食品安全监管体系的构建与完善

建立和完善食品安全监管体系

摘要：针对我国食品安全事故频发，食品安全环境日益

恶化等突出问题，通过度析我国食品安全监管体系的现实状

况，并借鉴国外发达国家H勺有关经验，进而提出对完善我国

食品

安全监管体系某些对策.

关键词：食品安全监管体系

对策

食品安全成为了世界性的话题，而近几年来我国食品安

全问题多发，已经成为影响人民群众身体健康、生活质量的

重大社会问题。从XX年披露的“三聚鼠胺”奶粉、“大头

娃娃

”奶粉，XX年被披露的“假葡萄酒”事件，到XX年被

曝光的“染色馒头”、“瘦肉精”猪肉、“地沟油”事件，

已经摧毁了大家对于食品安全的心理防线。从主线上处理食

品

安全这一社会问题已刻不容缓。

一、我国食品安全监管体系现实状况

我国食品安全监管部门体系

目前我国食品安全监管实行“分段监管为主”、“品种

监管为辅”的监管模式。根据XX年2月28日，十一届全国

人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》规定，供食用

的源于

农业日勺初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和

国农产品质量安全法》的规定。国务院卫生行政部门承担食

品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全原

则制

定、食品安全信息公布、食品检查机构H勺资质认定条件

和检查规范日勺制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质

量监督、工商行政管理和国家食品药物监督管理部门根据食

品安

全法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、

餐饮服务活动实行监督管理［1］。同步国务院又组建食品安

全委员会，统筹指导食品安全工作。

在互相关系上，6个部门中日勺卫生部门、农业部门、质

量监督部门、工商行政管理部门、食品药物监督管理5个部

门为平行关系，且除卫生部门外各自负责食品安全的一种阶

段，具

体为：农业部门负责初级农产品的生产环节，质量监督

部门负责食品H勺加工环节，工商行政管理部门负责食品的流

通环节，食品药物监督管理部门负责食品餐饮环节，而卫生

部门

对食品生产、流通、餐饮各个环节均有权利监管。国务

院食品安全委员会设置、统筹指导食品安全工作。

不过由于食品安全监管涵盖了从“农田到餐桌”时每一

环节，这种分段监管模式从食品安全自身的特性出发，本着

专业分工日勺态度来看待食品安全监管工作，有其科学性。但

食品

链条连贯H勺自然属性与分段监管体制之间的矛盾，使得

食品安全监管部门职权界线极易出现模糊性。而受部门、行

业利益的驱使，多头管理，政出多门的现象非常普遍，而监

管最

终也往往只是停留在单一地对最终产品的监督管理上。

我国食品安全监管有关法律

通过数年的立法建设，目前我国已经形成三个层次的食

品安全法规体系：一是由全国人大及其常务委员会制定的法

律，具有最高的法律效力；二是由国务院制定的行政法规等;

是由国务院各部委及直属工作部门制定的规章。虽然如

此，我国现行食品安全法规体系仍然存在诸多局限性，在实

践中，食品安全规制效果并不理想。

1.法律监管缺乏系统性

《食品安全法》的诸多规定都是原则性规范，缺乏可操

作性，需要法规、规章等深入详细化［2］。虽然国务院颁布

了《食品安全法实行条例》，但仍然是框架式欧I。《食品安

全法

》的施行很大程度上依赖于行政法规和部门规章，而配

套的实行条例、规章及地措施规等相对分散、不统一，使得

我国口勺食品安全法律监管系统性不强，食品安全的法律监管

也大

打折扣。甚至出现了对同一规制对象日勺规定互相矛盾，

两部法律对同一违法行为规定了迥然不一样的惩罚措施日勺

现象。例如对市场上发现的未经检疫的肉类产品，《动物防

疫法》第

三十八条规定：“已发售时没收违法所得；未发售的，

首先依法补检，合格后可继续销售；不合格的，予以销毁”；

而《食品安全法》第八十五条规定，"由有关主管部门按照

各

自职责分工，没收违法所得、违法生产经营H勺食品和用

于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营

的食品货值金额局限性一万元的，并处二千元以上五万元如

下罚款

;货值金额一万元以上fl勺，并处货值金额五倍以上十倍

如下罚款；情节严重的，吊销许可证”。

2.法律监管缺乏威慑力

《食品安全法》尽管对食品违法犯罪行为的惩罚做出了

某些规定，刑法也对此进行了规定，但还缺乏应有的力度，

也没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，

再加

上执法资源有限，既有的法律不能得到有效贯彻，企业

存在较大H勺投机心理，总体上违法成本不高。例如《刑法》

规定“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料

的，

或者销售明知掺有有毒、有害日勺非食品原料的食品的，

处五年如下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分

之五十以上二倍如下罚金；导致严重食物中毒事故或者其他

严重

食源性疾患，对人体健康导致严重危害的，处五年以上

十年如下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍如下

罚金”。但实际上，毒食品生产者被查处后向司法机关的移

交率

较低，判刑更少。此外，现行法律对食品安全法律监管

机关以及食品安全服务机构的法律责任也没有明确规定。

（三）食品安全意识

1.生产者食品安全意识差

在我国的农产品生产中，不少农民的文化素质低，食品

安全意识淡薄，在使用化肥、农药、生长激素时，不严格按

照有关规定对日勺使用，随意性大，导致在种植业中滥用化肥

和农

药，养殖业中滥用激素和抗生素，影响农产品的安全。

而某些食品企业在生产食品过程中，更多关注的是企业的经

济责任，而忽视了企业H勺社会责任。违规或超量使用多种有

害的

食品添加剂、防腐剂，已经成为我国食品生产、加工和

贮藏过程中日勺普遍现象，成为目前我国食品安全的重要问题

⑶。

2.消费者食品安全意识偏颇

虽然近年来人民群众的食品消费观念、食品消费安全意

识近些年来有所提高，但详细到不一样的社会群体，食品消

费安全意识却有很大差异。并且我国消费者在食品安全意识

方面存

在着不少误区，缺乏食品的专业知识，对于不合格产品、

劣质产品H勺识别能力低。在购置食品时，他们常常会“货比

三家”，但比的重要是价格、颜色和形状，却很少注意产品

外

包装上H勺生产日期、保质期，与否超量使用着色剂等；

某些消费者在购置食品时贪廉价、图以便、随大流；在卫生

条件很差的路边店吃烧烤、吃大排档；过量摄入人体必需的

多种

维生素、微量元素、蛋白质和糖而引起的安全问题等，

都给消费者日勺消费安全留下重要隐患。

二、国外食品安全监管体系的有关经验

（一）美国食品安全监管体制日勺特点

1.综合有效的食品安全监管体系

美国日勺总统食品安全委员会是美国联邦政府食品安全

监管H勺最高机构，统揽全局，有力地协调着政府8个部门所

属的各个机构，有效地实行食品安全监管。这些部门重要按

食品类别

进行分工监管，并与各州地方政府一起形成美国的食品

安全监管体系。在美国的食品监管体制中，各机构分工明确、

职责明确、各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障。

美国实行食品安全机构联合监管制度，建立了联邦、州

和地方政府既互相独立又互相协作E勺食品安全监督管理网

络。联邦政府和地方政府负责食品安全监管的部门构成了一

套综合

有效［1勺食品安全监管体系，对食品从生产到销售的各个

环节实行严格H勺监管。

2.公开透明的监管程序

将政府的监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结

合，做到“分工明确、权责并重、疏而不漏”，相对独立的

各个监管环节杜绝了政府部门既当裁判员又当运动员的弊

端，公开

透明口勺监管程序能有效杜绝腐败及玩忽职守现象。

3.科学的食品安全立法

美国H勺食品安全立法、执法、司法机构分开，在国家食

品安全体系中承担着各自的责任。国会负责制定并颁布法

令，各执法机构负责贯彻国会颁布的法令，并根据法令法律

保证食

品安全。司法机构负责对执法过程中引起的争端做出公

共裁决，以保证立法决策的科学性、透明性和公众参与性。

由国会制定H勺法令授予管理机构很大日勺权利，但同步也对管

理行

为设置了限制措施。在必须强调新技术、新产品或公众

欧I健康风险时，管理机构可以有一定的灵活性，在没有新的

立法H勺状况下就可以对规章进行修订或修改，从而使管理机

构能

够保持其研究措施和分析措施的先进性[4]o

韩国食品安全监管体制的特点

1.健全的食品安全法律和原则

韩国在食品监管方面建立了完整的法律体系，有关法律

有50多部，其中，《食品卫生法》和《食品安全基本法》

是最重要的两部的法律。除了强制性的I法律规定，韩国还建

立了非

强制性的食品安全原则体系，也就是由公认机构制定同

意的有关食品加工措施、流程、包装方式等方面的规定。

2.分工明确的管理机构

在韩国，波及食品卫生管理的政府部门比较多。虽然部

门众多，但各部门间分工合理，权责明确。此外，为了加强

部门间日勺协作，韩国还成立了“食品安全对策委员会”，由

总理

担任委员长，致力于制定统一的I食品安全规章制度、处

理重大食品安全事故。

3.多元有效的社会监督

在韩国，行业协会在协助政府从事食品安全工作起到了

重要作用。同步，为了鼓励社会大众的监督，政府开设了为

消费者提供农产品安全信息服务H勺网站，农林水产部和食品

药物

安全厅都设置了专门的举报，并设置高额的奖金。

政府在韩国食品质量安全问题中起到主导作用，但行业协

会、社会力量对食品行业的监督力量也相称重要［5］。

三、可采用的对应对策

(-)健全食品安全监管体制

发达国家的食品安全监管实践证明，伴随职责集中程度

的I提高，食品安全监管效率也对应有所提高。就我国现阶段

现实状况而言，可借鉴美国经验，虽然食品安全监管职能分

布在

不一样部门，但却通过较为明确的管理主体分工来防止

机构间日勺扯皮问题。而在未来的监管体制改革方面，应遵照

统一管理、职能整合原则，将食品安全日勺监管职能集中到一

种或几

个部门，由其统一监管从农田到餐桌全过程的食品安

全，彻底处理部门间分割与不协调问题，并加大部门间的协

调力度，以极大提高食品安全监管日勺效率［6］。

同步废除食品安全检测由多种部门负责的制度，由综合

的、权威欧J食品安全监管机构统一监管。即把分散在农业部、

质监部、卫生部等的食品安全检测职能都纳入这个综合监管

机

构，实行统一管理，杜绝多种检测检查机构并存导致反

复检测、交叉检测，导致既有资源挥霍、互相推诿扯皮现象

的发生。加强各检测职能部门之间的信息交流与互相协作，

建立

食品安全信息共享数据库，防止食品安全事故的I发生，

全天候、全方位监测食品安全状况。此外，还可以在这个综

合机构定期召开各职能部门之间日勺联席会议，交流工作中的

经验

教训、共享信息，增进机构中各职能部门之间的信息交

流和互相协作。

健全食品安全法律体系

食品安全法律体系的健全与完善是一项战略性、基础性

的工作，有助于我们更好地和国际接轨，缩短和联合国粮农

组织、世界卫生组织等国际原则BU差距，必将在我国的社会、

经

济、生活日勺各个方面、各个领域发挥日益重要的作用。

制定完整统一的食品监管法，对既有法律法规进行认真

清理、补充和完善，对某些波及食品监管日勺旧法进行废止、

修改和整合，将散存于各法律法规中有关食品监管的内容整

合，

尽量减少和防止立法和执法上H勺互相冲突，处理法律体

系的混乱，保持法制H勺统一性和完整性。在立法过程中，完

善立法制度，实行阳光立法，开门立法。立法工作应由地位

相

对超脱的人大常委会有关专门委员会或委托有关方面

的专家学者起草，公开征集各面意见，最大程度地吸纳民意

和遏制恣意。推行立法回避制度，凡立法中直接波及时行政

部门，

原则上应当回避，防止立法中渗透部门利益而影响法律

的普遍合用性和公正性［7］。

在完善法律体系时要重视加大惩罚力度，提高违法成

本。加大惩罚力度，提高违法成本，能有效地保护食品安全,

也是完善食品安全法律体系的I体现。提高生产者违法成本的I

措施

重要有：（1）加重对破坏食品安全行为日勺惩罚。对于情

节严重日勺追究其刑事责任，直至死刑，同步还要变化以往对

同一问题惩罚力度差异过大欧I问题，以法律条文H勺形式明确

规定对

多种违法行为的详细惩罚原则，增长法律日勺透明度，充

足体现立法力度和法律的威慑力。（2）实行食品召回制度。

食品召回制度打破了我国以往伤害后才进行处理的通例，发

既有批

量食品存在质量问题并也许会对大众导致伤害时，企业

就有义务进行召回。（3）对被欺骗的消费者进行赔偿。这种

赔偿不仅包括不合格食品给消费者带来时有形损失，还必须

包括对

不合格食品潜在危害的赔偿。

健全食品安全原则

制定统一的食品安全原则。应根据我国目前既有的食品

原则不统一、水平不高日勺实际状况，统筹规划，组织制定和

完善包括国标、行业原则、地方原则和企业原则在内的食品

安全原则体系，对原则统一整合，统一公布为食品安全

国标。要加大对各部门统一并入食品安全机构和制定食品安

全原则的投入，尤其是从人力、财力等各方面予以支持，尽

快废除原有的某些不合理、反复制定的国家或者行业原

则，将食品安全原则与现行的《食品安全法》予以统一，使

得企业可以有法可依，防止其无所适从［8］。我国食品安全

有关标

准可以尽量参照或直接引用CAC、OIE、WHO、FAO等国

际先进原则，并结合本国或地区的详细状况加以细化，使得

原则更具有实际操作性。除此之外，完善其原则体系还要注

意：

建立食品安全有关法规和原则H勺一致性，科学合理地发

展食品行业原则和企业原则O

增强食品安全意识

树立系统食品安全观是保证食品安全日勺前提，观念是行

动的先导，增强食品安全意识，树立系统食品安全观，是我

国进行食品安全生产、流通和消费的先导。

1.增强生产者的食品安全意识

食品安全问题与从事食品生产和经营的从业人员日勺职

业道德素质亲密有关，良好的职业道德和从业形象，不仅可

以更好满足人民对食品的需要，并且是维护良好市场秩序、

推进食

品行业健康、迅速发展的必要条件。食品行业作为直接

关系到人民群众生命安全的特殊行业，加强从业人员的职业

道德建设，一是加强食品从业人员最基本职业道德规范的学

习，

树立诚实守信，遵纪遵法、货真价实、保质保量、不以

次充好、不掺假造假H勺基本职业道德规范。通过学习，提高

其职业道德素质，在生产和经营中自觉地用社会主义道德意

识来

规范约束其行为。二是借助报纸、电视、网络等公众媒

体等途径深入开展食品从业人员最基本职业道德规范的宣

传，使从业人员明白树立良好职业道德对国家、人民和自己

的重大

意义。三是国家对模范遵守职业道德的企业和经营者进

行表扬的同步，在政策、税收、贷款等方面予以一定的优惠

和奖励。通过这些措施，提高食品从业人员的职业道德素质。

四

是加强企业文化建设，增强企业社会责任意识，食品企

业作为国民经济的支柱产业和维系民生的基础产业，其生产

和经营的第一要义和最低规定是，为社会和人民提供质量合

格的

产品，保证消费者H勺健康和生命安全，这是食品企业和

经营者应当肩负的社会责任之一[9]o

2.增强消费者的食品安全意识

食品消费安全观是指食品在消费过程中的一种安全消

费意识和观念，是指导消费者安全消费、合理消费、科学消

费