【行政不作为的国家赔偿研究8900字（论文）】

行政不作为的国家赔偿研究摘要：随着社会的进步和发展，行政管理工作中案件种类愈发的多样，并且难度也大大增加，我国行政法领域近年来也在不断更新和完善。行政不作为这个概念逐渐被大家所熟知，作为一种行政行为如果行政机关处理不当会极大的影响群众对党和政府的信任和对法治中国建设的信心。自《行政诉讼法》施行至今虽然经历过一些补充和修改,但行政不作为的现象并未得到遏制,并且在司法实践中因行政不作为导致的赔偿问题很难真正得到妥善的解决。针对行政领域不作为产生的一些问题及不足之处进行分析。行政不作为的构成要素、特征、分类等基础理论是本章节阐述的重点。通过对比国内外对行政不作为的立法规制以及理论观点,并提取国外研究成果对我国具有借鉴意义的内容进行论述。关键词：行政不作为；国家赔偿；行政机关目录TOC\h\z\t"引言,1,一级标题,1,二级标题,2,致谢,1"引言 5一、行政不作为的概述 6（一）行政不作为概念 6（二）行政不作为的构成要件 6（三）对行政不作为的特征 7二、行政不作为纳入国家赔偿的必要性 8（一）完善法治体系 8（二）保障公民合法权益 8（三）国家赔偿法的发展趋势 8三、我国行政不作为的国家赔偿制度存在的问题 10（一）对间接损失的赔偿未提及 10（二）赔偿前置程序存在不足 10（三）未明确对行政主体的诉讼救济 11四、完善我国行政不作为的国家赔偿制度的设想 11（一）对间接损失适当赔偿 12（二）选择性采用前置程序 12（三）增加行政机关的诉讼救济 13参考文献 14引言行政不作为一直就存在,但行政不作为引发的国家赔偿是现代才兴起的。随着社会化进程的的快速发展,行政管理工作变得越来越复杂，行政案件的纠纷也“花样繁多”，再加上行政机关在工作上的态度不严谨导致行政不作为现象频频出现,在疫情防控期间各大社交媒体上时常报道行政机关不作为、乱作为给防疫工作带来了巨大阻力，也给群众带来巨大的心理恐慌,成为了群众关注的焦点。那么在这种情况下，给群众造成的一些利益上的直接损害，应当进行相应的救济。关于国家赔偿在法律规范条文中均未对行政不作为赔偿做出具体明确的规定,这就导致在司法实践过程中出现的对行政不作为的赔偿案件中对赔偿责任的分配标准往往过于依赖于法官个人的自由裁量权。主要原因是要考虑到具体的行政不作为在司法实践中出现的具体情形也是复杂多样的,而且对于政府部门的不作为中的一些限制条件,进行规定也相对困难。不过如果针对司法实践中一个具体的行政不作为案件,发现存在政府部门的不作为行为，且这种不作为行为已经给行政相对人造成了损害，也是同样需要依法承担相应的法律责任。行政不作为的概述行政不作为的概念行政不作为是一种行政机关不履行法定职责引起的违法行为，以法律规定的作为义务为基础，保护公民的基本权利和自由行政机关的职责所在。普遍认为行政机关在面对群众的合法合理的申请或者有法律、行政法规规定的法定职责时就应当及时予以履行。同时，这种履行必须是存在于实体上的，而不仅仅是在程序上的积极作为。行政不作为是一种客观的积极作为义务，以行政相对人的合法申请和法定作为义务为前提，行政机关如果对于这种合法的申请不予理会或者有消极怠慢的态度以及不完全履行的行为等都构成行政不作为。行政不作为的构成要件1.行政不作为的作为义务对行政职能的行为状态分为作为和不作为。行政作为是指依照法律、行政法规的规定行使行政职权，这是一种法定职责；而行政不作为就是指行政机关违反了相关规定，对国家利益和公民权益造成损害的行为。在我国行政法领域中行政作为义务来源于法律、行政法规中所规定的义务，而从这个角度上看，行政不作为属于违法范畴。由此可以看出，行政不作为本质上是违法行为。但不作为构成违法这个结论并不是绝对的，也存在一些例外情形。如果存在一些无法作为或者不能作为等意志外的因素导致的作为不了那么不能视为不作为。例如：2020年安徽女子轻生跳河事件，在网络上引起了热议，当时公安人员接到报警后及时出警了，并对该女子进行了劝阻，但由于出警人员都不会游泳，于是在该女子跳入水中后未能施救成功。2020年12月4日安庆望江公安局警情通报2020年12月4日安庆望江公安局警情通报2.行政不作为的主体行政不作为的主体在法律上是有明确的界定的。传统意义上认为是有行政职权的公职人员，但作为主体行使职权的不仅仅是政府的工作人员，还有一些被法律授权的组织也能行使行政职权并充当行政主体的角色。特别是在现代社会，国家管理的范围越来越广泛，公共职能越来越广泛，社会管理也更复杂。由于法律法规的授权，这些社会组织在行政法上也取得了行政主体的地位。总之，行政主体只能是行政机关和接受授权的组织，除此之外造成的损失，国家不承担赔偿责任。《国家赔偿法》第五条：属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。3.行政不作为的客体只有具有政府行政职能和权力的行政机构或者组织履行其法定义务,才能实现法律要保护的行政法律关系和行政管理秩序。一旦这一法定义务被违反,行政机关和行政相对人之间的法律关系和法律秩序将会不平衡，这将对行政法律秩序产生负面影响。因此,行政不作为所影响的标的物是一种行政法律关系和行政秩序。行政不作为的特征1.违法性行政不作为这个概念的违法性在实务中有时候是很难识别的,在一定程度上有违法的可能，但并不确定。行政机关的工作人员在构成了违法的不作为后,是否需要承担不利后果的责任，这是一个值得研究的问题。原因在于，我们判定和处理的不是行政不作为的案件本身，而是案件的本质特征。所以行政主体的行政行为构成不作为是行政不作为具有违法特征的前提,那么在不构成不作为的情况下,也并不意味着一定是合法的。另外,“违法不仅仅是指相关行政机关及其工作人员的具体行为违反了法律法规的明确规定,还应当包括其违反了有关合法的规章、合法的相关性文件等的规定；违反了诚实信用原则及公序良俗原则等一般原则；错误地予以许可及不履行或不积极履行法定职责或未尽到应有的注意义务等。”薛刚凌主编．《国家赔偿法教程》[M]．北京：中国政法大学出版社，1997：140．2.损益性行政不作为直接影响群众的权益，例如行政机关在接到群众的合法请求时视若无睹或者故意拖延，群众因此产生的直接损失，应当由行政机关予以赔偿，但仅仅在权益受损的行政相对人穷尽救济途径仍然无法获得赔偿时,国家才需要赔偿。从另一个角度看，行政不作为的影响深远，对于国家和政府的形象，法治政府、法治国家的建设都造成一定程度上的损害。3.隐蔽性行政不作为的主体是行政机关，不作为案件的对象通常是法律意识淡薄的广大人民群众，他们不清楚行政机关内的程序规则和救济方式以及对于国家行政机关存在敬畏之心，因此出于对行政机关的信任通常不容易对行政机关的不作为行为产生警觉，这就导致很多不作为的现象被忽视，得不到救济。“在一般情况下，只有行政不作为直接侵犯了相对人的合法权益，引起行政争议乃至被诉诸法院时，行政主体承担的法律后果才会确定下来。尤其是对于直接侵害公共利益的行政不作为，其隐蔽性更大，国家法律监管机关一般很难对此类不作为进行取证查处，只有出现严重后果时，才由司法机关给予惩罚性的制裁。”周佑勇：《行政不作为的理论界定》，载《江苏社会科学》1999年第二期.周佑勇：《行政不作为的理论界定》，载《江苏社会科学》1999年第二期.二、行政不作为纳入国家赔偿的必要性（一）完善法治体系国家赔偿是指国家工作人员在执行职务过程中侵犯人民合法权益在承担损害赔偿责任，是一种特殊的侵权责任赔偿。我国《国家赔偿法》第二条规定：行政相对人在合法权益受到损害时，可以依照本法的具体条款予以相应的赔偿，由规定的赔偿义务机关进行相关的赔偿事宜。《国家赔偿法》第二条.该法于1995年1月1日施行，至今已经过两次修改。2022年最高院发布《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，在很大程度上对于国家赔偿方面的问题进行了相应的完善，对行政不作为产生的损害也列入了国家赔偿范围。但对于行政不作为的法律规定并不具体，这就会导致司法实践中一些行政不作为的案件在解决和赔偿过程中存在问题和明显的差异，这并不符合当前的法治现状，会削弱政府在人民心目中的认同感。因此对于行政不作为救济程序上以及赔偿范围上的规定进行细化和改进，否则对于行政不作为没有具体的适用条件和详细明确的赔偿标准，对于国家赔偿的实现也是一种阻碍。《国家赔偿法》第二条.（二）保障公民合法权益行政机关及其工作人员的不作为行为是违法的，会对行政相对人的合法权益造成损害。行政机关作为代表国家行使社会管理职能的机关，是与人民群众接触最为密切的机关，作为一个社会管理组织，行政机关对于人民生活稳定和社会安定的管理都具有重要意义。如果政府职能部门在履行社会管理的过程中，行政机关工作人员的腐败、不作为等违法行为不仅可能损害公共利益，还会造成行政不作为等严重侵害群众合法权益的严重后果。因此，通过规范行政不作为引起的国家赔偿制度能够让行政机关产生敬畏之心，使他们能更好的依法办事、践行法律、严格要求自己。(三）国家赔偿的发展趋势国家赔偿的法律制度在国家诞生初并不存在，是在资产阶级革命之后才开始产生和发展。资产阶级革命推翻了当时阻碍资本主义发展的封建主义生产关系，确立了新的资本主义生产关系的统治地位，使生产关系适应当时生产力发展的需要。但它并没有解决好人民同资本家之间存在的阶级矛盾，也不可能从根本上消除这种矛盾。建立资本主义经济基础需要资产阶级国家制度和法律制度的出现，这是国家赔偿法律制度逐渐兴起的社会环境。英美法系国家的传统观念认为公民的合法权益遭受行政机关的侵害，那么行政机关就应当进行赔偿。所谓行政不作为是指行政主体违反法定权限和程序而做出不适当或者违法的决定。在英国行政法领域,公民的合法权益在受到行政机关的侵犯时可以通过相应的行政裁判或行政诉讼来获得相应的救济。同时,在行政案件中受侵害的行政相对人也可以向英国行政监察专员申诉，也可以通过议会等方式以救济自身的合法权益。在英国的行政责任制度中，侵权责任理论是建立在违反法律规定的基础上的。换言之，国家应对行政机关行使职权过程中造成的公民生命、健康、财产等方面的损害负责。在英国和美国,行政机关不作为的范围取决于行政行为和法律义务这两个条件。英美法系中对行政行为的概念,包括行政作为和不作为。这两个要素的构成部分是一致的,都将行政作为的义务定义为法律义务。大陆法系国家的行政不作为概念最早是行政学上的概念,德国学者在19世纪就已经提出应对因行政不作为而导致相对人受到损害予以赔偿,“为了保障公民的合法权益不受侵害,国家对其工作人员的职务行为应当承担相关责任,无论其工作人员的职务行为是合法的还是违法的”。刘兆兴.《德国行政法与中国行政法的比较》[M].北京：世界知识出版社，2000：291.刘兆兴.《德国行政法与中国行政法的比较》[M].北京：世界知识出版社，2000：291.我国行政不作为国家赔偿制度存在的问题（一）对间接损失的赔偿未提及在司法和行政法实践中，不作为的情形要想明确的认定其实是不容易的，这种行为的产生也是十分复杂的。因此需要法律法规予以明确，现行的行政法规以及司法解释相对来说已经进行了很大的完善和补充，最高院在2022年3月21日发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中对行政赔偿的规定进行了修改和补足，但是仍有不足之处。《国家赔偿法》的赔偿的范畴包括直接损失和间接损失。直接损失是指与侵权行为和损害后果之间有直接因果关系的损失，指的是实际的现有财产受到损失，一般限于财产损失。而间接损失指的是一种预期利益，目前并不存在的，例如投资股票的预期收益，特指财产性利益。在行政案件中,有关司法解释对“直接损失”的范围明确,并对财产损害方面的赔偿标准等进行了一系列的细化,提高了财产损害的赔偿标准，完善了对行政相对人精神损害赔偿制度，践行了司法为民的服务宗旨。然而在复杂的行政案件中也存在对于行政相对人产生的一些间接损失对当事人造成一定的影响。对于间接损失法律上并没有说明不予赔偿，也未提及这个概念。我国的《国家赔偿法》中对于行政赔偿所列举的事项均属于直接损失，第四章中的第三十六条也直接表明了“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《《国家赔偿法》第四章三十六条.但是对间接损失不予赔偿对于行政相对人来说是不公平的，当事人既然非因自身原因受到了损失，就应当得到相应的赔偿。假设：张三有一个果园和一家服装厂，该果园和服装厂之间具有紧密的资金循环供给关系。在水果成熟季节，张三安排工人将水果采摘下来，准备进行出口。由于当前疫情防控，出口水果运输前都需要进行严格检疫，张三按时向检疫局申请检疫并发放合格证，但该机关超出法定期限才发放合格许可证，由于该机关怠于行使职责导致该批水果腐烂造成巨大经济损失，同时服装厂因资金供应链断裂生存艰难，面临倒闭，张三因此背负巨额债务。若张三向人民法院起诉该检疫局，按照现有法律规定检疫局仅对于直接损失，即该水果的直接价值以及工人的劳动报酬等具有直接因果关系的损失进行赔偿，对于因资金链断裂的而导致工厂倒闭的损失并不会进行救济。根据有损害就有赔偿的原则，这显然是不合理的，因为张三现在遭受的结果归根到底是行政机关懈怠懒政导致的，如果行政机关在检疫时没有迟延履行，就不会导致一系列的后果，而行政机关仅对于直接损失进行赔偿，对于间接产生的损失置之不理，让当事人自己承担，这无疑会极大的影响政府的社会公信力，也不利于公平公正原则的发展和践行。（二）赔偿前置程序存在不足我国《国家赔偿法》中明确规定：在申请国家赔偿之前需要先向赔偿义务机关即侵权机关或侵权行为人所在的机关提出申请。这极大的阻碍了当事人行使诉讼权利，也大大降低了申请国家赔偿的效率。从另一个角度看，这就相当于让行政机关自己去评判、裁量自己的行为，也违背了公平正义原则。在实务中，很少有行政机关会正确看待自己的错误和缺点并积极的纠正。更有甚者即使发现自身存在严重的违法行为，也会通过一些手段、说辞以及法律漏洞试图逃避自己的责任。例如：最高院发布的案例中，马某某诉某区人民政府及相关单位人身侵权损害一案中，马某某在救济自身权利时向原侵权单位即该区人民政府提交了行政赔偿申请书，在该区人民政府不予认可侵权事实的情况下，马某某才向中院提起诉讼，但该市中院却以未经区政府确认违法而裁定驳回。2022年最高院公布的行政案例这种前置程序无疑降低了行政相对人维护合法权益和获得赔偿的效率，因为让行政机关自己“认错”的可能性并不大，行政机关很难认识到自己的错误。2022年最高院公布的行政案例《国家赔偿法》本身就是一部救济法律制度，通过对权益受损的行政相对人进行赔偿以达到救济目的，本着双方先进行交涉来协商赔偿事宜，将该程序作为前置程序，只是在司法实践中，国家赔偿方面的行政复议率一直居高不下，这也充分说明了这个前置程序的弊端所在。（三）未明确对行政主体的诉讼救济我国《行政诉讼法》与《国家赔偿法》等相关司法解释中对于行政不作为赔偿的处理方式和处理程序进行了较为详细的规定，其中对行政相对人的救济途径逐步完善，体现了对当事人即行政相对人合法权益的保护，体现了执政为民，执法公正的法治理念。明确规定了国家可以对行政机关在行使职权过程中有故意或重大过失的相关人员等进行合理追偿,通过在法律上的明文规定,使得在实际案件中有法可依。例如：在2003年河南某区法院法官周某，在办理一桩民事案件时因过失导致该法院需要赔偿十万余元的费用，最终向该法官进行追偿，由周某承担。杨小君：《国家赔偿法律问题研究》.北京大学出版社.2005年版，第317页此时如果周某对于该赔偿决定不服的，只能进行申诉，而不能提起诉讼。这种内部申诉程序不够公开透明，无法受到监督，这样的话行政机关就有很大的自由裁量的范围，不能认定和解决该行政机关工作人员对于自身不作为行为存在争议的地方。这在一定程度上限制了该行政机关工作人员的合法权利，并不能有效的维护自身合法权益，不利于对被追偿者的救济。杨小君：《国家赔偿法律问题研究》.北京大学出版社.2005年版，第317页完善我国行政不作为的国家赔偿制度的设想（一）对间接损失适当赔偿如果间接损失也是行政机关不作为产生的“连锁反应”，那么也应该进行适当的赔偿。对行政主体因侵犯行政相对人的合法权益时可以进行赔偿的相关论述进行明确化和具体化，使得在实务中的行政案件纠纷在适用上以及是否应当赔偿的问题上能够更加高效和明确。将行政不作为引起的间接损失列入《国家赔偿法》很有必要。如上述假设例子，张三诉检疫局，张三“悲惨下场”的源头是检疫局的不作为造成的，如果仅对于检疫局不作为引起的直接损失进行赔偿，剩下的间接损失由行政相对人自行承担，那么张三在自认倒霉的同时也会对国家法律制度产生质疑和不满，这就很难践行公平正义的法律要求。因此将行政不作为引起的间接损失列入《国家赔偿法》的范围内是有必要的,能够拓宽对受害行政相对人的救济范围，维护他们的合法权益。通过将行政不作为的行为表现也纳入《国家赔偿法》的总则和分则的规定之中,为行政不作为引起的间接损失提供了法律依据。（二）选择性采用前置程序根据《国家赔偿法》第九条第二款：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”该法条所体现的原则是说行政相对人应当进行前置程序进行处理，但这显然并不利于行政相对人合法权益的实现。应当变更一种救济方式，采取灵活的处理方式和处理程序，给予行政相对人自主选择权，如上述张某某案件，若张某某能自己选择救济的方式，自己选择先找某区政府协商处理还是直接起诉到法院提起赔偿申请，那么在张某某选择提起诉讼的时候法院就会直接受理，而不是以未经原侵权机关确认违法为由驳回起诉。该种方式的优势在于行政相对人即使利益受损，但在救济途径上相对自由、宽泛，能够根据自己的意愿选择更适合自身的救济途径，更好的保护自己的合法权益,尽早取得赔偿,补救损失。《国家赔偿法》作为一门具有救济属性的法律，其核心在于纠正结果的不公之处，对受害行政相对人进行救济。若采取这种处理方式，将大大减少因国家赔偿产生的行政复议，提高公民获得赔偿的效率，节约了维护自身合法权益的成本，在很大程度上补足了国家赔偿程序上的不足之处。（三）增加行政机关的诉讼救济国家机关在向当事人进行赔偿后向有关行政机关的责任人员进行追偿，这本身是没有问题的，但是如果该行政机关人员对于自身的不作为有异议或者对于向自身追偿的决定不服时，基于现有法律规定只能进行申诉。若上述案例中该法官对于追偿决定不服时直接提起诉讼，此时经过法院的审理，双方依据事实解决争议，若追偿决定不当的可以及时进行纠正，诉讼程序透明公正，这样的结果能让被追偿人心服口服。内部申诉并不利于有效的救济，行政机关自身主动认识错误并纠正错误的情况在实务中并不常见，因此只有诉讼才是维护自身合法权益的最有效方式，将行政机关工作人员的行政赔偿追偿的诉讼救济途径纳入国家赔偿法体现了程序公正原则，让行政机关工作人员的诉求得到更好的解决，在某种程度上也能改善行政机关自我纠错产生的不良影响。将对于行政机关人员的诉讼救济纳入《国家赔偿法》中的意义是深远的。我国行政诉讼中虽然通常是侧重于保护行政相对人，他们在与行政机关相比较也确实属于弱势群体，这并不意味着国家机关赔偿的每个案件都是绝对正确的，因此有必要将这种追偿纳入诉讼的范围内，至少让行政机关工作人员能通过诉讼途径来救济自己的合法权益。总结行政不作为是行政法在发展过程中通过无数案件而总结出来的不足之处，在行政执法过程中，行政机关难免会有过失，存在一些无意或者有意造成的不作为，这些情况都是在所难免的。毕竟这个社会是在不断发展的，而法律是静态的，因此法律在未能及时更新时不可避免地存在一些滞后性和不足之处，这种问题在整个世界各个国家中都是客观存在的。尽管无法杜绝，也不能放任其自由发展，这不利于社会公正和对于人权的保护，因此急需对行政领域进行完善和补足。当前我国行政法领域在不断完善这些不足之处，对不作为违法也相当重视。《行政诉讼法》作为一部真正意义上能“把权力关进制度的笼子里”的法律，自1990年施行以来，对规范行政行为起到了至关重要的作用。自《国家赔偿法》颁布以来，行政机关在行使职权中对于人民群众造成损害的赔偿及处理事宜也有法可依了，更加规范化了。当前最高院公布的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件