推进教育强国建设的法治价值遵循及其实践进路

/推进教育强国建设的法治价值遵循及其实践进路【摘要】法治是推动教育强国建设行稳致远的重要保障。教育强国建设要求以良法保障教育发展，促进教育善治，以教育法治之强夯实教育强国之基。秩序、效率和正义是在法治轨道上推进教育强国建设的基本价值遵循，建设教育强国需要法律以其秩序价值保障教育稳定有序，以效率价值促进教育高质量发展，以正义价值维护教育公平。推进教育法治化，在秩序价值基础之上，效率与正义价值并重，有重点地促进公平，高效率地提升质量，方能保障教育强国目标的实现。为此，应以法治价值为引领，通过教育法法典化和教育立法方式优化为教育强国构筑法治基础，通过对教育执法体制机制的建立健全，把法治优势转化为推进教育强国建设的治理效能，以公正司法筑牢教育强国的法治屏障，以全民守法务实教育强国的法治根基。【关键词】教育强国；法治价值；教育法法典化；教育综合行政执法；教育司法

“建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导”[1]，是以中国式现代化全面推进强国建设、实现民族复兴伟业的坚实基础。2024年9月，习近平总书记在全国教育大会上指出，建设教育强国是一项复杂的系统工程，需要正确处理规范有序和激发活力的关系；[2]2025年1月，中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》又进一步强调要提升依法治教和管理水平，深化教育综合改革，激发教育发展活力；[3]“体现出法治对于规范行为、激发活力、引领发展、推进改革具有重要的保障作用，要在法治轨道上推进教育强国建设”[4]。法治是教育强国的根本依托，教育强国建设要求以良法保障教育发展，促进教育善治，以教育法治之强夯实教育强国之基。推进教育强国建设，必须遵循“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针，以法治价值为引领，从教育立法、执法、司法、守法方面系统推进。 一、教育强国建设的法治价值遵循 教育法治建设的价值主要体现在对教育秩序的维护、对教育质量的保障、对教育公平正义的寻求以及对教育权益的保护等方面。教育强国建设的价值目标内含着教育法治的价值追求，教育强国理想的实现过程，也是教育法治价值不断被实现的过程。推进教育强国建设，需要法律以其秩序价值保障教育稳定有序，以效率价值促进教育高质量发展，以正义价值维护教育公平。 (一)以秩序价值保障教育稳定有序 教育法的秩序价值导向教育事业发展的理想状态。秩序是保障教育强国建设的最基本条件，开展一切教育活动都必须建立在有序的环境之上，而稳固的秩序产生于法治。 一方面，教育秩序是教育法治的基础性价值。教育法治有着正义、自由、平等、秩序、人权、效率等诸多价值目标，其中，秩序价值是其他价值实现的基础。原因在于教育系统是一个体系庞大、所涉要素繁多、充满利益纠葛的复杂系统，需要教育法律作为规范来调节相关主体的行为活动，形成教育秩序，为教育教学、教育管理提供行动范式。没有秩序，教育自由、教育公平、教育效率等价值都无法实现。 另一方面，教育法治是教育秩序的实现方式。亚里士多德(Aristotle)指出，“法律(和礼俗)就是某种秩序”[5]。同时，着眼于秩序价值实现的途径，他进一步指出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[6]，强调了立法和守法对于秩序实现的意义。教育秩序的失调导致教育生活的混乱，而教育法治作为实现教育秩序的最有力手段，在控制无序状态方面有着道德、习俗、宗教等其他调节手段难以比拟的成效。 在法治国家，秩序来源于法的安定性，教育法的秩序价值能够为教育事业发展的延续与稳定提供保障，也是教育实现高质量发展的制度依托。所谓“教育秩序”，即一定教育行为方式的固定形式，是对教育主体行为的偶然性、任意性、情绪化的超越和否定，包括教育教学秩序、教育从业者工作秩序、教育管理秩序等。[7]促进教育高质量发展，必须以良好的教育秩序为基础。 具言之，在组织秩序上，必须坚持党的全面领导。党对教育事业的全面领导是教育强国法治建设最大的政治优势，确保党的教育方针和党中央决策部署得到贯彻落实。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一条规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)作为我国教育领域法律关系的基本法，明确规定，“国家坚持中国共产党的领导，……发展社会主义的教育事业”，这为坚持党对教育事业的全面领导提供了明确的法律依据。党的十八大以来，党和国家以建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、各部门各负其责的教育领导体制为重点，以加快推进教育现代化、办好人民满意的教育为目标，聚焦我国教育发展面临的重大现实问题，协同推进教育领域全面深化改革，将党的领导优势转化为教育改革创新发展的内生动力，使教育系统成为贯彻落实党的全面领导的有力阵地，为加快建设教育强国奠定了坚实基础。 在行为秩序上，要依法依规推进教育工作，开展教育管理和教育教学活动。通过法律法规明确规定教育主体的权利、义务和责任，为教育活动的有序开展、教育事业的稳定发展提供制度依托。《教育法》第十四条和第十五条从法律上确立了条块结合、分工明确的教育管理体制，第二十九条至第三十二条规定了学校的权利和具体义务，赋予了学校及其他教育机构法人地位与办学自主权。《教育法》第四章、第五章分别对教师、学生的权利义务和管理工作进行了规定，为师生开展、参与教育活动提供了明确的规范和指引。此外，《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》)、《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)、《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)等一系列单项法律的制定与实施，确定了各级各类教育活动规范，明确了权力配置与责任划分，为教育活动在法治轨道上的有序运行构建起清晰的秩序规则，奠定了教育强国建设的良好法治基础。 (二)以效率价值促进教育高质量发展 教育高质量发展是教育强国建设的基本内涵和重要任务。在教育的效率、公平与质量的关系中，效率价值指向教育的高效能与高产出。效率属于经济学的范畴，是成本与收益之间的比例关系，即资源配置效果的最优化。从法律内在的经济逻辑来看，法可视为实现效率的制度安排，通过制度化、规范化的制度运作来配置社会资源，促使资源利用效果的最优化。[8]在整个法律价值体系中，效率是一个重要价值，与公平等价值内在勾连。教育高质量发展应是实现教育法的效率价值与公平价值的动态平衡、和谐统一。因此，在强调教育公平的同时，理应兼顾效率议题，以法的效率价值作为基础，促进教育高质量发展，推进教育强国建设。 教育法治在效率层面的价值功能发挥，主要在于通过制度设计促进教育水平的全面提高。一般而言，法治不仅可以为人们的行为提供可以预期的规则体系，还可以在诸如促进生产与工作效率、促进社会资源的合理配置等方面发挥效用。在生产效率方面，教育法治通过确认和维护基本人权来保证生产效率。法律通过立法确认教育者与受教育者的各项权利，并通过有效的法治实施体系保障其合法权益的实现。与此同时，法律鼓励教育创新和技术应用，支持教育科学研究成果在教育过程中推广和使用，从而提高教育效率。在配置效率方面，一方面，教育法治通过对权利和义务的规定以及责任制度的调节，促使教育资源和组织按照最优的原则进行合理配置和运转，以此避免教育资源的浪费；另一方面，通过规范和优化教育资源的具体分配机制来确保资源的高效配置，如《教育法》和相关法规规定了教育经费的使用原则和监督机制，通过对资金使用的法律规制确保资源用于实际教学和教育质量提升。在工作效率方面，教育法治通过规范教育行政程序以及确立相应的监督机制，明晰各级有关部门和机构的职责、权限以及工作流程，避免管理混乱，提高办事效率。例如，法律明确了教育机构设立、课程审批和教师招聘等程序，通过高效的行政管理在教育活动中迅速响应教育需求，从而提高教育质量。又如，法律明确了教育部门、学校和教师的职责，并设立了监督和问责机制，促使各方认真履行职责，保障教育质量。总之，法律本身所具有的内在经济逻辑决定了法律的效率取向，由于教育资源总是相对稀缺和短缺的特性，提高教育效率必然成为教育改革和教育法追求的重要价值目标，推进教育强国建设需要以法的效率价值为保障。 (三)以正义价值维护教育公平 实现教育公平是教育强国建设的核心要求和重要基础。在教育法治进程中，教育公平以正义作为价值基础进行立法指导和司法适用，最终靠发挥其正义价值来实现。正义是法治追求的最高目标，其本质是利益分配的正当性、合理性。教育公平从一定意义上讲就是用公平原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断，确保分配的正当性与合理性。教育公平包括教育资源配置的三种合理性原则，即平等性原则、差异性原则和补偿性原则。[9]平等性原则体现在受教育权平等和教育机会平等，前者是社会正义的内在要求，意味着人人享有基本受教育权；后者本质上是一种起点公平，要求社会提供的教育机会对于每一个个体都平等。差异性原则即“不同情况不同对待”，意味着教育资源的配置并非简单的平均或平等分配，而应考虑不同个体、群体、区域的发展差异以及需求，表现为有差异的平等。补偿性原则关注由于先天或后天原因在教育发展中处在劣势的地区或群体，要求对其进行教育资源补偿，以确保教育的公平性。追求平等、关注差异、补偿差距都是教育公平在教育法治中的具体体现，它们共同构筑了教育公平的基石。基于此，教育法治的价值选择和制度建构必须体现法的正义要求，而如何在教育法治建设之中实现法的分配正义和程序正义，是维护教育公平、推进教育强国建设的重要议题。 一方面，教育资源和教育权利的配置应符合法的分配正义，以促进教育公平。罗尔斯(Rawls，J.)在其《正义论》中指出，分配正义所要分配的内容是每一个理性人都想拥有的基本的社会善，[10]也就是物质形态和非物质形态资源的集合。在教育领域，这种“基本的社会善”，主要表现为物质形态的教育资源和非物质形态的平等参与教育的机会和权利。从现实来看，分配正义主要调节具有共同属性的不同群体和社会阶层之间的资源占有差异，以及由此产生的矛盾和利益冲突。实践中，实现分配正义的主题在于教育制度安排，分配正义“通过恰当的制度安排而实现教育资源，尤其是稀缺的教育资源在所有人之间的合理配置”[11]。例如，根据《教育法》的规定，国家建立和实行教育基本制度，促进教育公平，推动教育发展。由此，分配正义视角下的教育公平主要从资源的均衡配置和倾斜性的制度保障两个维度展开。其一，资源上的均衡配置在宏观上要求国家财政和公共资源对教育的优先满足，以确保教育领域获得足够的支持，在物质层面保障教育公平；中观上要求教育资源在区域、城乡、学校之间实现合理布局与流动，以缩小教育差距；微观上指向教育资源在不同个体之间的均衡分配，以确保每个受教育者都享有公平的教育。其二，倾斜性的制度设计旨在通过对教育资源的再分配，促进教育机会的实质平等，以实现教育正义。如《教育法》第十条规定，国家帮助和扶持民族地区、边远贫困地区发展教育事业。实践中主要体现在倾斜性政策和资助性政策上，倾斜性政策是通过政策导向，将教育资源向农村、边远贫困地区和民族地区倾斜，资助性政策是通过对特殊人群的补偿性资助、贫困生资助等，保障公民的基本受教育权。 另一方面，相关教育主体应严格遵守法定程序和正当程序，以确保教育公平。在教育法治框架下，程序正义不仅关乎教育决策的合法性，更直接影响到教育资源的有效配置、教育权利的切实保障以及教育纠纷的公正解决。作为现代教育法治建设的重要路径，程序正义既是“良法”的必要特征，也是“善治”的有效保障，是实现教育公平不可或缺的一环。基于此，教育立法应遵循严格的法定程序，这包括充分的公众咨询、利益相关方的广泛参与以及透明的决策过程，以此确保各方意见被充分听取，避免法律偏颇和资源分配不公。教育执法应严格遵守程序正当原则。教育行政执法机关在行使职权时，必须按照法定步骤进行，确保教育管理的规范性和合法性。例如，在招生录取、学籍管理等关键环节，必须严格遵守相关程序规定，保障学生的知情权、参与权和申诉权，防止权力滥用和侵犯学生合法权益的现象发生。教育司法应注重司法审查的独立性和公正性。教育争议的解决不仅要依据法律，还要确保审判过程和结果的公正和透明。将法的正义价值理念融入教育法治建设，能够最大程度彰显法律制度在保障教育公平、推进教育强国建设方面的效能。 总之，秩序、效率和正义是在法治轨道上推进教育强国建设的基本价值遵循，其中，效率突出质量，正义指向公平，秩序为此两者奠定基础，彰显了法治于教育发展的意义。教育强国要求实现公平而有质量的教育，意味着效率与正义价值的统一。也就是说，教育强国建设的法治价值遵循效率与正义价值的一致性，效率是实现正义的物质基础，正义是提高效率的保证。推进教育法治化，效率与正义价值并重，有重点地促进公平，高效率地提升质量，才能保障教育强国目标的实现。 二、科学立法构筑教育强国的法治基础 “立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[12]作为法治运行的前提，立法在国家治理中居于重要位置，包括教育在内的国家各项事业的有序发展，在很大程度上都依赖于立法活动。推进科学立法提高立法质量，立足教育发展主要矛盾，切实解决教育立法中存在的不适应、不匹配、不相称问题，完善教育法律规范体系，是在法治轨道上推进教育强国建设的基础性要求。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，要求教育立法从实际出发，充分了解立法调整事态所涉及的各种内外因素及其相互关系，以最有效的手段实现教育立法价值和目的。[13]进入新时代，教育立法应围绕教育强国建设的目标主线推进教育法律完善，彰显秩序、效率和正义等法治价值追求，以科学立法筑牢教育强国的法治基础，为教育发展提供制度保障。 (一)以法治价值指引推进教育法法典化进程 《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》明确提出，要“健全教育法律法规规章，研究编纂教育法典”。教育法典是推进教育强国建设的重要制度支撑，世界教育强国的形成无不伴随着教育法律制度的体系化与理论化，[14]而教育法法典化是提升教育领域法律制度的体系性和科学性、促进科学立法的重要途径。教育法典的编撰，不仅仅是回应教育法律体系完善的现实需要，更深层的是解决好建设教育强国制度支撑的关键问题。从现行教育法律制度来看，我国以《宪法》为依据，纵向上分为基本法律、单行法律、行政法规、地方性法规、政府规章五个层次，横向上主要包含《中华人民共和国学位法》(以下简称《学位法》)、《义务教育法》《中华人民共和国教师法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《中华人民共和国家庭教育促进法》《学前教育法》等单行法律，纵横交错，结构相对完整、层次也比较清晰。但从内容上看，教育法律体系还存在着立法缺失、立法逻辑缺乏一致性、立法交叉和重叠等诸多问题。相较于中国特色教育法律体系建设的目标，我国教育法的完整性和体系化水平仍然不高，且在一些关涉教育现代化和教育强国建设的议题上，仍然存在立法短板和薄弱之处，[15]如终身教育、中外合作办学、教育数字化、人工智能+教育等诸多领域仍存在立法漏洞乃至立法空白。教育立法落后于社会对教育多元化需求扩张的步伐，影响着我国教育的高质量发展。对现行教育法律规范体系在内容上进行全面清理、提炼和补充，在结构上进行逻辑梳理和整合，[16]是提升教育法律体系科学性和推进教育法律体系完善的重要方法，而法典化对此具有显著优势。 教育法的法典化就是将现有教育立法进行重新修改、补充、清理后，整合成一部系统性的调整教育领域法律关系的规范性法律文件的立法活动或立法过程。[17]它包含了对原有教育法律体系内部存在交叉、重叠或冲突的法律法规的彻底清理和整合，有利于解决法律表述上的重复、缺失和矛盾等问题以及厘清现行法律规范之间的逻辑关系，能够有效提高教育立法的整体质量。本质上讲，教育法典编撰就是通过整体性思量、设计和调整现有教育法律制度，有效解决教育单行法众多而彼此之间结构散乱不成体系的问题，从而增强教育法律制度的系统性和科学性。通过编纂法典锻造统一法律秩序，是教育法法典化的首要价值。[18]正如达维(David，R.)所言，关于编纂法典有很多原因，而最重要的原因之一，就是希望使法律清晰，使法律成为整个国家通用的规范，保证法律在政治水准上的连贯性。[19]教育法的法典化推进，为教育活动的规范提供清晰、系统、一致的秩序规则，保障教育稳定有序发展。同时，作为国家最高立法活动，法典编纂不仅可以通过形式理性提升法律规范的体系性，实现法制统一、促进法治实施，[20]还可以通过实质理性审视、塑造法律内容，强化教育法的核心价值，以确保法律内容符合教育公平、正义、效率等法治价值追求，推动法典真正成为促进教育公平正义与高效发展的利器。这要求立法者在法典编纂时，既要注重法律条文的技术性整合，也要关注其背后的价值导向，以法治价值指引推进法典化进程，使教育法典不仅逻辑严密、结构清晰，更蕴含深厚法治精神，能够引领教育发展方向。 2017年，法学界、教育学界在政府的指导下首提教育法典的立法构想；2021年全国人大将教育法典正式列入立法计划；2023年教育部正式启动教育法典的编撰工作，教育法法典化自此进入实质性推进阶段。教育法典的编撰是一个长期而复杂的系统性工程，不可能一蹴而就，因而，开展教育法典编撰的研究、规划工作，应遵循法典编纂与单行法完善同步的基本原则。[21]按照国家立法规划，推进学校法、考试法、终身学习法等重点、新兴教育领域单行法的制定，以填补法律规制的空白，解决当前教育改革发展中亟待规范的法律问题，也为教育法典的编撰奠定基础。此外，在推进教育法法典化的过程中，还应把握好新兴立法与教育法典的协调和衔接问题，增强对教育立法的前瞻性、体系性考量，以减少后续单行法入典问题，节约立法资源，提高效率。 (二)以立法方式的优化为抓手提升教育立法质量 立法是法治的基础，立法质量决定法治质量，而立法方式影响着立法质量的提升。当前，我国教育立法质量与教育强国建设仍然存在差距，难以满足教育现代化发展要求。究其原因，一是教育立法的部门化倾向明显，部门利益影响和制约了法治建设的推进。我国教育立法工作主要依托教育行政部门，立法过程中不可避免地存在着部门利益博弈。在制定教育法律法规时，相关部门往往基于自身管理需要和利益诉求，试图将部门意志和利益融入法律，追求教育管理的便利与自身法律责任的最小化，导致立法成为部门间利益博弈的舞台，乃至出现由部门利益冲突而导致立法过程缓慢甚至无法通过的情况。二是教育立法缺乏法律责任体系，且政策化倾向明显，导致法律权威性和实效性不足。这种软法取向的教育立法一直以来都备受诟病。一方面，对法律责任的规定缺失削弱了教育法律应有的约束力和强制性。综观我国现行教育法律，《义务教育法》和《职业教育法》在修订后才设置专章纳入了法律责任部分，《学位法》和《高等教育法》中仍缺失对于法律责任的规定。法律责任的缺失意味着教育领域违法成本的低廉，易导致“钻空子”和“打擦边球”的现象发生，损害教育公平和质量。同时，法律责任体系的不完善还会削弱法律的指引和预测功能，使得教育主体在行为选择时缺乏明确的法律预期，增加了教育治理的复杂性和不确定性。另一方面，现行教育法的语言多见原则性、宣示性、政策性的表述，而少见强制性、可操作性的规范，倡导性、宣示性规范的过度使用会导致教育法律缺乏明确性和可诉性[22]，使法律在实施过程中易陷入“有法难依”的困境，制约教育法治价值和功能的实现。 提升教育立法质量，应主要从两点出发对教育立法方式进行优化。一是教育立法必须突破部门利益限制，克服部门化倾向。部门立法争权诿责现象的有效破除，要求我国人大及其常委会发挥其在教育立法工作中的主导作用，由人大主导教育立法不仅具有充分的宪法依据和基础，还能够有效克服立法部门化、行政化的不良倾向。具体而言，应当进一步健全人大主导立法工作的体制机制，充分发挥其在教育立法过程中和立法结果上的实质性决定权，以规范性的工作机制有效规避部门利益法律化，确保教育法的公益性。需要注意的是，人大主导立法并不等同于人大独揽立法，伴随教育领域法律关系的复杂化，教育立法面临着越来越多的交叉性、整合性问题，也要求教育立法加强各相关部门之间的立法协作，推动多部门联合立法，政府在立法工作中仍要发挥重要作用。对此，应制定和完善部门联合立法程序和规则，从制度上防止各部门在教育立法过程中出现争权夺益、消极推诿等问题。二是教育立法应重视教育法律责任的设定和教育法律语言的规范。一方面，在立法过程中必须明确界定并细化各教育主体的法律责任，重视对政府权力的监督和控制以及对公民教育违法行为的惩治与预防。通过设立明确的法律责任条款，提高违法成本，维护教育法律权威。另一方面，教育立法应把握好政策与法律之间的关系，在立法中尽量规避过于笼统、政策性的语言表述，使用更加具体、明确、具有可操作性的法律语言，凸显法律特有的逻辑结构和语言特点，推动“原则性、倡导性、指引性的软法条款，向明确违法后果、体现法律的强制性和规范性的‘硬法’条文转变”[23]。此外，还可以通过具体的实施细则、配套制度或司法解释等方式，为法律条款提供必要的解释和指引，确保教育法律在实施过程中能够得到有效执行和适用。 三、严格执法确保教育强国的制度落实 虽有良法，如若不能有效执行，仍然不能实现法治。作为教育法治运行的中心环节，教育执法既关乎教育法治的权威和成效，又影响教育强国目标的达成。良法的实践成效通过执法来体现，执法者对法律制度及其所蕴含的价值理念是否能够深入理解和严格践行，直接关系到法的价值目标的实现。[24]正当、合法、合理的教育执法对于维护教育秩序、保障教育公平、促进教育高质量发展具有重要意义。然而，从当前的执法实践来看，教育执法权力的运行未充分实现法治价值，执法行为与秩序、效率以及公平正义等价值理念存在一定偏差，执法效果不佳。为此，应以法治价值为引领，从教育执法标准、程序到执法工作机制，乃至执法权力的监督，全面回应教育执法实践诉求。通过严格执法把法律制度落到实处，提高执法效能，规范执法实施，才能确保教育强国建设的有序推进，把法治优势切实转化为推进教育强国建设的治理效能。 (一)以科学完备的制度供给夯实教育执法基础 行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。规范和改进教育领域行政执法工作，是推动教育治理体系和治理能力现代化，建设高效教育法治实施体系的必然要求。教育行政执法须明确执法的规范依据、标准、程序。通过完善教育执法的法律法规和加强立法、司法解释，对教育执法的基本原则、主体、对象、范围，以及教育执法职权、程序和效力等作出明确规定，凸显教育行政执法管理过程的法治价值导向，有效规范执法行为，从制度层面为教育执法提供基本遵循和依据。如果教育执法标准不统一、执法程序不健全，势必留给教育执法裁量以恣意空间，这不仅会影响执法工作的效率和质量，而且易引发公众对执法公正性的质疑。因此，建立统一的执法标准和规范的执法程序至关重要。统一执法标准意味着在教育执法过程中，对于相似情况采取一致的处理方式，以确保教育法律法规的公平适用。教育执法标准应明确教育执法人员的职责和权限，对具体执法行为制定一致要求。规范执法程序则要求明确教育执法的步骤、时限、方式等，确保教育执法过程的透明度和可追溯性。执法程序包括执法前的准备工作、执法中的程序要求、执法后的整理工作等环节，须通过对操作流程的明确规定来保证教育执法过程规范有序。 (二)以高效联动的工作机制提升教育执法效能 2014年，教育部办公厅印发的《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》提出“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”的教育执法改革要求；2019年的《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》再次明确，要积极推进教育领域综合执法。在教育行政执法的综合转向背景下，面对当前跨部门联合执法协同程度不高、教育行政执法专业化程度偏低以及执法能力不足等问题，[25]政府应当继续推动健全以教育部门为核心的教育综合执法机制，加强部门间统筹协调，提升教育行政执法的跨部门协同水平，创新教育行政执法方式，以提高执法效能。 一方面，进一步完善教育执法机制，构建权责清晰、高质高效、联动协作的工作机制，不断优化教育执法队伍结构，提升教育执法队伍的工作效率、工作质量和工作专业性。将工作重点放在加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调之上，以教育部门为主，积极整合内部职能，建立综合执法机制，推动集中统一行使执法权，并将与市场监管、民政等部门协作开展的联合执法作为必要的辅助手段，逐步建立上下协同的执法机制，优化省市县三级教育执法力量配置。 另一方面，积极探索教育执法体系适应教育现代化治理需要的现实路径，创新教育行政执法方式，助推教育执法优化升级。面对教育领域执法事项日趋复杂、执法需求不断增长的情境，可适时将数字技术引入教育行政执法过程，以数字赋能教育执法，优化和升级传统的教育行政执法方式，提高教育执法效能。具体而言，可以通过宽口径的教育行业数据信息采集机制的建立和智慧化的数据信息分析系统的构建，实现教育执法领域问题线索的及时获取、违法性质的自主判别、证据材料的高效传输、执法流程的精简优化，推动教育执法方式由被动处置型向主动发现型、经验判断型向数据分析型转变，[26]提升教育执法效能。 (三)以严格周密的监管机制规范教育执法实施 执法监督的价值在于通过预防和纠正执法过程中可能出现的对应然目标的偏离，来保证法律的有效实施。在教育执法领域，监督的缺位或滞后都可能引发权力的滥用和教育不公正现象的蔓延，削弱教育法律的权威性，进而影响教育公平的实现和教育的健康发展。教育执法监督的实质，就是确保代表国家意志的教育法能够得到普遍、正确、有效的落实，而构建严格周密的执法监管机制是维护法治统一和尊严的重要措施。具言之，有权力就要有监督，程序监督作为对教育行政执法行为的一种有效规范机制，是确保教育权力在既定的范围内和预定的轨道上运行的前提，规范教育行政执法应当推动程序监督覆盖法律执行的所有环节，确保“有权必有责、用权受监督”落到实处。通过对执法程序的严格监管，保障教育执法活动的正常秩序以及各方教育主体的合法权益。 教育督导也是教育执法的必要监督手段。它能够严格督导教育执法人员不当行为，保证教育执法的合理性与合法性，为教育执法设置行为边界，提高教育治理的法治化水平。[27]在深化教育督导体制机制改革和教育行政执法体制改革的双重背景下，推动教育督导和教育行政执法有机整合、协同联动成为提升教育监管质量与效能的可行路径。通过强化二者的有效协同，推进双方在权力配置、机构设置、资源利用等方面形成良性对接，能够有效提高教育行政执法水平。[28] 同时，还应健全教育行政执法责任追究机制，对执法中的不作为、乱作为或者违规干预执法等行为，依法依规追究责任。习近平总书记曾在讲话中强调，“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”[29]，彰显了追责机制之于监督质效的价值。执法责任追究主要涉及三个问题，一是要明确执法责任主体，确定教育执法的各个环节均有明确的责任归属；二是要完善责任追究程序，明确对违纪违规行为的调查，处理流程，包括问题的举报、调查取证、审查处理和结果公示等具体步骤；三是要确立处罚措施，针对违法违规行为，依据相关规定给予相应的处罚，以保证执法监督的严肃性和权威性。此外，还应注意责任追究的公开透明，以增强社会公众对教育执法监督的信任度和参与感。 四、公正司法筑牢教育强国的法治屏障 司法是保障人民权利和实现社会公平正义的最后一道屏障，教育强国建设离不开公正司法的有力支撑。作为教育法治实施的重要方式，司法通过裁判解决教育领域各种法律纠纷，要求“法律所蕴含的精神和价值被司法机关准确地在裁判活动中加以贯彻和体现”[30]，以实现教育公正。我国教育法律司法适用频率低，教育案件受案范围狭窄是当前教育司法实践中存在的客观问题，[31]司法专业化水平不高、司法资源供给相对不足等因素都影响着教育司法的效率和公正。为此，应当准确把握司法在教育法治工作中的定位，加强对教育司法的重视程度，充分发挥司法功能，维护教育公平正义，以公正司法促进教育法治建设实现新提升，为推动法治成为教育强国建设的显著优势和核心竞争力提供有力的司法服务保障。 (一)以公平正义的底线思维保障教育司法公正 教育公平正义通过坚持办好人民满意的教育、构建高质最教育体系、促进教育优质均衡发展等实现教育发展成果的人民共享性、公平性和正义性，它既是实现社会公平正义的重要基础，也是建设教育强国的内在要求。教育司法公正作为维护教育公平正义的终极手段，是教育强国建设法治保障得以实现的必要方式。司法公正是指在司法活动过程和结果中坚持和体现公平与正义的价值追求与原则，包含程序公正和实体公正，前者要求司法机关的审判过程遵循平等和正当原则，后者要求审判结果体现公平和正义精神。[32] 在教育司法实践中，确保程序公正是第一要义，它是实现实体公正的前提和保证。程序公正要求教育争议处理过程严格遵循公平、公正、公开、透明的原则。教育司法程序应当确保所有当事人平等地参与诉讼，赋予他们充分的表达机会以陈述自己的观点和证据，保证在诉讼过程中所受到的对待和所得到的权利主张机会都是公正的。这意味着在教育案件审理过程中，司法机关要严格遵守法定程序，避免任何形式的歧视或偏见，确保每一个案件都能得到公正审理。同时，司法机关在处理相关案件时还要增强透明度，及时向社会公众公开案件的审理进程和结果，确保各方对教育司法程序的信任。这种透明度不仅有利于促进社会对教育司法的监督，而且有助于提升公众参与感以及增强公众对司法系统的整体信任。 实体公正是程序公正的结果和最终目的，它强调案件审理结果的公正性与合理性，要求司法机关在审理教育案件时，能够准确地适用相关法律、公正地裁决，切实维护当事人的合法权益。它需要司法机关对教育法律有深入的理解和准确的适用，防止陷入机械适用法律条文之泥淖，以确保判决结果既符合法律规定，又符合社会公平正义的要求。例如，在处理涉及教育资源分配和使用问题的一些教育诉讼时，司法机关应充分考虑教育公平原则，确保判决结果能够促进教育资源的合理配置，保障弱势群体的教育权益。同时，实体公正还要求司法机关在审理教育案件时，充分考虑教育的特殊性和复杂性。教育问题往往涉及多方利益，包括学生、家长、教师、学校、政府等，实现个案正义要求司法机关尊重教育领域纠纷类型、主体、法律适用的特殊性，综合考虑具体案情，针对特殊案件具体运用法治精神、法治理念与法治原则，在作出判决时充分听取各方意见，平衡各方利益，达到最佳的社会效果。此外，司法机关还应关注教育司法裁判的价值导向问题，确保判决结果能够引导教育实践朝着更加公平、合理、高效的方向发展，以实现更广泛的教育公平正义。 (二)以专业化教育司法服务支撑高质量教育司法 “高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”[33]以高质量司法服务保障教育的高质量发展是实现教育现代化和加快教育强国建设的重要途径。推进高质量教育司法需要进一步完善教育司法服务，提升教育司法专业化水平。 司法救济是化解教育权益冲突的最公正手段，然而，现行司法救济机制在教育领域仍存在诸多不足，难以在其他救济手段无法实现救济目的的情况下，起到对当事人权利的兜底保障作用。从现实层面看，伴随经济社会的不断发展和公民教育权利意识的逐渐增强，教育纠纷与日俱增，并且呈现出特殊性、复杂性的特点。完善教育纠纷的司法解决机制，提高有关部门对教育纠纷处理的专业化水平，满足公民对教育救济提出的更高要求已成为迫切需要。为此，应推动构建具有可操作性的教育权益司法救济保护机制，逐步推进教育纠纷案件的专门审理，使教育司法服务更加专业化、精细化，提高教育纠纷解决效率，确保我国公民教育权益得到有效保障。 与之相应，教育司法队伍建设和专业人员培养也需要进一步加强。教育纠纷可能发生在学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等各个阶段，包含着日益复杂的纠纷类型和不同的纠纷状况。对教育案件的审理，除了具备扎实的法律专业知识、司法审判实践经验以外，还需要掌握不同教育阶段学生的心理状况、不同性质学校教师的工作状况等，如此才能作出合法、合理的裁判。这对教育司法人员提出了更高的专业化要求。打造高素质的教育司法队伍，应从人员选拔与准入、业务培训与教育以及考核与激励等方面着手，多措并举强化队伍建设。例如，通过常态化的业务培训和考核确保教育司法人员掌握系统的法学专业知识并谙熟国家教育法律法规，增强其对教育法律、政策的理解和应用能力，不断提升教育司法的专业化水平；严把司法人员“进口关”，疏通“出口关”，将竞争激励机制引入司法人员管理中，激励教育司法人员积极提升司法能力和业务水平。 五、全民守法夯实教育强国的法治根基 推进全民守法，既是提升国民素质的客观需要，也是厉行法治的现实诉求。作为教育法治落实的基本途径，公民守法与否影响着教育秩序的稳定、教育公平的实现和教育质量的提升，而公民法治素养在很大程度上决定着其守法行为。公民法治意识不强、法治素养不高必将制约教育高质量发展，阻碍教育公平，最终影响教育强国建设的推进。在法治轨道上全面推进教育强国建设，要求国民遵循共同的教育法治价值理念，通过全民法治素养的提升来夯实教育强国的法治根基。由此，全民守法的实现，需要进一步加强普法和法治教育，在普法工作的针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，提升全体公民法治意识和法治素养。[34] (一)以工作机制优化为重点提升普法实效 不同于教育立法、执法、司法所呈现的刚性法治特征，普法凭借其柔性法治特质而得以融入法治建设的诸多方面，[35]为教育强国建设提供必要的法治助力。全民普法是一项系统性的工作，应以系统观念为指导不断优化普法工作机制，改进普法方式方法，构建协作、实时的大普法工作格局。 首先，建立健全协同合作普法工作机制。实现全民普法、全民守法需要全社会共同推进普法，为此，应推动完善政府主导、机关支持、部门负责、学校实施、社会广泛参与的普法工作体系。各级政府法治宣传教育工作领导小组应积极发挥组织领导作用，主动对接学校和引导公众，构建起“政府—学校—社会”三方协同的普法工作良好格局。学校应积极统筹校内各方力量，加深相关职能部门与教师之间的交流沟通，培育和增强教师法治素养与责任意识，上下联动、贯彻落实法治宣传教育工作，共同促进学校普法教育的落实。社会相关机构和团体应积极响应、参与普法工作，充分发挥人民群众在普法中的主体作用，通过对社会普法机制的完善来引导和支持更多社会力量开展公益普法，促进全民守法。 其次，推动普法与立法、执法、司法有机融合，构建在教育法治过程中实时普法的工作机制。“八五”普法规划中明确提出，要通过在立法、执法、司法过程中开展实时普法来提高普法针对性和实效性。[36]通过在立法、执法、司法过程中充分开展实时普法、跟进普法，把科学立法、严格执法、公正司法的过程变成全民普法的过程，[37]以实现执法办案全员、全程普法，提高普法工作效能。具体到教育普法，要求在教育法律制定和修改过程中，通过公开征求意见、召开新闻发布会解读法律新修订相关问题等形式，进行普法；在进行法律服务过程中，针对案件当事人遇到的具体法