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文档简介

《食品安全法》培训材料

2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议审议通过

了食品安全法,将于2009年6月1日起实施。这是继1982年食品卫

生法(试行)、1995年的食品卫生法之后,又一个食品卫生法制建设

史上的里程碑。食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安

全,关系国家经济健康发展与社会和谐稳定。食品安全法的颁布实施,

对于规范食品生产经营活动,防范食品安全事故发生,增强食品安

全监管工作的规范性、科学性与有效性,提高我国食品安全整体水平,

具有十分重要意义C

一、关于制定食品安全法的必要性、原则与总体思路

(一)制定食品安全法的必要性

法的修改,又称法的修正,是立法的一种形式【作者注:立法的

其他形式包括法的创制、认可和废止。参见:沈宗灵主编:《法理学》,

北京大学出版社,2001年7月,第248页】,是指由于情势的变化

等原因,立法机关对于生效的法律予以部分的变更,包括删除原有

内容和补充新的内容【作者注:沈宗灵主编:《法理学》,北京大学

出版社,2001年7月,第249页】。食品安全法是对食品卫生法的全

面修订。在制定食品安全法时,正确评价现行食品卫生法是做好食品

安全立法工作的前提。1995年10月30日起施行的《中华人民共和

国食品卫生法》,对保证食品安全、保障人民群众身体健康,发挥了

积极作用,我国食品安全的总体状况不断改善。发生食品安全问题,

在很大程度上是执法不到位,有法不依,执法不严,违法不究所造

成的。尽管如此,该法也的确存在一些不足,食品安全问题仍然比较

突出,不少食品存在安全隐患,食品安全事故时有发生,公众对食

品缺乏安全感,食品安全问题还影响我国产品的国际形象,人民群

众对此反应强烈。据统计,十届全国人大会议期间,全国人大代表提

出的有关食品安全卫生立法和加强监管等方面的议案建议累计达

3100多人次,反映了广大人民群众要求做好食品安全工作的呼声。

影响我国食品安全的问题主要是:微生物污染导致食物中毒,从

农田到餐桌食物链污染,食品加工新工艺新资源带来新的食品安全

隐患,消费者缺乏食品安全知识,自我防范意识薄弱等。产生食品安

全问题的一个主要原因,是现行有关食品卫生安全制度和监管体制

不够完善,主要有:一是食品标准不完善、不统一,标准中一些指标

不够科学。对有关食品安全性评价的科学性有待于进一步提高。二是

规范、引导食品生产经营者重质量、重安全,还缺乏有效的制度和机

制。食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格,

对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够。三是食品检验机构

不够规范,责任不够明确。食品检验方法、规程不统一,检验结果不

够公正,不合理的检验还时常发生。四是食品安全信息公布不规范、

不统一,导致消费者无所适从,甚至造成消费者不必要的恐慌。五是

监管不到位、有法不依、执法不严,部门间存在职责交叉、权责不明

的现象。为了从制度上解决这些问题,更好地保证食品安全,十分有

必要对现行食品卫生制度加以补充、完善:制定食品安全法。

(二)制定食品安全法的历程

2004年7月21日召开的国务院第59次常务会议和2004年9月

1日国务院发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国

发(2004)23号),要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。

国务院法制办于2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负

责同志为成员的食品卫生法修改领导小组,组织起草食品卫生法修

订草案。此后,国务院法制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地

调研;收集研究了许多国家的食品卫生安全制度;多次召开论证会,

邀请有关专家对制度设计进行研究、论证;先后6次将征求意见稿送

全国人大和国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以与部分食

品生产经营企业征求意见。在反复研究各方面意见的基础上,国务院

法制办会同国务院有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改,

并根据修订的内容将食品卫生法修订草案更名为食品安全法草案。

2007年11月,国务院常务会议通过该草案提请全国人大常委会审

议。

全国人大一直高度重视食品安全立法,常委会领导多次就食品

安全问题听取有关部门汇报,并作出重要指示。2006年初,全国人

大常委会根据全国人大代表的议案和建议,将修改食品卫生法列入

全国人大常委会立法计划。根据全国人大常委会立法工作要求,全国

人大教科文卫委员会积极介入该法草案的起草工作,先后六次召开

修订食品卫生法座谈会,听取有关议案领衔代表、国务院有关部门与

专家的意见和建议;先后赴山东、广东、浙江等地进行调研,了解食

品安全现状,听取各方面意见。2008年5月,全国人**律委员会、

教科文卫委员会和全国人大常委会法工委联合在京召开座谈会,分

别听取国务院有关部门、专家和食品生产经营企业的意见。根据立法

工作要求,全国人大教科文卫委员会经认真研究,分别于2007年11

月和2008年8月向全国人大常委会提交了审议报告和审议意见。

2007年12月,十届全国人大常委会对食品安全法草案进行了初

次审议。2008年4月,十一届全国人大常委会将食品安全法草案向

社会全文公布征求意见,自4月20日至5月20日共收到意见11327

件。此后,十一届全国人大常委会分别于2008年8月和10月对该草

案进行了二审和三审。2009年2月28日,全国人大常委会第四次审

议并通过了食品安全法。

(三)制定食品安全法把握的原则

深入学习实践科学发展观,要求进一步完善我国食品安全法律

制度,提高立法的质量。在食品安全立法过程中,我们必须充分认识

我国现有生产力发展水平,科学分析我国食品安全问题,掌握食品

安全的客观规律,以预防和控制食源性疾病为出发点,对食品生产

经营等活动进行科学管理。同时,通过大力发展生产力,重视解决市

场经济发展过程中出现的秩序混乱问题。食品安全法起草工作坚持遵

循了三项原则:一是以宪法为依据,注重法律的严肃性、稳定性和连

续性。法律一经制定和实施,就必须严格执行,并应在一定时期内保

持相对不变,在修改法律时,还应保持与原有法律法规在内容和效

力等方面的衔接。只有保证立法质量,做到科学立法,才能实现、维

护好这一点;二是立足国情,坚持民主立法。法的创制过程,实际上

也是发扬社会主义民主的过程。食品安全法与公众利益息息相关,实

践性要求很高。事实证明,在立法过程中广泛听取各方面意见,比

较、反复、交换,能够有力地提高立法质量,也便于执法、司法、守

法和法制宣传。三是总结现行食品卫生法实施以来的实践,针对存在

的问题,借鉴国内外的有益做法。

(四)制定食品安全法的总体思路

根据现代法学和行政管理学原理,制定食品安全法在总体思路

上重点把握了以下几点:一是建立以食品安全风险评估为基础的科

学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定、修订食品安

全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。二是坚持预防为主。

遵循食品安全监管规律,对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和

销售等各个环节,对食品生产经营过程中涉与的食品添加剂、食品相

关产品、运输工具等各有关事项,有针对性地确定有关制度,并建立

良好生产规范、危害分析和关键控制点体系认证等机制,做到防患于

未然。同时,建立食品安全事故预防和处置机制,提高应急处理能

力。三是强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任。通过

确立制度,引导生产经营者在食品生产经营活动中重质量、重服务、

重信誉、重自律,以形成确保食品安全的长效机制。四是建立各有关

主管部门按照各自职责分工依法行使职权,对食品安全分段实施监

管的食品安全监督管理体制,决策与执行适度分开、相互协调,同时

进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管责任。五是既

要加强行政管理,又重视行政责任,既加强行政处罚又重视民事赔

偿,建立畅通、便利的消费者权益救济赔偿渠道。任何组织或个人有

权检举、控告违反食品安全法的行为,有权向有关部门了解食品安全

信息,对监管工作提出意见。因食品、食品添加剂或者食品相关产品

遭受人身、财产损害的,有依法获得赔偿的权利。

二、食品安全法的主要特点

食品安全法在延续食品卫生法行之有效制度的基础上,根据食

品安全新形势,从现阶段实际情况出发,吸收国内外食品安全监管

的成功经验和做法,以保证食品安全为主线,针对食品安全监管中

的漏洞,在不同层面、多个角度,进行了体制创新、制度创新和机制

创新,为食品安全工作构筑了新的框架平台。立法重点明确,在食品

安全风险监测和评估、食品安全标准的制定、食品生产经营、食品检

验、食品安全事故处理、监督管理和法律责任等方面都做了全面妥善

的规定,法的适用性和可操作性都比较强。食品安全法共十章一百零

四条,可以归纳为八大特点。

特点一、规定国务院设立食品安全委员会,食品安全监管体制更

加科学、有效

食品安全是重要的公共卫生问题。为了解决食品安全监督管理中

的职责不清等突出问题,本法规定了国务院各有关主管部门按照各

自职责分工依法行使职权,对食品安全分段实施监管的监督管理体

制。国务院设立食品安全委员会,作为高层次的议事协调机构,协

调、指导食品安全监管工作。国务院卫生行政部门承担食品综合协调

职责,负责食品的安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息

公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食

品安全重大事故。农业负责初级农产品生产环节的监管;质量监督部

门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监

管;国家食品药品监督管理部门负责餐饮服务活动的监管。这种体制

有利于各司其职,对改善食品安全状况,实际上也发挥了积极作用。

特点二、明确食品安全风险评估的法律地位,食品安全监管有了

科学依据。

食品安全问题的主要表现形式是食源性疾病、营养缺乏性疾病。

食品安全风险评估就是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体

健康可能造成的不良影响进行的科学评估。将食品安全风险评估结果

作为制定食品安全标准和政策的科学依据,是人们对食品安全监管

规律的深刻认识,已成为许多国家的普遍做法。据此,本法确立了食

品安全风险评估制度,明确规定:国家建立食品安全风险评估制度,

对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

并规定国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作。为了保

证食品安全风险评估的结果得到利用,本法规定,食品安全风险评

估结果是制定、修匚食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学

依据;风险评估得出食品不安全结论的,监管部门应依据各自职责立

即采取措施,确保该食品停止生产经营,并告知消费者停止食用。需

要修订、制定相关食品安全国家标准的,国务院卫生行政部门应当立

即制定、修订;国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门,根据

风险评估结果和食品安全监督管理信息,对食品安全状况进行综合

分析,对可能具有较高程度安全风险的食品,国务院卫生行政部门

应提出食品安全风险警示,并予以公布。

特点三、规范食品安全标准的制定,有利于保障监管工作的统一

为了解决目前一种食品有多套标准适用的问题,本法规定,制

定食品安全标准,应当以保障公众身体健康为宗旨,做到科学合理、

安全可靠。并规定制定食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责

制定、公布,国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生

行政部门应当对现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品

质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合,统一

公布为食品安全标准。除食品安全标准外,不得制定其他的食品强制

性标准。有关产品国家标准涉与食品安全国家标准规定内容的,应当

与食品安全国家标准相一致。

为了保证食品安全标准的科学性和权威性,本法规定,食品安

全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全

国家标准审评委员会由卫生、农业、食品等方面的专家以与国务院有

关部门的代表组成。制定食品安全国家标准,应当依据食品安全风险

评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果,参照相关

的国际标准和国际食品安全风险评估结果,广泛听取食品生产经营

者和消费者的意见C

特点四、规范食品检验行为,保证食品检验数据和结论的客观、

公正

为了规范食品检验机构和食品检验活动,保证食品检验数据和

结论的客观、公正,本法规定:一是食品检验机构按照国家有关认证

认可的规定取得资质认定后,方可从事食品检验活动。二是食品检验

机构的资质认定条件和检验规范,由国务院卫生行政部门制定。三是

食品检验实行食品检验机构与检验人负责制,由食品检验机构指定

的检验人独立进行。检验人应当按照有关法律、法规的规定,并按照

食品安全标准和检验规范对食品进行检验,保证出具的检验数据和

结论客观、公正,不得出具虚假的检验报告。

为了避免食品安全监管出现遗漏,本法规定,食品安全监督管

理部门对食品不得实施免检。食品安全监管部门应当对食品进行定期

或不定期的抽样检验。进行抽样检验应当购买抽取的样品,不得收取

检验费和其他任何费用。这些都体现了科学、公正执法的理念。

特点五、注重食品生产经营的管理,维护好消费者的权益

食品安全法强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人制

度,要求食品生产经营者建立健全本单位的食品安全管理制度,加

强对职工安全知识培训,配备专职或者兼职食品安全管理人员,做

好对所生产经营食品的检验检测工作,依法从事食品生产经营活动。

这样有助于强化企业的责任意识,提高食品安全整体水平。食品安全

法还赋予了行业协会明确的职责,要求加强行业自律,引导食品生

产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普与食品安全知

识。要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以与食品安全标准知识的

宣传,并对违反本法的行为进行舆论监督。针对食品生产经营中的突

出问题作出了针对性规定。如要求食品生产经营者按照食品安全标准

关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂;不

得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人

体健康的物质。同方还规定,食品添加剂的使用不仅要经过食品安全

风险评估,证明安全可靠,还必须证明技术上确有必要,否则不被

允许使用。为了更好从制度上保证食品生产经营者成为食品安全的

第一责任人,该法除规定食品生产经营许可、从业人员健康管理等制

度外,还规定了以下制度:

一是生产经营食品的基本准则。本法规定,食品生产经营应当符

合食品安全标准,并符合相应的原料处理场所和生产经营设备等食

品安全管理要求。同时,本法明确禁止生产经营,用非食品原料生产

的食品或添加食品添加剂以外的化学物质的食品,或用回收食品作

为原料生产的食品;病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动

物肉类与其制品;营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他

特定人群的主辅食品等。二是食品标签制度。本法规定,预包装食品

的包装上应当有标签,标签应当标明成分或者配料表、保质期、所使

用的食品添加剂等事项。本法还对声称具有特定保健功能的食品做出

特别规定,除上述要求外,其标签、说明书应当载明适宜人群、不适

宜人群、功效成分或者标志性成分与其含量等。三是索票索证制度。

本法规定,食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品,

应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件。食品生产企业应建立

食品原料、添加剂、食品相关产品进货查验记录制度和食品出厂检验

记录制度。同时,食品经营者采购食品,应当查验供货者的许可证和

食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制

度。四是食品召回制度。本法借鉴了国际通行做法,从生产、经营和

监管三个方面确立了食品召回制度。第一,食品生产者发现其生产的

食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售

的食品,通知相关生产经营者和消费者,并记录召回和通知情况。第

二,食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准,应当立即

停止经营,通知相关生产经营者和消费者,并记录停止经营和通知

情况。食品生产者认为应当召回的,应当立即召回。第三,食品生产

经营者未依法召回或停止经营不符合食品安全标准的食品的,食品

安全监管部门可以责令其召回或停止经营。

特点六、加大了对进口食品的监管力度,确保进口食品的安全

为了保障我国公民的生命安全和身体健康,本法对食品进口作

了以下规定:一是进口的食品、食品添加剂以与食品相关产品应当符

合我国食品安全国家标准,无国家标准或首次进口的新品种,进口

商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关安全性评估材料。

二是向我国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国务院出入境

检验检疫主管部门备案;向我国境内出口食品的境外食品生产企业应

当经国务院出入境检验检疫主管部门注册。三是进口预包装食品的标

签、说明书应当符合本法以与我国其他有关法律、行政法规的规定和

食品安全国家标准的要求。

为了维护我国出口食品的良好形象,本法规定,出口的食品由

出入境检验检疫机构进行监督、抽检,海关凭出入境检验检疫机构签

发的通关证明放行c出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场

应当向国务院出入境检验检疫主管部门备案。此外本法还规定,国家

出入境检验检疫部门应当收集、汇总进出口食品安全信息,并与时通

报相关部门、机构和企业;建立进出口食品的进口商、出口商和出口

食品生产企业的信誉记录,并予以公布。有不良记录的,应加强检验

检疫。

特点七、规范食品安全监管部门的权力和责任,监管制度更加合

制定食品安全法的目的,是为了保证食品安全,保障公众身体

健康和生命安全。食品安全监管须“以人为本”,科学监管。为此,该

法在监管体制、监管依据、监管内容、监管手段、监管信息等方面,都

作出了具体的规定。针对目前食品安全监管中执行力不强、执法不

严等问题,本法赋予监管部门制止、查处违法行为的必要权力,规定:

食品安全监管部门履行食品安全监管职责时,有权进入生产经营场

所实施现场检查;对生产经营的食品进行抽样检验;查阅、复制有关

合同、票据、账簿以与其他有关资料;查封、扣押有证据证明不符合

食品安全标准的食品,违法使用的食品原料、添加剂、食品相关产品,

以与用于违法生产经营或者被污染的工具、设备;查封违法从事食品

生产经营活动的场所等。根据权力和责任相一致的原则,本法同时还

规定,食品安全监管部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽

职守、徇私舞弊的,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员

给予记大过或降级的处分;造成严重后果的,给予撤职或开除的处

分;其主要负责人应当引咎辞职。

公众对食品安全问题享有知情权,但为了防止不负责任的传言

或者炒作引起消费者不必要的恐慌,针对当前食品安全信息公布不

规范、不统一,公布的信息有的不够科学等问题,本法明确规定,国

家建立食品安全信息统一公布制度,对食品安全信息公布的主体、渠

道、形式等分别作出了详细规定,保证公众获得真实、准确、与时的

食品安全信息。

特点八、强化了公民权益保障的有效措施,加大对违法行为的处罚力

为了切实保障人民群众的生命安全和身体健康,必须加大对食品生

产经营违法行为的处罚力度。据此,本法对用非食品原料生产食品或

在食品中添加食品添加剂以外的化学物质,或用回收食品作为原料

生产食品,生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和

其他特定人群的主辅食品,经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、

兽、水产动物肉类与其制品,未经安全性评估利用新的食品原料从事

食品生产或者从事食品添加剂和食品相关产品新品种的生产等,处

以最高多达货值金额10倍的罚款,吊销其许可证。对依照本法规定

被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位,其直接负责的主

管人员自处罚决定作出之日起5年内不得从事食品生产经营管理工

作。生产或不符合食品标准的食品销售明知是不符合食品安全标准的

食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或销售者要求支

付价款十倍的赔偿金。

针对目前一些虚假食品广告欺骗、误导消费者损害消费者权益的情况,

食品安全法加强了对食品广告的监管。一是食品安全监督管理部门或

承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或

其他形式向消费者推荐食品。二是社会团体或者其他组织、个人在广

告中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品,使消费者合法权益

受到损害的,与食品生产经营者承担连带责任。为了保证使权益受到

损害的消费者优先得到赔偿,本法还规定,应当承担民事赔偿责任

和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责

任。这样规定更多地体现了消费者与经营者之间的民事法律关系,强

化了对消费者民事权利的保护,也有利于增强法律的可操作性。

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