论教育政策执行评估中的公众参与问题

/论教育政策执行评估中的公众参与问题【摘要】新时代，中国教育事业全面深化改革的关键任务是着力构建现代化教育治理体系和提升治理能力。“治理主体多样化”“关系的重构与优化”“治理成效由人民共享”是教育治理现代化的根本要求。公众参与教育政策执行评估是保障教育政策落实、推动新时代教育高质量发展的根本举措。中国教育政策执行评估中的公众参与实践活动长期处于困境，主要表现为公众参与的合理性备受质疑、参与主体窄化、参与形式受限及参与效能较低等问题。改进和完善教育政策执行评估中的公众参与，需要以问题解决为导向，从制度保障、参与主体互动模式创新、以立法规范网络参与秩序三个方面实施系统改革。【关键词】教育治理现代化；教育政策；执行评估；公众参与；困境；制度 教育政策执行是将执政党、国家、地方政府的教育政策思想、内容、目标转化为教育政策行动、现实、效果，以解决教育政策问题的动态运行过程。①教育政策执行是教育政策全过程中的关键环节。“在实现政策目标的过程中，政策方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。”②随着中国教育体量的增大，教育系统内外部关系格局发生重构，政策执行越来越复杂。在转型期出现诸如象征性执行、附加式执行、残损式执行等形式的执行偏差，③浪费有限的政策资源，在一定程度上影响党和国家政策的权威性和严肃性。建立健全教育政策执行评估是纠正政策执行偏差的有效手段。基于政策执行的复杂性与系统性，教育政策执行评估涉及不同层级、不同对象、不同内容，由此，其评估主体应突破单一的个体或组织范畴，充分吸纳政策制定者、执行者、专业机构、行政部门、立法机关和公众等多元主体参与。 一、公众参与教育政策执行评估的理论逻辑 公众参与教育政策执行评估直指政策执行评估主体单一化问题，倡导的是政策决策者、执行者、研究者、公众多主体“参与式”评估。公众参与教育政策执行评估有其理论背景和现实需要，从理论角度而言，契合教育治理现代化的内在要求。教育治理现代化不仅是概念的更新，是对既往教育管理体制的历史超越，④是教育事业发展的方法论，更是新时代教育事业全面深化改革的理论依靠。 (一)教育治理现代化要求治理主体多样化 20世纪90年代以来，治理(governance)的词义涵盖范围突破了该词传统所指向的“引导、控制和操纵”，转向“参与、合作与协商”⑤。治理理论创始人之一的詹姆斯·N.罗习瑙(JamesN.Rosenau)在《没有政府的治理》一书中，将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府”⑥。由此可见，治理本身即意味着多主体共同参与。与西方治理过度强调“分权与制衡”不同，在中国，治理是坚持党的领导下多主体的共建共治共享。十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”⑦因此，提高社会治理现代化需要多样化主体的共治行为，需要治理主体树立大社会观、大治理观，多方合力打造“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”⑧。传统上，教育事业的推进依靠法和行政力量强制性展开，通过系列的法律、法规、规章、指令、条例、决议和办法等措施约束教育各主体。基于此，教育政策执行处于带有强制性意味的封闭政策环境中，执行主体身份繁杂，既是教育政策的实施者，同时也是管理者、政策宣传者与评估者，“一肩挑”的执行主体角色使政策执行长期缺乏监督与评价，在一定程度上造成政策失真走样的状况。教育公共治理过程的转型突出强调教育政策的制定、执行、评估的开放性、共治性和参与性。在教育治理过程中通过参与达到纵向分权的效果，从而构建一种全新的关系和规则，实现权力主体的平等性、管理的自愿性和管理的网络化。⑨在此语境下，政府和社会均是教育治理的参与者，更加突出多主体参与，强调教育方案的制定、执行、评估在一定程度上应采取多主体平等对话谈判与协商的方式进行，强调各治理主体在法律上的地位平等，在实践中的权责一致，在教育管理过程中的权力运用与权力监督相匹配。 (二)教育治理现代化的题中之义是“关系的重构与优化” 教育治理现代化的核心是多层次的“关系的重构与优化”。治理体系现代化在宏观上要解决教育系统与其他社会系统间的矛盾；在中观上要厘清教育机构与其他社会机构间的关系；在微观上要注重学校内部行政部门与教学部门间的矛盾协调与关系重构。教育能力现代化同样立足于此，不仅单指教育教学实践能力现代化，还指教育系统作为主体，其优化各种权力与利益关系的能力现代化，是解决教育内外部发展遇到的制度障碍的能力现代化。⑩教育政策执行评估作为治理语境下行政改革的重要组成部分，不可避免地受到教育“关系”场域和政策评估内在发展变化的影响。从政策评估系统层面来看，政策评估逐步从“制定评估”“效果评估”过渡至涵盖“制定—执行—效果”全过程的活动。早期政策评估的目的是为决策者的决策活动提供“最优的政策方案”。后经发展，政策评估研究者逐渐将研究重点转移至政策效果评估范畴，强调对政策效果与效率的评价。随着过程管理理念的深入发展，对政策执行评估的重视程度日益提高，评估的范畴逐步发展为包含政策预期效果的评估(“事前”评估)，政策项目的形成或实施过程的评估(“过程”评估)和政策或项目的结束评估(“结果”评估)三者在内的全过程、全要素的政策评估活动。(11)教育政策评估作为公共政策评估的具体应用领域，强调“对教育政策的决策过程、执行过程、执行结果以及教育政策实施环境等相关因素进行事实判断和价值判断”(12)。政策评估范畴的拓展使政策各阶段评估活动的复杂性增加，界限更模糊。政策执行评估的内容、标准的设立不仅需要从政策执行的角度考虑，更需要从政策完整生命周期的角度设定。同样，传统的单一评估主体无法掌握政策全过程的信息，需要政策的制定者、政策的受众、广泛的利益相关者参与其中。对政策执行评估系统内部而言，利普斯基(Lipsky)指出：“教育政策执行作用于教育实践，而实践的变化最终取决于执行中的‘最小单位’。在执行过程中的每一个小点上，政策都被转换为个人的理解和反映。政策结果取决于执行链条上的个人行为和底层执行者”(13)。政策执行主体的“最小单位化”使评估对象的重心降低，评估关注执行链条的“最小单位”，聚焦学校场域内教师与学生对政策的阐释和理解，这就要求评估主体能够深入政策执行的具体场域，实施“自下而上”的评估，关注执行过程中的“个体评价”。 (三)教育治理成效评价强调“人民共享” 衡量治理体系与治理能力是否现代化，是对治理体系与治理能力“实然状态”的判断，其根植于评价理论与技术的发展中，更与社会制度、政治结构等因素紧密相关。俞可平指出，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少包括五项标准，分别是“公共权力运行的制度化和规范化”“民主化程度”“法治”“效率”和“协调”(14)。立足中国实际情况，对教育治理现代化的评价更偏重阐释教育治理成果的“共享”意义，即教育治理现代化要求治理的最终成效更多、更公平地惠及全体人民，满足人民对高质量、高水平教育的需求，以教育公平促进社会公平正义的最终实现。2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上将新时代教育改革发展的新思想、新理念、新观点概括为“九个坚持”。其中“坚持以人民为中心发展教育”这一重要论断高度概括了中国教育改革和发展的基本经验。包含“教育发展为了人民”“教育发展依靠人民”“教育发展成果由人民共享”三重内涵。强调治理成效评价的“人民共享”特征决定了政策执行的评价目标取向，即通过有效落实政策，完善教育政策对社会资源科学、合理、公平和公正的分配，实现教育政策价值的最大化。围绕这一根本目标，要求我们在政策执行评估中突出强调贯彻合规性、公平性、科学性、可行性和有效性等基本原则，实行过程导向，综合事实评估与价值分析相结合的评估方法。而公平性原则是评估贯穿始终的核心要旨，要求执行评估主体来源多样化，不仅是政策的执行者，更需要吸纳利益相关者广泛参与其中，在协同评估的过程中，通过充分地探讨与分析，整合不同的利益表达，形成代表公共利益的评估结果。此外，不同主体的参与能够克服单一主体主观的随意性和片面性，在全面系统地掌握信息资料的前提下，以客观事实和客观规律为基本点，对政策执行作出全面而准确的判断。 二、公众参与教育政策执行评估的现实困境 中国当前正处于社会转型的深度变迁时期，尚未形成高度适宜教育政策执行的良好社会环境氛围，教育政策执行出现“形式化”和“扭曲化”等失衡现象，影响教育秩序稳定和教育政策目标的实现。(15)吸纳公众参与教育执行评估是消解教育政策执行偏差与失衡的重要手段，但从实践角度而言，公众参与教育政策执行评估正处于困境中。 (一)公众参与的合理性备受质疑 公众参与教育政策执行评估本质上是一种政治行为，之所以举步维艰，实践案例少之寥寥，根源在于公众参与教育政策执行评估的合理性备受质疑。 1.关于参与公利与私利的质疑。教育政策实质上是对教育资源的权威性分配，政策执行是各方利益的整合过程。基于教育的公共产品属性，学者指出，教育政策执行的目标应是公共教育利益与个人利益的有机统一。(16)由此，对教育政策执行评估的“价值判断”需求要高于“事实判断”，要求多元评估主体参与的目的、行为是以政策的公共利益为导向，而非个人利益的计较。与此相悖的是参与主体的“经济人”假设，穆勒曾指出“经济人”有两大特征：一是自私，即“人们的行为动机是趋利避害，是利己的”；二是完全理性，即“每个人都能够通过成本—收益或趋利避害原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择”(17)。基于此，“评估参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益”(18)。 2.关于政策评估的专业性与公众参与的主观性的质疑。托马斯提出为保障政策的科学性，公民参与公共政策制定有两个前提条件：一是公民参与的程度，即明确哪些政策需要公民参与；二是公众参与的限度，即明确哪些个体可以参与政策过程。(19)该前提条件的设定暗含一对矛盾，即政策评估的专业性与公众参与的主观性之间的矛盾。无论是教育政策的制定、执行还是效果的评估，从根本上均以保障教育政策评估的科学性、有效性与公平性为评估目标，这就决定了政策评估从根本上是一项难度大、时效性强、专业化要求高的工作。做好政策评估工作，需要有深厚的理论素养、丰富的政策实践经验和专业化的评估知识。正如学者所指出：“评估活动在技术上、概念上都可以说异常复杂与耗费成本，基于此，评估常常由职业的评估队伍完成。”(20)与此形成对比的是，公众参与反馈的是政策执行的“实然状态”是否符合人们理想中的“应然追求”，强调个体的选择与判断，尤其是政策目标群体的评估往往是基于个体主观感受作出的判断。 (二)公众参与主体之困 弱势群体更易成为教育政策评估中的“参与弱势群体”，公众参与政策评估呈现明显的“精英共谋”特性。参与2011年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》满意度调查的主体，有35.38％为教师，20.16％为学生，19.72％为普通职员。(21)学者在“农民工对异地高考政策评价”的调查研究中发现，61.30％的农民工不清楚异地高考政策，甚至从未听说过。(22)《中国政治参与报告(2012)》亦指出，低收入群体(月收入1500元及以下)的政策评估参与比例明显低于高收入群体(月收入5001元及以上)；教育程度较低者的参与比例明显低于教育程度较高者，初中及以下者参与政策听证会、意见征求等活动比例最低；社会经济地位较低的群体的参与比例不仅在传统的参与途径中显著偏低，在新兴的社会组织参与、网络参与形式中都显著偏低。(23)社会经济地位模型一般被广泛运用于公民参与研究中，该模型指出，社会经济地位高的入掌握更多的资源(如时间、金钱、技能等)，他们所处的环境有利于形成积极的公民态度和参与规范，易于培养公民参与技能，积累参与知识，最终使社会经济地位高的个体比地位低的个体更有可能参与社会公共事务。(24)虽然社会经济地位模型一经提出，便受到众多研究者的批评，但其指出了个体参与的必要条件。正如维巴(Verba.S)等人指出，个体选择不参与是因为他们缺乏参与的资本导致不能参与，或者因没有人要求他们参与，再或者，因条件限制，考虑参与的成本，社会经济地位较低者更容易“不想参与”。与政策制定评估和效果评估相比，政策执行的评估内容“繁杂”且“琐碎”，评估伴随执行的全过程，因此需要评估者投入大量的时间、精力，这样的评估属性成了阻挡弱势群体参与政策执行评估的隐形门槛。 (三)公众参与形式有限，失序风险较大 公民参与形式即公民借以进入政策过程，影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段，它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。(25)当前，教育政策评估机制尚待健全，公众参与教育政策执行评估一般以非制度化的形式表达个人诉求。《中国社会发展年度报告(2012年)》指出：“虽然中国公众参与的制度渠道在不断拓宽，公众参与的热情也在不断高涨，但是总体而言，人们参与公共活动的绝对比例仍然不高，近半数的受访者没有参与到任何一种制度化渠道中。”(26)非制度化的参与易引发群体事件，在一定程度上破坏有序参与的环境，但这也是公众面对不完善参与机制的无奈选择。有学者指出，公众参与政策评估需要一定的法律法规确保公众参与公共政策评估的权威性、规范性和有效性。一般来说，在公共政策评估体系较完善的国家均有专门的法律法规保障政策评估的规范性，如美国的《政策规定绩效分析》、日本的《政策评价法》等。目前，中国尚未出台专门法来规范公众参与公共政策评估，与此相关的配套制度(如听证制度、信息公开制度、投票制度、评估绩效审计制度等)也并不完备。同时，随着互联网技术的发展，网络参与逐渐成为参与的重要形式，互联网的开放性、匿名性、参与低成本与相关法律法规的缺失，使公众在网络空间的政策评估有随意化、情绪化和极端化的趋势。 (四)公众参与效能较低 公众参与公共政策评估的效能可直接体现为程序效能和结果效能，具体包括以下三点：公众参与公共政策意见和建议的结果是否公开；是否向参与主体进行回应和反馈；公众参与的意见和建议是否对公共政策的优化或终止产生实质性的影响。《中国政治参与报告(2017)》指出，当前能查阅公开公众意见得以回应的政策案例，仅占21％-26％，而大部分没有显示对公众意见的反馈。(27)公众参与的效能之困源于政策评估的“内外有别”，一般来说，依据评估主体是否来自教育政策制定和执行机构，将评估者划分为“内部评估者”和“外部评估者”。外部评估者是由行政机构以外的组织或个人组成，如普通公民、第三方、大众媒体、行业协会等。外部评估者超脱于政府部门利益之外，因此能够不带偏见、比较客观地评估教育政策，克服内部评估者“身在其中”的缺陷与不足。(28)但是，由于“局外人”的属性，外部评估者身处“政策黑箱”外，很难掌握评估需要的政策信息，尤其是政策执行过程中的详细信息。评估信息是开展政策评估的基本素材，正所谓“巧妇难为无米之炊”，充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的沟通与传播渠道等是影响执行评估结果的信度与效度的重要因素。托马斯·R.戴伊(ThomasR.Dye)曾言：“行政官僚们对政策评估行为都怀着一种忐忑不安、抵制怀疑的态度，担心公众的政策评估行为会威胁他们的地位和权威。”(29)政策过程中的任何一个问题不仅是某一层级或某一环节的问题，一般都会被视为整个政府的问题。(30)由此可见，一方面，政府作为一个利益共同体对外来力量介入政策评估具有“天然”的抵制，公众的参与必然会面临评估信息的缺失；另一方面，公众所能掌握的评估信息可能是“局内人”所粉饰的信息。“在强调等级制和自上而下服从的行政系统中，要求身处行政机构内部的‘局内人’个体超脱于部门利益的牵扯之外，特别是在强大的外在压力之下不服从机构的自利行为，实在是强人所难。”(31)因此可能导致政策执行者对政策执行过程中的问题不能做出真实的反馈，从而误导参与者，造成评估的失效与失真。 三、教育政策执行评估中公众参与问题的解决途径与方法 (一)加强基础性制度建设，优化参与环境 亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》指出：“一个社会的政治成熟度与其制度化水平密切相关。”(32)制度作为规范人们社会关系与社会行为的集合，是公民参与的根本保障。公民参与的制度化水平高，那么公民参与政策过程的空间就较大，通道就较多。当前，可从加强基础性制度建设入手，优化公民参与环境。基础性制度顾名思义是制度体系中发挥根本性、基本性或主要性作用的制度，(33)是保障公众进行有效制度化参与的先决条件，也是当前公众参与实践活动最直接的需求。基础性制度的完善至少应包括两个方面。一是政府政务公开制度的完善。在公众参与政策执行评估的过程中，参与者对信息的掌握和控制，是评估信效度的保证。同时，评估参与者对自身利益的认知能力、沟通和学习能力、组织能力等，在很大程度上也取决于参与者对信息的掌握量及处理方式。政府政务公开的深度和广度关乎评估信息的获取和公民在政策执行中知情权的落实。应在已有的《政府信息公开法》的基础上进一步明确政务公开的范围、界限、申请与限制等内容。二是社会组织化制度的完善。组织化的目的在于允许和鼓励具有不同利益诉求的社会成员自愿组织起来，以组织的方式有序参与改革进程。(34)以社会组织形式参与政策执行评估可有效降低个人参与成本，形成参与的规模效应，争取参与权的扩大，同时组织也可成为个体利益表达的“扬声器”。组织化的制度建设，需日益完善结社和社团登记、管理等立法以保障组织活动的合法性。 (二)创新政策执行评估中“执行者—专家—公众”互动模式 詹姆斯·J.威尔逊(JamesJ.Wilson)假设了两条社会科学在政策研究中的法则：所有政策都产生了预期效果——如果政策评估者是政策执行者或是与他们亲密的人；没有一个政策会产生预期效果——如果研究是由独立第三方或对政策本来就怀疑的人们所主持的。(35)因此，政策评估主体及其互动模式会对政策评估结论产生很大的影响。基于教育政策执行的系统性、复杂性，教育政策执行的评估主体应是多元的，但多元主体在评估中的地位及所起的作用并不相同，形成了边界模糊且变动的结构。公众参与教育执行评估所面临的合理性质疑本质上反映了政策评估过程中“政策执行者—专家(或专业机构)—公众”三类主体的互动模式不清这一根本问题。关于政策各过程主体选择及互动模式建构问题，一般认为，公共政策是“关于价值的权威性分配”，所以从效力上看，政策具有权威性，政府的权力和地位是政策权威性的保证；从价值取向上看，政策具有公共性，公众对政策的接受度和满意度在一定程度上折射出政策公共性的特征；从技术手段上看，公共政策具有合理性，而合理性需要依赖专家理性知识的运用与科学的计算。由此，政策评估应形成“公众参与、专家咨询、政府决策”的互动模式，且此类互动模式的重点在于寻求政策共识，而不仅是围绕政策执行所进行的利益博弈的互动。评估的过程本质上是追求共识的过程，评估结果既是评估者共识的具体形式，也是评估主体对评估对象事实和价值进行双重判断的过程。英尼斯(JudithE.InneRs)和布赫(DavidE.Booher)指出，构建共识是评估最本质的需要，建立共识需要参与者广泛、充分地进行面对面的交