、新增存量资源入库的动态变化，保障数据时效性。1.3.5安全可控原则严格落实数据安全、保密管理相关规定，涉密数据按照保密要求存储、传输、使用，非涉密数据按照权限开放共享，防止数据泄露、篡改、丢失。1.4评估周期城市存量国土空间现状评估数据年度更新周期为1年，每年1-3月开展上一年度数据归集、处理、校核、入库工作，3月底前形成年度评估数据集。2数据内容与指标体系2.1基础规范要求所有数据需符合《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2023版）》《国土空间基础信息平台数据入库规范》相关要求，矢量数据采用Shapefile、FileGDB格式，栅格数据采用TIFF格式，属性数据采用XLSX、CSV格式，元数据按照《地理信息元数据》（GB/T19710-2005）要求编制。2.2核心数据分类2.2.1基础地理数据（1）行政区划数据：内容包括市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级行政边界，属性字段包括行政区代码、行政区名称、管辖面积、常住人口、户籍人口，数据来源为民政部门行政区划调整文件、自然资源部门基础测绘成果、统计部门人口普查及年度抽样数据。（2）高分辨率遥感影像数据：内容包括当年及上一年度分辨率不低于0.5米的卫星/无人机遥感影像，数据来源为自然资源部门年度遥感监测成果、第三方测绘机构航测成果。（3）交通网络数据：内容包括高速、国道、省道、城市主干道、次干道、支路、轨道交通线路及站点的空间边界与属性，属性字段包括道路等级、道路长度、车道数、站点名称、开通时间，数据来源为交通部门、住建部门交通专项调查成果。（4）水系数据：内容包括河流、湖泊、水库、沟渠等水体边界，属性字段包括水体名称、水体等级、常水位高程，数据来源为水利部门河湖名录、自然资源部门第三次全国国土调查（以下简称“三调”）及年度变更调查成果。2.2.2存量资源底数数据（1）批而未供土地：内容包括国务院及省、市、县政府批准农用地转用和土地征收后，未完成供地的地块，细分为批而未征、征而未供两类，属性字段包括批文编号、批准时间、批准面积、征收完成时间、未供时长、未供原因、坐落位置、权属性质、属地责任单位，数据来源为自然资源部门建设用地审批台账、土地征收台账、供地台账。（2）闲置土地：内容包括国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的建设用地，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的建设用地，属性字段包括供地合同编号、约定开工时间、实际开工时间、闲置时长、闲置原因、约定竣工时间、处置进展、权属单位，数据来源为自然资源部门闲置土地认定台账、供地台账、执法监察台账。（3）城镇低效用地：内容包括城镇开发边界内布局散乱、利用粗放、用途不合理、亩均产出低于平均水平的建设用地，细分为低效产业用地、低效商业用地、低效住宅用地三类，属性字段包括地块编码、用地面积、建筑面积、容积率、建筑密度、亩均税收、地均GDP、入驻企业数量、低效原因、权属性质，数据来源为自然资源部门三调及年度变更调查成果、税务部门征税台账、统计部门经济统计数据、外业调查成果。（4）城市更新存量资源：内容包括城中村、老旧厂区、老旧街区、老旧小区四类，属性字段包括改造类型、占地面积、建筑面积、建筑年代、人口规模、权属性质、改造意愿、安全隐患情况、配套设施缺口，数据来源为住建部门城市更新台账、外业调查成果。（5）存量公共服务设施用地：内容包括布局不合理、服务半径不足、利用效率低下、存在安全隐患的中小学、幼儿园、医院、文化场馆、体育场馆、养老服务设施等用地，属性字段包括设施类型、占地面积、建筑面积、服务人数、使用率、建成年代、权属单位，数据来源为教育、卫健、文旅、体育、民政等部门设施台账、外业调查成果。（6）存量市政基础设施用地：内容包括低效运行、存在安全隐患、待改造提升的供水、排水、供电、燃气、供热、通信管网及污水处理厂、垃圾转运站、消防站等设施用地，属性字段包括设施类型、建成年代、运行负荷、隐患情况、改造需求，数据来源为住建、城管、应急管理等部门设施台账。（7）开发边界外存量集体建设用地：内容包括闲置宅基地、低效集体经营性建设用地，属性字段包括地块面积、权属单位、利用现状、闲置时间、流转情况，数据来源为农业农村部门宅基地管理台账、自然资源部门集体建设用地确权登记成果。2.2.3利用绩效数据（1）经济绩效指标：包括地均GDP、地均第二产业增加值、地均第三产业增加值、亩均税收、亩均投资强度，数据来源为统计部门、税务部门、发改部门年度统计台账。（2）利用效率指标：包括平均容积率、平均建筑密度、土地开发强度、闲置率、批而未供率，数据来源为自然资源部门用地台账、外业调查成果。（3）生态绩效指标：包括单位建设用地碳排放强度、绿地覆盖率、海绵城市达标面积占比，数据来源为生态环境、住建、城管部门专项统计数据。（4）社会绩效指标：包括人均公园绿地面积、一刻钟便民生活圈覆盖率、公共服务设施达标率，数据来源为城管、商务、住建部门统计数据。2.2.4约束管控数据（1）三区三线管控数据：包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的空间边界及管控规则，数据来源为本级国土空间总体规划成果。（2）历史文化保护数据：包括历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区、历史建筑、文物保护单位的保护范围及建设控制地带边界，数据来源为文旅、住建部门历史文化保护专项规划成果。（3）灾害风险管控数据：包括洪涝风险区、地质灾害隐患区、地震断裂带的空间边界，数据来源为应急管理、水利、自然资源部门灾害风险普查成果。（4）产业准入管控数据：包括产业准入负面清单、工业用地控制线、产业园区边界及产业准入要求，数据来源为发改、自然资源部门产业专项规划成果。2.2.5配套支撑数据内容包括存量公共空间、存量停车场、慢行系统等设施的位置、面积、利用情况，数据来源为城管、交通、住建部门台账。3数据采集与处理技术流程3.1前期筹备阶段3.1.1工作专班组建：由自然资源主管部门牵头，发改、住建、统计、税务、生态环境、交通、教育、卫健、民政、农业农村、城管、应急管理等部门为成员单位，明确各部门数据报送责任人、报送内容、报送时限、质量要求，签订数据质量承诺书。3.1.2已有资料归集：梳理归集现有存量相关数据，包括三调及年度国土变更调查成果、建设用地审批台账、供地台账、闲置土地台账、城市更新台账、各部门行业统计数据、国土空间总体规划及相关专项规划成果，形成初始数据清单。3.1.3技术方案编制：结合本地实际编制数据建设实施方案，明确技术路线、人员配置、时间节点、质量管控要求，报上级自然资源主管部门备案后实施。3.2外业调查与补充采集阶段3.2.1底图制作：以最新年度国土变更调查成果为底图，叠加高分辨率遥感影像、已有存量台账数据，标注待核查地块清单，明确外业调查内容。3.2.2实地核查：采用“GNSS打点+无人机航测+现场填报”的方式开展外业核查，对台账缺失、属性不清、影像识别存疑的地块，逐一现场核实地块边界、实际用途、建筑现状、利用情况、权属情况、存在问题，拍摄不少于3张不同角度的现场照片，填写《存量国土空间地块外业调查表》，由调查人员、属地工作人员共同签字确认。3.2.3特殊地块认定：对低效用地、闲置土地等认定存在争议的地块，由自然资源部门牵头组织相关部门、专家开展联合认定，出具认定意见书，作为数据录入依据。3.3多源数据校核阶段3.3.1空间精度校核：采用拓扑检查工具对存量地块边界进行检查，消除边界重叠、缝隙、自相交等问题，地块边界与年度国土变更调查地类边界的偏差不得超过0.5米，偏差超标的要重新调整边界。3.3.2属性数据校核：逐一核对存量地块属性信息与部门报送台账、外业调查表的一致性，属性信息误差率不得超过2%，核心属性（地块编码、面积、权属、存量类型、利用现状）误差率必须为0。3.3.3跨部门数据比对：将地均税收、常住人口、设施运行情况等数据与发改、统计、税务、住建等部门的官方统计数据进行比对，数据偏差超过5%的要重新核实，明确偏差原因，形成偏差说明文档。3.3.4遥感变化核验：对比当年和上一年度高分辨率遥感影像，识别存量地块的变化情况，核实已盘活地块是否完成更新、新增存量地块是否全部入库，漏登率不得超过1%。3.4标准化入库阶段3.4.1数据标准化转换：按照用地用海分类指南、国土空间基础信息平台入库规范对数据进行标准化转换，统一字段名称、字段类型、编码规则，非空间属性数据要与空间地块逐一关联。3.4.2质量抽检：按照不低于20%的比例对存量地块进行随机抽检，抽检内容包括空间精度、属性准确性、完整性，抽检合格率达到100%方可进入入库流程，不合格的要退回重新处理。3.4.3元数据录入：录入每个数据集的元数据，包括数据来源、采集时间、处理人员、校核人员、精度说明、更新时间，形成完整的数据溯源链条。3.4.4入库归档：将通过质检的数据集导入国土空间基础信息平台存量数据库，所有原始资料、外业调查表、校核报告、质检报告统一归档留存，保存期限不少于10年。4数据质量管控要求4.1质量指标要求4.1.1完整性指标：城镇开发边界内存量地块排查覆盖率达到100%，无遗漏、无重复；属性字段整体填写率不低于95%，核心属性填写率100%。4.1.2精度指标：1:2000比例尺下空间位置误差不超过1米，1:5000比例尺下不超过2.5米；属性数据准确率不低于98%，核心属性准确率100%。4.1.3一致性指标：数据与年度国土变更调查、国土空间基础信息平台现有数据的冲突率不超过2%，所有冲突项必须出具书面说明。4.1.4时效性指标：年度存量数据更新工作必须在每年3月底前完成，存量地块处置完成后15个工作日内必须完成数据更新。4.2质量责任机制4.2.1三级责任体系：建立“部门报送负责人-数据校核人员-入库审核人员”三级质量责任体系，部门报送的数据需经部门分管领导签字并加盖公章，对报送数据的真实性负责；数据校核人员出具校核报告，对数据准确性负责；入库审核人员出具质检报告，对入库数据质量负责。4.2.2责任追溯机制：对数据造假、漏报、错报造成不良影响的，按照责任分工追溯相关人员责任，情节严重的按照相关法律法规处理。4.2.3上级核查机制：上级自然资源主管部门每年按照不低于10%的比例对下级存量数据库进行抽检，抽检不合格的要限期整改，整改不到位的予以通报批评。5数据分析与应用场景5.1存量底数清查应用：统计不同行政区、不同存量类型、不同权属的存量国土空间面积、占比、分布情况，形成《城市存量国土空间底数台账》，为政府制定存量盘活政策、年度供地计划、城市更新计划提供基础依据。5.2盘活潜力评价应用：构建存量盘活潜力评价模型，从区位价值（权重30%）、改造成本（权重25%）、配套成熟度（权重20%）、政策支持度（权重15%）、市场需求度（权重10%）五个维度对存量地块进行量化评分，按照得分将地块分为优先盘活（得分≥80分）、次优先盘活（60分≤得分<80分）、一般盘活（得分<60分）三个等级，形成年度存量盘活清单，明确处置责任单位、处置时限，纳入政府绩效考核。5.3利用绩效评估应用：分区域、分行业计算存量用地的地均产出、亩均税收、容积率等绩效指标，识别低效用地集中区域、低效产业类型，制定差异化的存量盘活政策，比如对亩均税收低于全市工业用地平均水平50%的产业用地，实行差别化地价、差别化水电价等倒逼机制，引导企业自主转型升级或退出。5.4动态监测预警应用：设置存量管控预警阈值，包括批而未供时间超过2年、闲置时间超过1年、低效产业用地连续2年亩均税收低于阈值、公共服务设施使用率低于30%等，系统自动识别预警地块，推送至属地政府及相关责任部门，督促开展处置工作，处置进展定期向社会公开。5.5专项工作支撑应用：支撑城市更新行动、低效用地再开发试点、土地储备、建设用地指标调配等专项工作，存量盘活形成的建设用地指标优先用于民生项目、重点产业项目，存量数据作为指标核算、资金奖补的核心依据。6数据更新与运维管理6.1更新机制6.1.1年度全面更新：每年1-3月结合年度国土变更调查，开展存量数据全面更新，排查新增存量地块，更新已处置存量地块的状态，形成年度存量数据集，向上级自然资源主管部门报备。6.1.2季度动态更新：每季度末各部门报送本领域存量地块的处