推进分级诊疗制度建设工作实施方案

推进分级诊疗制度建设工作实施方案

分级诊疗是根据疾病轻重缓急及治疗难易程度，由不同

级别和服务能力的医疗机构按疾病种类及病情变化情况进

行诊疗和转诊。为推进分级诊疗制度建设，根据《国务院办

公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》和《关于推进

分级诊疗制度建设的实施意见》等有关规定，结合实际，制

定本实施方案。

一、总体目标

2022年，启动分级诊疗工作试点，初步建立各级各类医

疗机构疾病诊疗目录和临床路径；到2021年，分级诊疗政

策体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成，基

层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量的比例明显提升；到2022

年，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，基层

首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步

形成，基本建立符合实际的分级诊疗制度。

二、主要任务

（一）完善分级诊疗服务体系。

1.明确医疗机构诊疗服务功能定位。三级医院主要提供

急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务，接收下级医院向上转

诊的急危重症和疑难复杂疾病患者，逐步减少普通门诊和常

见病一般诊疗服务，其中三级中医医院提供中医诊疗服务，

1-

三级专科医院可横向接收三级综合医院相关专科转诊的疑

难复杂疾病患者。二级医院主要提供常见病、多发病、部分

疑难复杂病诊疗服务，接收三级医院转诊的急性病恢复期患

者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者，承担一级医院、

社区卫生服务中心、乡镇卫生院不能承担的相应医疗服务功

能。县级医院主要提供区域内常见病、多发病、部分疑难复

杂疾病诊疗，以及急危重症患者抢救和超出服务能力的疾病

向上转诊服务。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等（以

下统称慢性病医疗机构）为诊断明确、病情稳定的慢性病患

者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、

康复、护理服务，基层医疗卫生机构同时提供常见病、多发

病诊疗和超出功能定位和服务能力的疾病向上转诊服务。逐

步建立不同级别医疗机构的疾病诊疗目录，为分级诊疗提供

患者科学、合理、有序分流的依据。

2.加强基层医疗卫生人才队伍建设。采取多种方式培养

全科医生，到2022年，实现城市每万名居民有2名以上全

科医生、每个乡镇卫生院拥有1名以上全科医生、城市全科

医生签约服务覆盖率不低于30%的目标。加强全科医生规范

化培养基地建设和管理，提升服务能力，发挥全科医生的居

民健康“守门人”作用。建立全科医生激励机制，在绩效工

资分配、岗位设置、教育培训等方面，向全科医生倾斜。加

强康复治疗师、护理人员等专业人员培养。各县市区可采取

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县域内医疗卫生机构整体参加医疗责任保险等方式，建立适

合乡村医生特点的医疗风险分担机制，有效化解乡村医生执

业风险。

3•提升基层医疗卫生服务水平。适应新型城镇化发展和

乡镇行政区划调整需要，调整乡镇卫生院布局，促进医疗卫

生资源适当向基层集中。在医疗资源短缺、距离主城区较远

的地区，可依托中心卫生院建设县级医院分院。推进基层医

疗卫生机构标准化建设，到2022年，力争基层医疗卫生机

构建设达标率在95%以上。实施社区卫生服务提升工程，积

极发展中医、康复、护理等特色服务。合理确定基层医疗卫

生机构配备使用药品的品种和数量，加强二级及以上医院与

基层医疗卫生机构的用药衔接，满足患者需求。强化乡镇卫

生院的基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手

术、正常分娩、高危孕产妇筛查、儿科等医疗服务能力。大

力推进社会办医，简化个体行医准入审批程序，鼓励符合条

件的医师开办个体诊所，就地就近为基层群众服务。提升基

层医疗卫生机构的中医药和医疗康复服务能力。到2022年,

具备提供中医药服务能力的社区卫生服务中心、乡镇卫生

院、社区卫生服务站、村卫生室占同类机构的比例分别达到

100%.100%、85%、70%,基层医疗卫生机构中医诊疗量占同

类机构诊疗总量的比例不低于30%0

4.增强县级公立医院综合能力。合理确定县级公立医院

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数量和规模，按照“填平补齐”原则，加强区域内常见病、

多发病相关专业，及传染病、精神病、急诊急救、重症医学、

肾脏内科（血液透析）、妇产科、儿科、中医、康复等临床

专科建设，提升综合服务能力。在具备能力和保障安全的前

提下，适当放宽县级公立医院开展相对成熟的二、三类医疗

技术的条件限制，鼓励有条件的县级医院创建三级医院，提

升在县域医疗体系中的龙头作用。县级中医医院重点加强内

科、外科、妇科、儿科、针灸、推拿、骨伤、肿瘤等中医特

色专科和临床薄弱专科、医技科室建设，提高中医优势病种

诊疗和综合服务能力。力争将县域内就诊率提高到90%左右,

基本实现大病不出县。

5,提升医疗资源整体利用效率。鼓励和支持市城区符合

条件的二级医院转型为慢性病医疗机构或开展养老、康复服

务，提供接续性医疗服务。在统一质量控制标准前提下，实

行同级医疗机构间医学检查检验结果和医学影像资料互认。

支持有条件的医疗机构设置专门的医学影像、病理学诊断和

医学检验中心并对外开放，促进大型医用设备共享使用。加

强医疗质量控制和质量评价，引导医疗机构参加省级以上临

床检验室间质量评价，不断扩大临床检验结果互认项目和机

构范围。加快推进医师多点执业，探索区域注册和多点执业

备案管理试点。

6.推进医疗卫生信息化建设。加快实施人口健康信息化

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建设，实现电子健康档案和电子病历的连续记录及各级各类

医疗机构间信息共享，确保转诊信息畅通。提升远程医疗服

务能力，促进医疗资源纵向流动，鼓励二、三级医院向基层

医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、

远程心电图诊断、远程培训等服务。促进跨地域、跨机构就

诊信息共享，充分发挥互联网、大数据等信息技术手段在分

级诊疗中的作用。到2022年，远程医疗服务覆盖50%以上的

县市区；整合现有医疗卫生信息系统，完善分级诊疗信息管

理功能，基本覆盖全部二、三级医院和80%以上的乡镇卫生

院（社区卫生服务中心）。

（二）构建分级诊疗模式。

L建立稳定转诊渠道。鼓励并逐步规范常见病、多发病

患者首先到基层医疗卫生机构就诊，对超出基层医疗卫生机

构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构为患者

提供转诊服务。有条件的地区可试行基本医保对象的基层首

诊制度，下调非基层首诊的报销比例10%—20%。公立基层医

疗卫生机构根据自身情况和地理位置，至少与两家二级及以

上医院签订双向转诊协议。推进二级及以上综合医院、专科

医院、中医医院与慢性病医疗机构建立横向转诊关系。到

2022年，力争由二、三级医院向基层医疗卫生机构、慢性病

医疗机构转诊的人数年增长率在10%以上。

2.规范双向转诊管理。卫计部门制定不同级别医疗机构

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收治病种、入出院标准和转诊原则，明确转诊范围，制定双

向转诊标准和程序，逐步实现不同级别和类别医疗机构之间

的有序转诊。各级医疗机构应按照尊重病人就医习惯和就近

便捷原则选择多家定点转诊医疗机构，签署转诊服务协议，

并设置或指定专门机构，确定专人负责转诊管理，提供预约

转诊、病案交接知协调医保经办机构等服务。对需要采取紧

急措施的急危重症患者、急诊患者和术后复诊患者，以及65

岁以上老年人、5岁以下婴幼儿、孕产妇、精神病、重大传

染病、急性感染性疾病患者、居住地和医保统筹地区分离等

情况，可以就近选择具有相应技术能力的医疗机构就诊。对

下转患者，上级医院应明确接续治疗、康复治疗和护理方案,

建立定期随诊制度，充分利用远程医疗、跟踪回访等形式，

加强对转出患者后续治疗、康复的指导。加快建设区域统一

的双向转诊平台，逐步实行网上预约转诊、病案传送，芳与

医保经办机构信息网络互连互通，提供便捷高效服务。

3.不断优化转诊服务。促进上下联动，上级医院对转诊

患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。鼓励上级

医院出具药物治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实

施治疗。对需要住院治疗的急危重症患者、手术患者，通过

制定和落实入、出院标准和双向转诊原则，实现各级医疗机

构之间的顺畅转诊。实行急慢分治，明确和落实各级各类医

疗机构急慢病诊疗服务功能，完善治疗一康复一长期护理服

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务链，为患者提供科学、适宜、连续性的诊疗服务。发挥三

级医院在急危重症和疑难复杂疾病诊治方面的区域辐射和

带动作用，逐步减少常见病、多发病和诊断明确病情稳定的

慢性病等普通门诊，分流慢性病患者，缩短平均住院日，促

进患者有序流动，提高运行效率。通过三级医院专科医师与

基层医疗卫生机构全科医生、护理人员共同组成医疗团队方

式，对下转到基层医疗卫生机构的慢性病患者进行健康管

理。

4.落实分级诊疗。确定分级诊疗病种范围，制定全市常

见病分级诊疗目录，引导不同级别医院按分级诊疗目录开展

诊疗服务。各县市区要将省市诊疗目录作为分级诊疗试点病

种范围，有条件的可根据医疗机构级别和服务能力细化分级

诊疗病种目录，引导群众分级就诊。

（三）建立健全分级诊疗保障机制。

L完善医疗资源合理配置机制。发挥区域卫生规划和医

疗机构设置规划在医疗资源配置方面的引导和约束作用。制

定不同级别、不同类别医疗机构服务能力标准，通过行政管

理、财政投入、绩效考核、医保支付等激励约束措施，引导

各级各类医疗机构落实功能定位。重点控制三级综合医院的

数量和规模，严控医院床位规模不合理扩张。支持慢性病医

疗机构发展，鼓励社会力量举办慢性病医疗机构和医疗资源

丰富地区的部分二级医院转型为慢性病医疗机构。

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2.探索组建多种形式的医疗联合体。按照就近联合、专

科协作、兼顾传统合作关系的原则，探索组建医疗联合体：

一是组建综合性医疗联合体。以行政区为范围，由三级医院、

二级医院、一级医院（或社区卫生服务中心）采取协作方式

组建综合性医疗联合体，三级医院负责联系1—2家二级医

院，同时管理本医院设置的以及所在辖区内就近的社区卫生

服务中心；以县级医院为龙头，上联三级医院，下联乡镇卫

生院、村卫生室，组建县域综合性医疗联合体。二是组建专

科性医疗联合体。以市妇幼保健院和其他专科性医院为龙

头，设有妇产科、儿科等专科的县级医院为协作单位，组建

妇产科、儿科等专科性医疗联合体；以市中医医院为龙头，

各县市区中医医院为协作医院，组建中医医疗联合体。到

2022年底，力争全部社区卫生服务中心、乡镇卫生院均与二、

三级医院建立稳定的技术帮扶和分工协作关系，全市实现医

疗联合体全覆盖。

3.推进医保支付制度改革。强化医保基金收支预算，完

善以按病种付费为主，按人头、服务单元等多种付费为辅的

复合型付费方式，逐步减少按项目付费。探索高血压、糖尿

病等慢性病按人头打包付费，到2022年，高血压、糖尿病

患者规范化诊疗和管理率达到40%以上。继续完善居民医保

门诊统筹等相关政策。将符合条件的基层医疗卫生机构和慢

性病医疗机构按规定纳入基本医疗保险定点范围。加大医保

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政策向基层医疗卫生机构倾斜力度，提高基层医疗卫生机构

的门诊统筹、住院报销比例，拉开县以下基层医疗卫生机构

和省、市医疗机构的起付线和报销比例差距。完善不同级别

医疗机构的医保差异化支付政策，医疗机构级别越低医保基

金起付标准越低、报销比例越高，对符合规定的转诊住院患

者可以连续计算起付线，促进患者有序流动。规定病种（急

诊、抢救除外）未经转诊到县级或城市二级以上医院就诊所

发生的住院医疗费用，下调报销比例10%—20%,具体标准由

各统筹地区根据实际确定。

4.健全医疗服务价格形成机制。对医疗服务价格实施结

构性调整，合理设定和调整医疗服务价格，按照总量控制、

结构调整、有升有降、逐步到位的原则，在降低药品和医用

耗材费用、大型医用设备检查治疗价格的基础上，提高诊疗、

手术、护理、康复等体现医务人员技术劳务价值的项目价格,

进一步拉开不同等级医疗卫生机构的医疗服务价格梯度，引

导患者分流就诊，就近选择基层医疗卫生机构首诊。到2022

年，力争居民两周患病首选基层医疗卫生机构的比例达到

70%以上。理顺医疗服务比价关系，建立医疗服务价格动态

调整机制。

5.建立基层签约服务制度。签约医生团队由二级以上医

院医师与基层医疗卫生机构医务人员组成，探索个体诊所开

展签约服务。签约服务以老年人、慢性病及严重精神障碍患

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者、孕产妇、儿童、残疾人为重点人群，逐步扩展到普通人

群。根据服务半径和服务人口，合理划分签约医生团队责任

区域，实行网格化管理。签约医生团队负责提供约定的基本

医疗、公共卫生而健康管理服务。签约服务费用主要由医保

基金、签约居民付费和基本公共卫生服务经费等渠道解决。

签约医生或签约医生团队向签约居民提供约定的基本医疗

卫生服务，除按规定收取签约服务费外，不得另行收取其他

费用。探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签

约服务形式，满足居民多层次服务需求。逐步增加公立医院

通过基层医疗卫生机构和家庭医生预约挂号，上级医院对经

基层医疗卫生机构和家庭医生预约或转诊的患者提供优先

接诊、优先检查、优先住院等服务。慢性病患者可以由签约

医生开具慢性病长期药品处方，探索多种形式满足患者用药

需求。到2022年底，城市家庭医生签约服务覆盖率达到15%

以上，重点人群签约服务覆盖率达到30%以上。到2022年，

基本实现家庭医生签约服务制度全覆盖。

6.完善利益分配机制。通过改革医保支付方式、加强费

用控制等手段，引导二级以上医院向下转诊诊断明确、病情

稳定的慢性病患者，主动承担疑难复杂疾病患者诊疗服务，

拓展和稳定基层医疗卫生机构收入来源渠道。完善基层医疗

卫生机构绩效工资分配机制，向签约服务的医务人员倾斜。

7.加强绩效考核和监管。建立完善公立医院和基层医疗

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卫生机构绩效考核制度，将机构功能定位实现情况、转诊标

准和出入院管理落实情况、双向转诊制度实施情况等作为考

核内容，将基层首诊率、平均住院日、转诊率、县域就诊率、

群众满意度等纳入考核指标，考核结果作为财政投入、医保

支付、负责人任职的重要依据。建立医疗服务信息公开制度,

引导群众合理就医。不断完善医疗服务行为和医疗质量监管

机制，指导医疗机构加强医疗质量安全管理，保障医疗质量

安全。

三、实施步骤

（一）实施试点阶段（2016年11月底前）。出台岳阳

市推进分级诊疗制度建设工作实施方案，确定平江县为全市

试点单位。

（二）督促指导阶段（2016年12月底前）。市深化医

药卫生体制改革小组办公室（以下简称市医改办）组织对试

点单位平江县分级诊疗制度建设工作推进情况进行督促指

导。各县市区向市医改办上报落实分级诊疗制度建设的具体

实施办法。

（三）全面启动阶段（2022年1月底前）。总结平江县

分级诊疗试点工作经验，及时宣传推广，召开全市全面启动

分级诊疗工作会议，正式启动全市分级诊疗。

（四）考核评估阶段（2022年10月底前）。市医改办

制订分级诊疗考核评价工作方案，将分级诊疗制度建设工作

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作为深化医药卫生体制综合改革的重要内容，组织相关部门

单位完成县市区分级诊疗制度建设工作考核评估。

（五）巩固完善阶段（2022年12月底前）。分级诊疗

制度体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成，

基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例明显提升。

（六）目标实现阶段（2